有必要結合管資本的要求，對現(xiàn)行國有資本分別由國務院國資委、財政部、行業(yè)監(jiān)管機構和地方國資委分別監(jiān)管的現(xiàn)狀進行重構，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管

　　在國資改革熱潮中應運而生的國資委，10年后再次走到了歷史的十字路口。

　　國有經(jīng)濟一直是中國國民經(jīng)濟的主導力量，同時也是歷次經(jīng)濟體制改革的排頭兵。三中全會明確提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，其應有之意落實在國有資產(chǎn)改革領域，須在三個范疇進行改革。

　　首先是“彈好鋼琴”，做好國有資本的差異化分類管理，實現(xiàn)國有資本優(yōu)化配置，突出重點；其次是“英雄不論出處”，國資市場準入門檻對內對外平等開放，實現(xiàn)充分競爭；三是“雙拳齊出”，無形和有形的手同時發(fā)揮作用，發(fā)揮市場主體的能動性，實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人意志和企業(yè)法人權利的平衡，更加強化市場主體的作用。

　　國資監(jiān)管高度分散

　　據(jù)不完全的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前全國國有資產(chǎn)的總規(guī)模大約在280萬億元以上。

　　而國務院國資委負責監(jiān)督管理的中央企業(yè)（非金融類），資產(chǎn)規(guī)模約40萬億元，也就是國務院國資委只管理了全國國有資產(chǎn)的15%左右，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系在整體上處于分散狀態(tài)。

　　從資產(chǎn)屬性來說，國有資產(chǎn)之間并無本質區(qū)別，但按照建國后遺留下來的管理路徑，目前依然還是根據(jù)行政主管部門或產(chǎn)業(yè)屬性分類，把國有資產(chǎn)劃分到不同的歸口部門進行管理。這些資產(chǎn)中，除了國務院國資委監(jiān)管的113家中央企業(yè)外，地方國企則由省、市兩級地方政府國有資產(chǎn)監(jiān)管機構監(jiān)管。

　　此外，財政部也負責以下幾方面國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責——

　　一是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有82個部門6000多家。二是財務關系在財政部單列的國有企業(yè)，包括中國對外文化集團公司、中國出版集團公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司，其均由國務院作為出資人，并授權財政部依法對集團的經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。中國郵政集團公司目前也暫由財政部履行出資人職責。

　　在內部歸口上，財政部金融司管理中央金融類國有資產(chǎn)，財政部行政政法司和教科文司則分別管理著中央和國務院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營的國有資產(chǎn)。財政部的“中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領導小組辦公室”，則承擔由財政部履行出資人職責的中央文化企業(yè)相關管理工作；地方國有文化企業(yè)資產(chǎn)則由各地方政府指定的平臺進行管理。

　　以目前國有資產(chǎn)中規(guī)模最大的金融資產(chǎn)為例，目前金融類國資主要分為中央所屬金融企業(yè)和地方政府所屬金融企業(yè)兩類。中央國有金融企業(yè)資產(chǎn)，由財政部代表國家對國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權利和行使涉及資產(chǎn)評估、產(chǎn)權登記、轉讓審批等監(jiān)管權力。

　　地方所屬國有金融企業(yè)則情況不一：有的歸屬于國資管理系統(tǒng)，有的由地方政府金融辦行使出資人權利，有的由政府控股的企業(yè)行使出資人權利。國資委成立之初，其監(jiān)管的國有資本均為產(chǎn)業(yè)資本，與“一行三會”基本處于“井水不犯河水“的狀態(tài)。

　　但2005年以來，大批央企舉起產(chǎn)融結合大旗，紛紛建立金融控股平臺。截至2012年底，有68家中央企業(yè)擁有219戶金融企業(yè)（不含招商局作為第一大股東的招商銀行），涉及財務公司、保險公司、銀行等15個金融領域，資產(chǎn)總額2.9萬億元，占央企總資產(chǎn)的9.3%。

　　部委監(jiān)管職能交叉

　　國資監(jiān)管體系從誕生之日起，其定位就帶有幾分尷尬。

　　從當年防止國有資產(chǎn)流失到國有資產(chǎn)的保值增值，國資委到底應當承擔何種職能、履行何種職責，以及如何實現(xiàn)這些目標，上述根本問題并未得到徹底解決，全國一盤棋的“大國資委”格局遠未成形。

　　對金融類國資的監(jiān)管，就突出體現(xiàn)了國資委與其他行業(yè)監(jiān)管機構和部委在職能定位上的交叉重疊。

　　國資委基于股權紐帶關系而產(chǎn)生的管理權，與“一行三會”的金融行業(yè)監(jiān)管權不可避免地會產(chǎn)生矛盾沖突。更為重要的是，銀、證、保三大監(jiān)管機構對派出機構直接管轄，對全國的金融資產(chǎn)實現(xiàn)了無死角監(jiān)管，而目前國資系統(tǒng)的企業(yè)還處于多龍治水的尷尬局面，很多地方國資淪為政府的邊緣地帶，主要承擔了維穩(wěn)和職工安置職能。

　　職能交叉不只存在于金融類國資領域。比如國資委和財政部，雖然兩家在管理的企業(yè)類別方面沒有交叉，但在國有資本經(jīng)營預算的編制上卻有重疊甚至競爭關系。

　　按國家有關預算編制規(guī)定，國資委負責所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營的編制工作，但預算收入的征管和使用接受財政部監(jiān)督，國資委在國有資產(chǎn)的收益上繳、國有資本預算編制中僅享有有限的權力。

　　而在新增投資問題上，國資委和發(fā)改委的出發(fā)點也會有所不同，體現(xiàn)的國家意志也有區(qū)別，難免會產(chǎn)生意見不統(tǒng)一的情況。

　　同時，伴隨著體制改革和國家戰(zhàn)略迅速崛起的如匯金、中投、國開行等國家級超大型企業(yè)，其龐大的資產(chǎn)規(guī)模、強大的創(chuàng)新精神、鮮明的市場化治理結構等特征，也給國資委監(jiān)管帶來了新的思考。

　　從管資產(chǎn)到管資本

　　研究顯示，為避免國資監(jiān)管的復雜化和區(qū)別對待，有必要結合管資本的要求，對現(xiàn)行國有資本分別由國務院國資委、財政部、行業(yè)監(jiān)管機構和地方國資委分別監(jiān)管的現(xiàn)狀進行重構，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。

　　現(xiàn)行的《國資法》沒有清晰區(qū)分出資人與所有者的不同概念，國資委既做“教練員”又做“裁判員”，把作為國有資本出資人代表的出資人權利，與作為國務院特設機構的間接調控職能混在了一起。這就帶來了以下三方面的問題：

　　一是不該管的管了不少。原本應以監(jiān)管為主的國資委，承擔了很多不該承擔的具體事務。比如，很多國資監(jiān)管部門承擔了維穩(wěn)、職工安置、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等職責。

　　二是該管的卻沒管到位。某些企業(yè)強大的游說和公關能力干擾了國資委統(tǒng)一的監(jiān)管思路和整體產(chǎn)業(yè)布局。

　　三是國資監(jiān)管客觀上還存在著信息不對稱和相關專業(yè)知識不足的缺憾。其往往很難深入了解被監(jiān)管企業(yè)或項目的情況，審批易流于形式。很多央企資產(chǎn)“虛胖”，資產(chǎn)收益率較低，而國資監(jiān)管部門往往局限于保值增值思維，對國企的考核指標沒有及時調整改進。

　　對國資委來說從資產(chǎn)監(jiān)管向資本（股權）監(jiān)管轉變，就是要以出資額為限，代表國家依法對國有企業(yè)行使出資人權利和履行出資人義務，不干預其控股企業(yè)的日常經(jīng)營活動，就實現(xiàn)了國有資本所有權和企業(yè)法人經(jīng)營權的分離——從考核增值保值向考核年化復合增長率轉變；從行為監(jiān)管向業(yè)務許可審批轉變；從管項目向管合規(guī)性轉變。

　　國資委應實現(xiàn)權力邊界上移，主要組建并管理國企董事會，實行不缺位、不越位、不錯位的有效行權方式，堅持以重大事項管理為抓手，兼顧國家利益和財務收益，通過控制董事會來真正履行出資人職責。

　　法人治理結構上，可以綜合匯金模式的“積極股東”模式、淡馬錫的“近股東”模式，注入“黨委董事”或者“紀委董事”的概念，不以“紅頭文件”和行政命令管理企業(yè)，構建獨特的“國資委”模式。

　　總之，厘清出資人權利和監(jiān)管權力，最終要實現(xiàn)的是國資監(jiān)管的“有為有不為”。從管資產(chǎn)到管資本，一字之差涉及國資管理內容、對象、行為方式等方面很大的變化。背后隱含的意思是國資委要簡政放權，特別是要將所有權與經(jīng)營權分開，減少對企業(yè)經(jīng)營活動的干預，實現(xiàn)國有經(jīng)濟有進有退、進而有為、退而有序。

　　重構部委間權力邊界

　　要實現(xiàn)以上目標，國資委宜從履行出資人職責角度出發(fā)，重構與相關行業(yè)監(jiān)管機構（部委）的權力邊界。

　　在金融領域，國資委可與“一行三會”就央企（國企）涉金融業(yè)務資格權限進行協(xié)調，對國有企業(yè)設立財務公司、證券投資基金、信托公司和資產(chǎn)管理公司等提出標準，規(guī)定準入門檻，引導企業(yè)金融板塊為主業(yè)服務，服從產(chǎn)業(yè)政策需要。

　　國資委還可以考慮對上市央企獨立董事人選制定資格認定辦法，并建立專家?guī)臁τ谧C監(jiān)會擬推出的以大型央企藍籌股為標的股的個股期權，國資委也可以聯(lián)合證監(jiān)會制定相關辦法。

　　在國有資本經(jīng)營預算編制上，由于國資委相較財政部擁有更多信息優(yōu)勢，對國有資本預算的收益與支出監(jiān)管也更為專業(yè)，可考慮擴大國資委在國有資本經(jīng)營預算編制中的自主權，實現(xiàn)國有資本預算與公共預算的實質分離。

　　待未來新的國資監(jiān)管體系建立后，可由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司負責預算編制，但由國資委對草案進行最終確定，并由國資監(jiān)管機構向財政部門上報預算建議草案，財政部門享有否決權及最終決定權。

　　在國資委與發(fā)改委之間，未來國資委需從存量調整和增量投入兩方面來保持國有資本宏觀配置的合理性。

　　而國家發(fā)改委的行權邊界也應該體現(xiàn)“政企分開、政資分開”，未來的放權方向包括除涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。改組組建國有資本投資運營公司之后，除了關系國計民生的重大項目之外，一般的投資項目應該交由企業(yè)自己決定，亦即通過市場配置人、財、物等生產(chǎn)要素。

　　在混合所有制實現(xiàn)過程中，可以探索央企與匯金、四大資產(chǎn)管理公司、地方國企等先實現(xiàn)體制內的混合多元股權，并且逐步實現(xiàn)與文化、科技、教育條線的國有資產(chǎn)的多元化并購，真正實現(xiàn)市場化配置資源，然后逐步實行民企外企等混合所有制的多元化。鼓勵下屬企業(yè)股權多元化經(jīng)營，用國有資產(chǎn)和國有信譽價值控股，參股民營企業(yè)、外資企業(yè)。

　　同時，國資委要與中投、國開行、外管局等探索利用外匯儲備幫助央企海外拓展，緊跟中央要求鼓勵央企到非洲到中亞等，在海外收購資源、收購企業(yè)股權，讓“中國夢”惠及全世界。