十八屆三中全會《決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。那么，作為重要資源的農(nóng)村土地，市場應(yīng)不應(yīng)該、能不能在其配置中發(fā)揮決定性作用。對于這一問題，無論是政府決策部門還是理論界，爭論較大。有學(xué)者和官員認(rèn)為，在土地資源配置上，市場不能起決定性作用，因為要有規(guī)劃；土地不能完全跟著市場走，哪個地方熱就多給，哪個地方不熱就少給，那就不能很好地協(xié)調(diào)發(fā)展；有官員指出，決不允許城里人到農(nóng)村買地建房的所謂“逆城鎮(zhèn)化”行為。但也有很多學(xué)者認(rèn)為，土地也是資源，市場是有效配置土地資源的決定性制度，這高度符合十八屆三中全會《決定》提出的“市場在資源配置中起決定性作用”；農(nóng)村土地資源配置雖然具有一定的特殊性，但建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，目的就是讓市場在農(nóng)村土地資源配置中發(fā)揮決定性作用，當(dāng)然，具體實施很復(fù)雜，需要選擇有條件的地方試點并逐步推開。但不應(yīng)當(dāng)以“復(fù)雜”為由或以擔(dān)心農(nóng)民的“短期行為”為由，而不去積極主動推進(jìn)甚至阻撓這一進(jìn)程。

　　我們認(rèn)為，提高土地資源利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，增強廣大農(nóng)民自主參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化能力，關(guān)鍵是在嚴(yán)格土地用途管制和規(guī)劃的前提下，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，讓農(nóng)民成為土地市場的主體。

　　農(nóng)村土地資源配置的特殊性

　　農(nóng)村土地資源配置的特殊性就在于嚴(yán)格的用途管制，西方國家對土地規(guī)劃利用的審查有著十分嚴(yán)格和繁冗的程序，采取各種手段對需要保護(hù)的區(qū)域（如農(nóng)田、開放空間、自然景觀以及生態(tài)脆弱區(qū)）進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

　　從世界各國的做法看，農(nóng)村土地資源配置的特殊性就在于嚴(yán)格的用途管制。在日本，因為農(nóng)村土地大量減少，農(nóng)村土地進(jìn)行工業(yè)性建設(shè)也開始嚴(yán)格審批。日本《農(nóng)地法》引入了《刑法》的內(nèi)容，農(nóng)民如果擅自使用自己的農(nóng)地為自己修建住宅，必須責(zé)令拆除，并視情況處3年以下有期徒刑及300萬日元以下的罰款。在中國臺灣地區(qū)，非農(nóng)人員可以購買農(nóng)用地，但是購買之后，不能挪作他用。英美等國普遍采取了“分區(qū)管制”模式，通過制定分區(qū)條例，確定土地使用密度和容積率，實現(xiàn)對土地用途的管制，當(dāng)社區(qū)立法機關(guān)通過一定的程序采納分區(qū)條例后，便獲得了法律效力。

　　西方國家對土地規(guī)劃利用的審查有著十分嚴(yán)格和繁冗的程序。日本是一個典型的土地資源匱乏的國家，日本政府先后頒布了《城市規(guī)劃法》、《新城市規(guī)劃法》，并通過制定《市街地建筑物法》、《農(nóng)地法》、《建筑標(biāo)準(zhǔn)法》等法律來保障規(guī)劃的執(zhí)行。20世紀(jì)50年代以來，北美和歐洲部分城市的郊區(qū)化演變成了低密度的城市蔓延，導(dǎo)致土地利用效率低下、城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模效益下降、中心城市衰退等一系列環(huán)境和社會經(jīng)濟問題。為了解決這些問題，美國各州政府以“精明地擴展”理念為基礎(chǔ)，提出了多種規(guī)劃措施，以提高現(xiàn)有建成區(qū)的開發(fā)密度，減少對新增建設(shè)用地的需求，采取各種手段對需要保護(hù)的區(qū)域（如農(nóng)田、開放空間、自然景觀以及生態(tài)脆弱區(qū)）進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。

　　我國土地資源配置的特殊性更加明顯

　　我國土地絕對數(shù)量大，人均占有少，為保障國家糧食安全，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢日趨嚴(yán)峻。

　　我國土地絕對數(shù)量大，人均占有少，為保障國家糧食安全，農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)的形勢日趨嚴(yán)峻。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力，建設(shè)用地的供需矛盾更加突出。地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡以及各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標(biāo)的多元化，加大了調(diào)整和優(yōu)化行業(yè)、區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局的難度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用的任務(wù)日益繁重。

　　為了加強對土地的管理，我國制定了一系列用途管制和土地利用規(guī)劃管理制度。例如，2012年，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》，要求“各級國土資源主管部門要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局安排，確保各類規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”

　　土地作為一種稀缺資源，市場在其配置中應(yīng)起決定性作用

　　在農(nóng)村土地資源配置上，資源配置違背價值規(guī)律要求導(dǎo)致資源低效配置乃至嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象還十分普遍。

　　第一，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，土地資源也不例外。改革開放以來，我國絕大多數(shù)經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置已基本上通過市場進(jìn)行。但在農(nóng)村土地資源配置上，資源配置違背價值規(guī)律要求導(dǎo)致資源低效配置乃至嚴(yán)重浪費的現(xiàn)象還十分普遍。其根本原因在于現(xiàn)行土地制度仍然存在不少束縛市場主體活力，以及干擾、阻礙市場和價值規(guī)律起決定性作用的體制機制障礙。

　　第二，土地資源的特殊性并不排斥市場的決定性作用。從國際經(jīng)驗看，市場在土地資源的配置上發(fā)揮著重要作用，政府也通過各種市場機制來提高土地資源的配置效率。西方發(fā)達(dá)國家根據(jù)房地產(chǎn)權(quán)變化，普遍實行較高的不動產(chǎn)稅政策，并對粗放利用的土地施以重稅，對集約利用的土地施以輕稅。例如，美國的地方政府經(jīng)常采用開發(fā)影響稅、改良稅以及不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅的征收抑制局部地區(qū)的土地開發(fā)活動，從而促進(jìn)土地的集約利用。

　　第三，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用符合我國基本政策精神。我國的一系列法律法規(guī)雖然明文規(guī)定了嚴(yán)格土地用途管制和嚴(yán)格規(guī)劃管理，但同時也提倡市場的作用。例如，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》明確提出了“統(tǒng)籌土地利用與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，但從現(xiàn)實情況看，由于土地制度改革的滯后，尤其是政府壟斷取代了市場，政府直接經(jīng)營土地，不僅沒有管好用途和規(guī)劃，而且排斥了市場主體的參與，市場在土地要素價格發(fā)現(xiàn)、土地資源優(yōu)化配置中的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮，并由此引發(fā)了一系列突出問題。

　　第四，地方積極探索農(nóng)村土地資源配置的市場化改革，取得了一定成效。1987年，深圳市分別以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣，即“招拍掛”的方式出讓了三宗土地，開創(chuàng)了市場配置土地資源的先河。近10年來，成都、重慶“地票”試驗、“集體土地入市，招、拍、掛”等試驗以及各地采取的土地指標(biāo)“增減掛鉤”、“占補平衡”等政策，也都在探索市場在土地資源配置中的作用。但由于現(xiàn)行土地制度與實踐的嚴(yán)重脫節(jié)，很多地方的改革試驗往往頂著“違法”的帽子，名不正、言不順，難以深入。

　　我國農(nóng)村土地資源配置中市場作用嚴(yán)重缺位

　　資本、勞動、土地三大要素市場不統(tǒng)一，市場在要素資源配置過程中的決定性作用就難以完全實現(xiàn)。

　　第一，城鄉(xiāng)土地市場的分割導(dǎo)致市場作用難以發(fā)揮。土地在農(nóng)村和城市、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、商業(yè)及住宅之間的配置，通過地方政府而不是市場來完成。資本、勞動、土地三大要素市場不統(tǒng)一，市場在要素資源配置過程中的決定性作用就難以完全實現(xiàn)。

　　第二，土地產(chǎn)權(quán)沒有固化在農(nóng)民手中，限制了農(nóng)民參與市場的能力。產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟的客觀要求，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)?！稇椃ā芬?guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。但“集體”指哪一級，法律規(guī)定較為含糊。土地權(quán)屬關(guān)系混亂，所有權(quán)主體界定不清，內(nèi)容界定不完整，導(dǎo)致所有權(quán)主體缺位，所有權(quán)代表模糊，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、層次不清、關(guān)系不順，各級政府通常以“國家”的名義取代“集體”而成為事實上的所有權(quán)主體。

　　第三，政府壟斷土地供求市場，抑制了市場對土地資源配置的作用。按照《土地管理法》規(guī)定，不管是基礎(chǔ)性、公益性項目還是經(jīng)營性項目用地，只要涉及農(nóng)村土地，都必須先征為國有才能進(jìn)入市場，征地補償費不是由市場形成的土地價格，而是政府定價。當(dāng)前，農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長緩慢、征地矛盾凸顯、城市房地產(chǎn)價格高漲等問題，與政府壟斷土地市場、直接經(jīng)營商業(yè)性質(zhì)土地、排斥市場主體自主參與土地交易直接相關(guān)。

　　第四，抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)受限導(dǎo)致農(nóng)民土地資本功能不足。在現(xiàn)有的法律制度框架下，城市國有土地使用權(quán)抵押早已全面放開，相關(guān)操作辦法和配套制度正在逐步建立健全；農(nóng)村土地承包經(jīng)營使用權(quán)抵押一直受到嚴(yán)格限制，成為抵押制度未能開拓的最后孤島。如果允許農(nóng)民承包土地抵押，可以實現(xiàn)資金大規(guī)模向農(nóng)業(yè)農(nóng)村回流，不僅解決了農(nóng)民融資難問題，也為農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供了源源不斷的資金支持。

　　第五，長期忽視宅基地及住房的商品化、資本化屬性。20世紀(jì)80年代以來，隨著中國市場體制改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居，而在現(xiàn)有宅基地政策下，宅基地屬于集體所有，農(nóng)民無權(quán)買賣、租賃、抵押，宅基地上的附屬房屋的流轉(zhuǎn)也被嚴(yán)格限制，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城后農(nóng)村住宅和宅基地的閑置浪費，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下職業(yè)和身份變更的需要。城市的房子買不起，農(nóng)村房子賣不掉，數(shù)額巨大的農(nóng)村宅基地資源不能得到資產(chǎn)變現(xiàn)，已經(jīng)成為中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個突出問題。

　　農(nóng)村土地使用權(quán)市場化、資本化經(jīng)濟效應(yīng)

　　隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的逐步形成，農(nóng)村土地價值穩(wěn)步上升，農(nóng)村資本市場規(guī)模顯著擴大。農(nóng)村土地使用權(quán)資本化將給每個農(nóng)村家庭直接帶來財富增值。

　　第一，保守估計，農(nóng)地使用權(quán)資本化價值達(dá)10萬億元以上。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的逐步形成，農(nóng)村土地價值穩(wěn)步上升，農(nóng)村資本市場規(guī)模顯著擴大。根據(jù)中國社科院調(diào)查，2010年農(nóng)地整體租金水平是每畝每年290元。按5％的平均收益率計算，每公頃耕地（僅用于農(nóng)業(yè)項目）的價值約8．7萬元，由此可以初步推算出我國18億畝耕地的潛在價值為10．44萬億元。實際上，隨著土地租金的逐年增長，以及未統(tǒng)計在冊的土地，全國農(nóng)村資本市場規(guī)模更大。

　　第二，農(nóng)村土地使用權(quán)資本的財富效應(yīng)巨大。農(nóng)村土地使用權(quán)資本化將給每個農(nóng)村家庭直接帶來財富增值。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2011年，全國有農(nóng)村家庭戶近26607萬戶，按農(nóng)地使用權(quán)資本化價值10萬億元計算，保守估計，平均每個農(nóng)村家庭戶憑借其承包的土地即可獲得大約3．7萬元人民幣的財產(chǎn)價值，相當(dāng)于2011年農(nóng)村居民家庭人均純收入的5．3倍。

　　建立平等的農(nóng)村土地市場化配置的產(chǎn)權(quán)制度

　　建立城鄉(xiāng)平等的土地產(chǎn)權(quán)交易制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價同權(quán)”要素市場平等化，農(nóng)村土地市場將會迸發(fā)出強勁的活力，農(nóng)民將從平等產(chǎn)權(quán)交易市場中獲得更多的財產(chǎn)性收入。

　　目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的途徑只有政府征收，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一直無法上市交易，不能與國有土地享有平等產(chǎn)權(quán)權(quán)益。如果建立城鄉(xiāng)平等的土地產(chǎn)權(quán)交易制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價同權(quán)”要素市場平等化，在嚴(yán)格的土地規(guī)劃和嚴(yán)格的用途管制下，實現(xiàn)農(nóng)地轉(zhuǎn)包、抵押、出租、入股、互換的有序開展，農(nóng)村土地市場將迸發(fā)出強勁的活力，農(nóng)民將從平等產(chǎn)權(quán)交易市場中獲得更多的財產(chǎn)性收入。第一，從法律上明確賦予農(nóng)民土地使用權(quán)是物權(quán)而不是債權(quán)；第二，把“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)”作為新時期農(nóng)村土地制度改革的總目標(biāo)和總方向；第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地平等入市；第四，進(jìn)一步完善征地程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，按市場價格對被征地農(nóng)民進(jìn)行補償，強化農(nóng)民在征地中的主體地位；第五，立法禁止政府從事商業(yè)性土地經(jīng)營，修改《物權(quán)法》、《土地管理法》，明確禁止政府從事商業(yè)性土地經(jīng)營。

　?。ㄗ髡呦抵袊己Ｄ希靖母锇l(fā)展研究院區(qū)域經(jīng)濟研究所所長）