實踐表明，要把農(nóng)民從土地上解放出來，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，最重要的一個措施就是適度推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。近年來，我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷加大、流轉(zhuǎn)速度不斷加快；同時，全國各地也進行了大量的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革探索。本文嘗試從制度經(jīng)濟學(xué)視角來系統(tǒng)探討現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷問題，以有助于從根本上改進現(xiàn)行制度設(shè)計，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。

　　一、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的典型模式

　　1.天津“宅基地?fù)Q房”改革

　　該模式自2005年開始，其初衷是解決土地和資金雙重短缺的現(xiàn)實，主要改革方法是鼓勵居民用宅基地?fù)Q住房，來加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。先期在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點，華明鎮(zhèn)就是天津這種“宅基地?fù)Q房”首批試點鎮(zhèn)之一。

　　所謂“宅基地?fù)Q房”就是指在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，在堅持土地承包責(zé)任制的前提下，居民可以用其宅基地置換小城鎮(zhèn)中的住房。該方法采取農(nóng)民自愿的原則，在保證耕地不減少的情況下既解決了農(nóng)民資金不足的現(xiàn)實，也加快了城鎮(zhèn)住房的建設(shè)，提高了土地的附加值。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一復(fù)耕建設(shè)，確保實現(xiàn)耕地總量和質(zhì)量不減，置換均衡。另外，在新城鎮(zhèn)的建設(shè)中，除了注重農(nóng)民住宅區(qū)建設(shè)外，還特別強調(diào)了專用商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟功能區(qū)的建設(shè)，通過商業(yè)區(qū)的經(jīng)濟挖掘彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)中資金缺口，既健全了居民生活設(shè)施，又解決了資金短缺。

　　要加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，必須投入大量的資金，但政府財力畢竟有限。而天津則通過“宅基地?fù)Q房”改革，使土地變成流動的資本，實現(xiàn)了價值增值。天津華明鎮(zhèn)改革前共有12071畝宅基地，改革后僅需要8427畝土地來新建小城鎮(zhèn)，節(jié)約出3644畝土地，獲得了40億元的土地出讓收入，解決了土地和資金問題。“宅基地?fù)Q房”的新模式，實現(xiàn)了農(nóng)村城市化建設(shè)思路的創(chuàng)新。

　　2.嘉興“兩分兩換”改革

　　作為浙江省的綜合配套改革試點區(qū)，嘉興市在2008年4月開始實施“十改聯(lián)動”改革。這項改革涉及就業(yè)制度、戶籍制度、涉農(nóng)體制等十項內(nèi)容，核心則是按照“兩分兩換”模式進行土地使用制度改革。“兩分兩換”模式的實質(zhì)就是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開；以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。這種模式充分實現(xiàn)了土地節(jié)約與農(nóng)民安居樂業(yè)的雙重目的，促進了農(nóng)村土地集中生產(chǎn)和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。

　　目前嘉興“兩分兩換”改革基本上形成了三種根據(jù)實際可靈活應(yīng)用的模式：即主、副中心城區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)以公寓式安置為主；新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)以公寓式和聯(lián)排安置為主；中心村為聚集點的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)則以建聯(lián)排房為主(孔令泉，2009)。在嘉興的“兩分兩換”改革中，最初先成立一家國有投資開發(fā)公司(政府投入一部分資本金)向銀行融資，然后在規(guī)劃好的土地上建設(shè)住宅公寓，并與農(nóng)民原有的宅基地或住宅進行置換，最后置換購得的土地由政府統(tǒng)一收購、復(fù)耕。

　　作為土地使用制度的創(chuàng)新，嘉興“兩分兩換”改革加快了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模集約經(jīng)營，盤活了農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地存量，加快了農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心社區(qū)集聚，加大了以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)力度，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。原來嘉興市農(nóng)村戶均宅基地高達0.96畝，為全省的2.5倍。通過“兩分兩換”改革使戶均宅基地節(jié)約0.5畝，擁有60萬農(nóng)戶的嘉興騰出了約30萬畝土地，實現(xiàn)了“土地節(jié)約集約有增量”的目標(biāo)。

　　3.重慶“地票”改革

　　重慶的“地票”模式是2008年年底重慶市在全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的政策指引下推出的首家農(nóng)村土地交易所試點改革，其主要目的是探索農(nóng)村用地和城市用地之間如何進行置換的辦法，以緩解城鄉(xiāng)用地不均衡的現(xiàn)實。這里的“地票”含義是指農(nóng)村住宅用地及其附屬用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共用地等經(jīng)過復(fù)墾開發(fā)后，再經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后可以以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。

　　地票交易制度運行涉及三個環(huán)節(jié)：首先是如何將閑置的農(nóng)村住宅用地及附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共用地等高效、高質(zhì)量地進行專業(yè)復(fù)墾，恢復(fù)到真正的能夠復(fù)耕的水平。在實施該過程中實行土地復(fù)耕認(rèn)證制度，在土地交易前必須經(jīng)土地管理部門的嚴(yán)格驗收審批。第二是在土地交易所內(nèi)進行買賣，購買到“地票”者可獲得等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。第三，通過“地票”交易購買到的土地必須符合相關(guān)規(guī)定，在做好對農(nóng)民的補償安置工作后才能落實使用。

　　長期以來，我國農(nóng)村土地市場化改革進展緩慢，其中一個重要制度性障礙就是農(nóng)村土地制度存在缺陷。作為全國首創(chuàng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新模式，重慶“地票”突破了這些障礙，促進了農(nóng)村土地市場的發(fā)展。重慶“地票”以票據(jù)化的形式出現(xiàn)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可交易的資產(chǎn)，不僅有效緩解了城市化進程中的土地短缺難題，而且還為農(nóng)民家庭提高財產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件。

　　二、現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷

　　無論是天津的“宅基地?fù)Q房”，嘉興的“兩分兩換”，還是重慶的“地票”，都是在現(xiàn)有的制度框架下進行的土地流轉(zhuǎn)制度改革，其積極意義不可否定。但是，各地土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的一些問題，在一定程度上暴露出現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷，需要我們認(rèn)真思考和探討。

　　1.制度安排缺乏對政府的制衡，地方政府難抑“強行流轉(zhuǎn)”沖動

　　現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的幾種模式都是由政府自上而下推動進行的，屬于強制性制度變遷。如天津的“宅基地?fù)Q房”作為一種土地制度創(chuàng)新，是由地方政府強力主導(dǎo)的，發(fā)起者是省級政府，執(zhí)行者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。“宅基地?fù)Q房”這一制度創(chuàng)新，是地方政府在中央政府實施的建設(shè)用地指標(biāo)制度約束下想出的辦法，由此地方政府能夠擴大自己可支配的土地資源。采取此種變遷方式可以借助于國家的強制手段，能夠在一定程度上節(jié)約交易費用，加快土地流轉(zhuǎn)的速度，擴大土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。但是，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”(道格拉斯·諾斯，1994)。

　　在政治、經(jīng)濟利益驅(qū)動下，土地流轉(zhuǎn)中地方政府有很強的“強行流轉(zhuǎn)”沖動。在中央鼓勵土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的導(dǎo)向下，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中能夠分享流轉(zhuǎn)收益。因此，地方政府為了增加財政收入、突出地方政績，往往用行政命令、政策手段等行政力量強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，從而一定程度上會造成農(nóng)民利益受損?，F(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)試錯機制是只有激勵而沒有約束的，再加上缺乏對政府制衡的制度安排，必然促使地方政府無視民意，人為推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的沖動比較強烈。在目前制度框架內(nèi)，天津之所以推行“宅基地?fù)Q房”改革，浙江嘉興推行“兩分兩換”改革以及重慶推行“地票交易”改革等，其關(guān)鍵激勵就在于通過土地流轉(zhuǎn)可帶來目前城市發(fā)展急需的“建設(shè)用地指標(biāo)”，而這“建設(shè)用地指標(biāo)”價值不菲。在嘉興、重慶等地的具體操作中，地方政府往往強制性地搞土地流轉(zhuǎn)和土地集中，代替農(nóng)民成為直接的土地流轉(zhuǎn)主體，而農(nóng)民則只能被動接受。“流轉(zhuǎn)”并不意味著一定是自愿等價有償?shù)慕灰?，事實上許多地區(qū)正是通過行政手段強制性低價剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利。如在天津“宅基地?fù)Q房”中，政府往往單方面制定置換方案，有的地方并沒按相關(guān)規(guī)定進行，甚至采取一些強硬手段。天津華明鎮(zhèn)街道委員會曾發(fā)布了《關(guān)于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件，要求相關(guān)工作人員必須在規(guī)定時間內(nèi)勸說未搬遷親屬搬遷，否則就要停發(fā)獎金乃至辭退(劉潤秋，2011)。在嘉興的“兩分兩換”中，為了讓農(nóng)民在意向單上簽字，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂是想盡各種辦法。如針對嘉興東進村未簽約農(nóng)戶，他們就采取了斷水甚至強行拆除房子的措施，造成了嚴(yán)重的肢體沖突。而重慶孔目村首批退出宅基地的村民屈勝芳稱，她之所以退出宅基地是因為村里強迫她退出的。2008年村里派來鏟車鏟平自家宅基地時，村里沒有通知她；當(dāng)從別人處獲知自家宅基地正在被村里鏟車收拾時，她才趕到現(xiàn)場，但已經(jīng)晚了，房子已被推倒。

　　2.農(nóng)民利益缺乏制度保障，農(nóng)民沒有多少選擇權(quán)和參與權(quán)

　　現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革本質(zhì)上都是一種行政區(qū)域內(nèi)地方政府主導(dǎo)的土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。在這一過程中，地方政府往往單方面把土地發(fā)展權(quán)的價格規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價格，較少考慮農(nóng)民的意愿，而農(nóng)民在此過程中話語權(quán)很小，自主決策的能力較低，基本缺乏談判權(quán)，致使農(nóng)民對收益的知情權(quán)、參與權(quán)得不到保障。

　　如在重慶“地票交易”模式中，地票交易產(chǎn)生、運行和落地的整個過程，都是由政府主導(dǎo)的。賣方是政府成立的土地整理中心，大買家基本上是政府控制的重慶“八大投”，交易由政府一手主導(dǎo)，農(nóng)民基本被置身事外。地票交易的制度設(shè)計通過強制性征地將被征地農(nóng)民排除在利益分配機制之外，騰地農(nóng)戶僅僅能獲得出讓建設(shè)指標(biāo)的收益，無法獲得土地未來的增值收益。目前拆遷農(nóng)民得到的地票收益比例偏低，只相當(dāng)于當(dāng)前征地補償?shù)乃剑嗟氖找鎰t是被政府所獲得，農(nóng)民利益得不到保障。在天津的“宅基地?fù)Q房”制度變遷中，最大獲益者是地方政府，最大的損失者是集體經(jīng)濟組織，農(nóng)戶則根據(jù)類型的不同獲益或受損。因此，天津的“宅基地?fù)Q房”土地流轉(zhuǎn)制度改革，其實施效果也并非盡如人意。如該鎮(zhèn)貫莊村866戶、3368名村民曾委托北京市農(nóng)權(quán)律師事務(wù)所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮(zhèn)政府和東麗區(qū)政府；赤土村農(nóng)戶也曾提起同類訴訟(劉潤秋，2011)。起因就在于政府往往單方面制定置換方案，農(nóng)民沒有真正的選擇權(quán)，農(nóng)民分享到的土地收益很小。目前，嘉興市“兩分兩換”改革過程中，盡管前期也存在領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研活動，但僅僅是一種自上而下決策信息收集活動，只有到政策實施階段，才將政策須知發(fā)放到每位農(nóng)戶手中(楊曉安，2010)。因此，農(nóng)戶對“兩分兩換”的改革過程沒有任何發(fā)言權(quán)，只能被動地接受或者不接受。

　　3.土地流轉(zhuǎn)后的配套制度欠缺，農(nóng)民后顧之憂還未解決

　　新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度之間存在一種“制度連鎖”機制。一項制度在變遷時會受到其他制度變遷的影響，形成連鎖效應(yīng)。現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的改革不僅會影響到其他制度的改革，而且還會受制于相關(guān)制度，需要配套的制度也要進行改革，只有這樣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革才能順利進行，取得良好效果。也就是說，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的不僅是土地的轉(zhuǎn)移與價值的體現(xiàn)，流轉(zhuǎn)后帶來的系列問題同樣不容忽視，如土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題以及住房保障問題等等。

　　現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在改革的同時，也或多或少地進行了一些相關(guān)制度的改革，但這些配套制度很不完善，亟待健全。重慶在進行“地票”改革時，也實施了城鄉(xiāng)綜合配套改革，如新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險等。但這些措施只是解決了農(nóng)民的部分問題，農(nóng)民參保的意愿并不強烈，制度設(shè)計的覆蓋面與實際覆蓋面差距還較大。另外，農(nóng)村住房保障制度很不健全，無房戶的住房問題還有待考慮解決。而在天津的“宅基地?fù)Q房”和嘉興的“兩分兩換”中，都實行了相應(yīng)的“土地?fù)Q社保”改革。但就目前實施情況來看，政府為失地農(nóng)民提供的社會保障，并不是完全保障，大多只是單一的養(yǎng)老保險，保障面較窄，保障水平也較低。如依據(jù)嘉興相關(guān)政策規(guī)定，60周歲以上的農(nóng)民需一次性繳納21394元才能享受養(yǎng)老保險待遇，而每人每月可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金只是187元，這根本無法支付水電費、醫(yī)藥費、伙食費等日常開銷。很多村民擔(dān)心今后的生活質(zhì)量會下降。更有甚者，不少地區(qū)農(nóng)民所需繳納的社會保障費還高于他所能夠獲得的土地補償費，由此造成很多農(nóng)民抵制這一制度。有些離地農(nóng)民因為沒有達到養(yǎng)老年齡不能享受養(yǎng)老保險待遇，但文化程度又比較低，也沒什么技能，很多人找不到工作，發(fā)生就業(yè)困難。當(dāng)然，有些失地農(nóng)民也獲得了當(dāng)?shù)卣峁┑膭趧蛹寄芘嘤?xùn)，但實際效果并不好。這意味著，“土地?fù)Q社保”能解決農(nóng)民的生存問題，但農(nóng)民未來的發(fā)展問題卻難以解決。天津也進行了戶籍制度改革，但“宅基地?fù)Q房”后，“農(nóng)民”只是變成了“居民”，農(nóng)民的身份并未發(fā)生變化。重慶進行的戶籍制度改革，是用“三件衣服”(農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán))換取“五件衣服”(社保、住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等各方面的政策待遇)，農(nóng)民的身份發(fā)生了變化，由農(nóng)民變?yōu)槭忻?。但進城農(nóng)民脫下“三件衣服”后，政府在農(nóng)民理應(yīng)享有的公共服務(wù)之外為進城農(nóng)民添加的“五件衣服”卻十分單薄，事實上進城農(nóng)民并沒有享受到與原城市市民相同的福利待遇。

　　4.流轉(zhuǎn)后的土地使用和保護缺乏必要的制度約束

　　保護我國耕地的一項基本制度就是耕地占補平衡制度。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革中，普遍的模式就是通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”來實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)及占補平衡。但是不論怎樣創(chuàng)新，都要“堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，建立基本農(nóng)田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”。也就是說，流轉(zhuǎn)后的土地數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)前后平衡、用途不變。但在現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)改革中，土地使用、保護缺乏必要的制度約束，致使復(fù)墾土地的數(shù)量和質(zhì)量并不能得到充分保證，流轉(zhuǎn)后土地的“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向嚴(yán)重。

　　由于復(fù)墾耕地的價值與地方政府并沒有直接關(guān)系，因此地方政府考慮更多的是如何換得更多的建設(shè)用地指標(biāo)，而不是復(fù)墾土地質(zhì)量的好壞問題。在天津的“宅基地?fù)Q房”中，農(nóng)民長期建設(shè)使用農(nóng)村宅基地，復(fù)墾后耕地質(zhì)量偏低，而城鎮(zhèn)增加建設(shè)用地多占用的是條件較好的優(yōu)等地，耕地質(zhì)量較高，因此置換后二者質(zhì)量很難平衡。在嘉興的“兩分兩換”中，為了快速完成復(fù)耕，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接就在宅基地水泥硬化層上覆蓋一定厚度的土，根本無法進行種植。再加上由于缺乏關(guān)于保證復(fù)耕土地質(zhì)量的正式法律文件、缺少有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致耕地整體質(zhì)量下降，直接威脅到糧食生產(chǎn)的安全。另外，在各地農(nóng)村土地制度改革進程中，流轉(zhuǎn)后土地的“非農(nóng)化”、“非糧化”情況普遍存在，且嚴(yán)重影響了耕地質(zhì)量。如在嘉興的“兩分兩換”改革過程中，很多土地流轉(zhuǎn)出去以后，是被用來經(jīng)營旅游休閑農(nóng)莊或者農(nóng)家樂的。目前，嘉興市農(nóng)家樂的總面積占全市已流轉(zhuǎn)土地的10%左右。有些土地被農(nóng)莊用來開塘挖渠，甚至在上面修建了一些飯店、客房，這使土地的面貌遭到嚴(yán)重破壞，很多已不能再耕種。

　　三、對現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的理性反思及矯正

　　當(dāng)前我國各地進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，極大地推動了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營，取得的一系列突破和成效是令人鼓舞的。但是，也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革涉及農(nóng)民、集體經(jīng)濟組織、政府等不同利益主體，利益關(guān)系極為復(fù)雜。因此，由現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷引發(fā)的多種風(fēng)險同樣不容忽視。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)是適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展而進行的一項土地制度上的創(chuàng)新，但土地流轉(zhuǎn)制度改革應(yīng)有一定的原則，不能侵害農(nóng)民的根本權(quán)益，不能觸碰18億畝耕地紅線，不能危及糧食生產(chǎn)安全。針對現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度改革的制度缺陷，我們需要進行理性反思，不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度改革。

　　1.規(guī)范政府在土地流轉(zhuǎn)中的行為，加強對土地流轉(zhuǎn)的宏觀監(jiān)管與服務(wù)

　　我國農(nóng)村土地制度變遷軌跡表明，當(dāng)制度變遷體現(xiàn)農(nóng)民利益時，作為“經(jīng)濟人”的農(nóng)民才會有積極性，從而促進土地效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展；反之，當(dāng)制度變遷是由政府強制推動，并且較少考慮農(nóng)民利益時，這種制度變遷常常是低效的?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革也是如此。如果農(nóng)村土地制度改革過程由政府過度行政主導(dǎo)，則改革目標(biāo)極有可能發(fā)生偏離，土地流轉(zhuǎn)很可能會演變成對農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式，因此必須防止各級政府在土地流轉(zhuǎn)制度改革中的越俎代庖行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，是否流轉(zhuǎn)應(yīng)由農(nóng)民自己來決定。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，地方政府不能代替農(nóng)民直接經(jīng)營，更不能依靠行政手段強制流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)該做好土地調(diào)配置換的中介人、組織者和服務(wù)者的工作，加強土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控、監(jiān)督監(jiān)測和服務(wù)功能，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，促進土地市場的完善發(fā)育。另外，還應(yīng)完善對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度，強化對政府征地的監(jiān)督制約，避免為追求短期政績、搞形象工程而盲目地推行大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和濫用耕地。

　　2.確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)制度改革中的主體地位，保障農(nóng)民利益

　　農(nóng)民是農(nóng)村土地的主人，對于任何涉及農(nóng)民土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整和制度安排都必須考慮和尊重農(nóng)民群眾的意愿。否則，這樣的政策和制度不僅難以得到真正落實，還可能造成社會的動蕩。土地流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民的意愿，保護農(nóng)民利益。為了確保土地流轉(zhuǎn)主體——農(nóng)民的合法合理收益分配，必須建立多位一體的利益保障機制，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)走上法制化、規(guī)范化軌道，并且要平衡協(xié)調(diào)各方的利益沖突。土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的參與和協(xié)商必須按規(guī)定的流程，并以書面形式予以表達。為提升土地流轉(zhuǎn)制度改革中農(nóng)民自身的談判能力，必須提高農(nóng)民組織化程度，通過制度安排將農(nóng)民組織起來，建立農(nóng)民的意愿表達和利益協(xié)調(diào)機制，如成立農(nóng)會或各種專業(yè)協(xié)會等社團組織，大力發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等。另外，還應(yīng)進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，完善土地使用權(quán)權(quán)能，構(gòu)建以農(nóng)民為核心的承包地流轉(zhuǎn)價格定價機制，通過制度供給矯正利益競爭中的不平衡狀態(tài)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　3.建立健全土地流轉(zhuǎn)的配套制度，促進土地合理、合法流轉(zhuǎn)

　　配套制度體現(xiàn)了制度的關(guān)聯(lián)性和互補性，要使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革順利推進，相關(guān)的配套制度是一大保障：一要建立健全農(nóng)村社會保障制度，解除農(nóng)民后顧之憂。土地流轉(zhuǎn)會給農(nóng)民帶來一定的風(fēng)險，因此需要逐步建立健全農(nóng)村社會保障制度來解除農(nóng)民后顧之憂。為了推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的順利進行，應(yīng)著重建立農(nóng)民工社會保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保障和農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。盡量擴大社會保障面，提高社會保障水平，使所有參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民都能沒有后顧之憂，生活比流轉(zhuǎn)前更好而不是更差。二是健全失地農(nóng)民的就業(yè)安置機制，為失地農(nóng)民提供可持續(xù)生計。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，多渠道為失地農(nóng)民提供再就業(yè)崗位。加強對農(nóng)民的職業(yè)教育和技術(shù)培訓(xùn)，提高他們的科學(xué)文化素質(zhì)，為農(nóng)民“走出去”務(wù)工創(chuàng)造條件。同時還要加強對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，做好失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作。三是推進戶籍制度改革，促進失地農(nóng)民市民化。要把失地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，消除附加在戶籍上的勞動、用工、住房、教育等不合理制度約束，從制度上保證他們在就業(yè)、醫(yī)療、子女上學(xué)等方面享有與市民同等的待遇。

　　4.完善耕地占補平衡的相關(guān)制度，加強流轉(zhuǎn)后的土地監(jiān)管力度

　　針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度改革中有些地方在土地流轉(zhuǎn)后并沒有將土地復(fù)耕而是改變土地用途的情況，在未來將要制定的土地整理法中應(yīng)當(dāng)明確土地流轉(zhuǎn)后的復(fù)耕制度，在制度上確保耕地得到保護。建立垂直管理的獨立于地方政府之外的農(nóng)地保護監(jiān)管機構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)管和查處農(nóng)地流轉(zhuǎn)中違規(guī)違法行為，對地方政府行政首長實施干部任期內(nèi)的耕地保護審計制度，讓全社會參與耕地保護。建立基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)用途限定制度，設(shè)立耕地保護基金。在土地復(fù)墾驗收過程中將未來使用復(fù)墾土地的農(nóng)民或農(nóng)民代表以責(zé)任主體形式直接引入，提高農(nóng)民的知情權(quán)和話語權(quán)，確立農(nóng)民復(fù)墾主體地位，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。

　　【參考文獻】

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