編者按

　　一年一度的全國(guó)兩會(huì)上，政府預(yù)決算報(bào)告是重中之重。我們認(rèn)為，提交本屆兩會(huì)的報(bào)告既在預(yù)算編制原則上提出諸多重大改變，又就外界關(guān)注的地方政府性債務(wù)，稅收優(yōu)惠政策等問題明確了政策方向。

　　這一報(bào)告還繼續(xù)按照全口徑預(yù)算編制。2013年，全國(guó)全口徑?jīng)Q算的四類主要政府收入突破了20萬(wàn)億，達(dá)到21.8萬(wàn)億，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的38%。2014年將達(dá)到22.6萬(wàn)億。如何統(tǒng)籌管理各類政府收入，建立完善的編制制度，是構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系和治理能力的關(guān)鍵一步。

　　尤其需要關(guān)注的是圍繞地方政府性債務(wù)的多項(xiàng)制度安排，以及這背后仍然未定的審議監(jiān)督權(quán)。此外，更細(xì)致的預(yù)決算內(nèi)容將會(huì)被公開，預(yù)算控制和平衡的方式也會(huì)更有利于稅收征繳的平穩(wěn)。

　　清理規(guī)范財(cái)稅優(yōu)惠政策可能值得特別注意，地方政府將不再容易制造稅收優(yōu)惠進(jìn)行招商引資。稅收管理制度改革重點(diǎn)是在營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅等，這都是近年來(lái)財(cái)稅專家們討論的熱點(diǎn)話題。

　　更深層次的改革還要等待。如中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整劃分，相關(guān)方案也可能在2014年內(nèi)征集意見，值得高度關(guān)注。

　　本報(bào)記者楊志錦周瀟宋江云北京報(bào)道

　　十八屆三中全會(huì)之后首份預(yù)算報(bào)告顯示：中國(guó)政府預(yù)算管理體系將在2014年啟動(dòng)多項(xiàng)重大調(diào)整。

　　今年是編制全口徑國(guó)家賬本的第二年。2013年，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首度在全國(guó)兩會(huì)現(xiàn)身。今年3月5日，財(cái)政部提交給全國(guó)人大審議的預(yù)算報(bào)告延續(xù)了這一預(yù)算體系，涵蓋公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金收入預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的四大預(yù)算體系。

　　與往不同的，此次預(yù)算報(bào)告提出，將加強(qiáng)對(duì)政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)籌力度。

　　同時(shí)，財(cái)政部將推動(dòng)實(shí)行“中期財(cái)政規(guī)劃管理”。預(yù)算管理方面，預(yù)算控制和平衡方式將發(fā)生改變，審核預(yù)算的重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)向支出預(yù)算約束上。

　　統(tǒng)籌國(guó)家賬戶力度加碼

　　2013年，社會(huì)保險(xiǎn)基金首度現(xiàn)身全國(guó)兩會(huì)，由此進(jìn)入全口徑國(guó)家賬本時(shí)代。地方省市政府也在開始編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)資本運(yùn)算。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)兩會(huì)召開前的地方兩會(huì)上，已有17個(gè)?。ㄊ小^(qū)）進(jìn)入全口徑預(yù)算時(shí)代，10?。ㄊ?、區(qū)）未實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，4?。ㄊ?、區(qū)）的數(shù)據(jù)尚未在網(wǎng)上公布。

　　其中，北京、上海、重慶、甘肅、云南、廣東、浙江7?。ㄊ校?shí)現(xiàn)了全省（市）的全口徑預(yù)算；河北、山東、江蘇、湖北、廣西、安徽、河南、青海、海南、寧夏10?。▍^(qū)）實(shí)現(xiàn)了?。▍^(qū)）本級(jí)全口徑預(yù)算；天津、陜西、遼寧、黑龍江、山西、西藏、四川、貴州、福建、江西未實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算；吉林、內(nèi)蒙古、新疆、湖南的數(shù)據(jù)尚未在網(wǎng)上公布。

　　此外，北京、上海、天津、河北、山東、江蘇、甘肅、廣東、江西、浙江、青海、海南12省（市、區(qū)）今年首次將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算提交地方人代會(huì)審議；加上2013年8個(gè)已經(jīng)提交人代會(huì)審議的省份，全國(guó)已有20個(gè)省（市、區(qū)）已將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算提交人代會(huì)審議。

　　2013年的中央預(yù)算報(bào)告顯示，在2012年調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社保等民生支出的56.31億中，其中50億來(lái)自中央國(guó)有資本預(yù)算，6.31億來(lái)自地方國(guó)有資本預(yù)算。

　　今年的預(yù)算報(bào)告顯示，2013年中央國(guó)有資本調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社保等民生支出的支出為65億元，增長(zhǎng)30%；2014年的預(yù)算數(shù)據(jù)為184億，增長(zhǎng)183.1%。地方預(yù)算報(bào)告尚無(wú)同類數(shù)據(jù)。

　　目前，尚無(wú)政府性基金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的先例。今年的預(yù)算報(bào)告提到2014年將進(jìn)一步加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的力度，并建立政府性基金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的機(jī)制。

　　國(guó)資經(jīng)營(yíng)收入和政府性基金收入調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算，將有望解決這兩項(xiàng)重要收入在政府投融資體系內(nèi)部循環(huán)，未能及時(shí)補(bǔ)充公共民生等支出的問題。由此，四大預(yù)算體系相互打通，互相補(bǔ)充。

　　財(cái)政管理體系變革

　　預(yù)算報(bào)告也提到，財(cái)政部將推動(dòng)實(shí)行“中期財(cái)政規(guī)劃管理”，即根據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，編制三年財(cái)政規(guī)劃，通過對(duì)規(guī)劃期內(nèi)重大改革、政策、項(xiàng)目進(jìn)行研究，再擬定政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)級(jí)辦法。由這一中期規(guī)劃約束目前按年度編制的預(yù)算。

　　“政府的行為具有短期性，少有中長(zhǎng)期考量，因此需要推動(dòng)中期財(cái)政規(guī)劃管理。”財(cái)政部駐河北監(jiān)察辦的研究員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“此前有地方試點(diǎn)過三年滾動(dòng)預(yù)算，但是效果不好，因?yàn)榫幹婆c當(dāng)?shù)匕l(fā)展脫節(jié)，三年財(cái)政規(guī)劃避免這一缺陷，與地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相銜接。”

　　編制中期財(cái)政規(guī)劃（三年財(cái)政預(yù)算）在地方早有試點(diǎn)，包括河北省、河南焦作市、安徽蕪湖縣。有業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)，地方試編質(zhì)量仍待提升，主要原因有：地方來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付資金較多，事先難以預(yù)測(cè)；沒有專門的人員來(lái)做這項(xiàng)工作，多是兼職；另外，處于試編環(huán)節(jié)，不具有強(qiáng)制性。

　　據(jù)本報(bào)記者采訪了解，地方一些省份曾將編制三年滾動(dòng)預(yù)算，列入年度工作重點(diǎn)，但在地方落實(shí)得少。對(duì)于三年滾動(dòng)預(yù)算，財(cái)政系統(tǒng)并不陌生，但并沒有實(shí)際操作。

　　十八屆三中全會(huì)決定中，將編制三年滾動(dòng)預(yù)算列入改革事項(xiàng)。今年預(yù)算報(bào)告又花重要篇幅介紹，改革有望逐步推進(jìn)，可能先從財(cái)政部編制中央預(yù)算開始。

　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，編制三年預(yù)算有難度。如收入預(yù)測(cè)這項(xiàng)工作如何落實(shí)；另外，編制長(zhǎng)期規(guī)劃，還需要多部門合作，這也是一大考驗(yàn)。

　　不過，編制三年預(yù)算在國(guó)際上有相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，包括世界銀行、IMF等國(guó)際機(jī)構(gòu)，也極力推廣該項(xiàng)工作。

　　楊志勇指出，預(yù)算中很多項(xiàng)目是跨年度的，編制三年預(yù)算，納入中長(zhǎng)期視野，追求三年預(yù)算平衡，不再僅僅是年度預(yù)算平衡，這能減少“年末突擊花錢”等問題。

　　地方編制三年預(yù)算，并未經(jīng)地方人大審批。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，未來(lái)試編三年預(yù)算，根據(jù)編制運(yùn)作情況，逐步推進(jìn)改革的具體路徑，有較多選擇。如，可以只是編制預(yù)測(cè)性的預(yù)算，不需經(jīng)人大審批，也無(wú)需強(qiáng)制執(zhí)行；或者需人大審批，但不用強(qiáng)制執(zhí)行；或者需人大審批，并要強(qiáng)制執(zhí)行。

　　預(yù)算控制和平衡方式改變

　　預(yù)算報(bào)告顯示，預(yù)算控制和平衡方式將發(fā)生改變，即在十八屆三中全會(huì)決定中已經(jīng)提到的建立跨年度預(yù)算平衡，審核預(yù)算的重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)向支出預(yù)算約束上。

　　根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。以收支平衡為核心的審批容易帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行的“順周期”問題：經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，財(cái)稅部門為了完成稅收任務(wù)可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，財(cái)政部門該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。

　　“這既不利于依法治稅，也會(huì)影響政府"逆周期"調(diào)控政策效果。”財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在其《建立現(xiàn)代財(cái)政制度》的文章中如是評(píng)價(jià)。

　　因此，預(yù)算報(bào)告提出預(yù)算審核重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策擴(kuò)展，硬化支出預(yù)算約束。預(yù)算執(zhí)行中原則上不出臺(tái)新的增長(zhǎng)政策。收入預(yù)算從收入性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，促進(jìn)稅收依法征管。這將有利于稅收征管和財(cái)政政策的穩(wěn)定性。

　　“經(jīng)過國(guó)外和國(guó)內(nèi)多年的預(yù)算實(shí)踐，平衡預(yù)算比較穩(wěn)妥，所以即使跨年度的預(yù)算也要實(shí)現(xiàn)平衡。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授溫來(lái)成說(shuō)。

　　預(yù)算報(bào)告提出建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

　　具體而言，中央財(cái)政預(yù)算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后分年彌補(bǔ)。預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，原則上用于削減財(cái)政赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國(guó)人大審定的國(guó)債限額內(nèi)發(fā)債平衡。