不久前出臺的《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，批準上海等10省市自發(fā)自還1092億元地方政府債券，結束了該不該發(fā)行市政債的討論。那么，市政債的發(fā)債主體是誰？違約責任如何界定？

　　市政債要平衡收入和風險。

　　之所以要建立市政債制度，一是因為我國處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期，經濟發(fā)展和城市建設資金缺口較大。二是因為既有融資方式不夠規(guī)范，風險較高。占地方政府有償還責任債務50%以上的銀行貸款和發(fā)行債券是地方主要融資手段，現行制度下兩者不夠規(guī)范透明，政府隱性擔保導致部分商業(yè)銀行放松貸款條件和貸后管理要求，地方負債規(guī)模和潛在風險不斷積累。

　　現行財稅制度下，我國地方政府財力與支出責任不匹配，缺乏自主規(guī)范的融資途徑。特別是當前經濟轉型升級，稅收和土地出讓收入增速回落大勢所趨，銀行貸款期限短，難以滿足基礎設施建設的長期資金需求。“征稅+賣地+貸款”的地方政府融資模式，需要向“征稅+債券+貸款+政府性基金”轉變。市政債正是在這一背景下提出的，其核心就是要盡可能滿足地方融資需求，同時防范地方債風險。

　　市政債要求市場化、透明化、可追責。

　　與城投債相比，市政債最大的特點是規(guī)范，這就要同時發(fā)揮市場和政府的作用，強化預算約束。

　　首先，市政債是地方政府向社會借債。這需要市場進行公平的信用和償債能力評估，通過利率價格信號將風險前置；也需要對投資者進行風險教育和提示，強化對借債雙方的約束。這也是今年地方債自發(fā)自還試點方案要求“開展債券信用評級，擇優(yōu)選擇信用評級機構”的原因。

　　其次，我國社會結構中政府處于強勢地位，僅靠社會機構不足以約束地方政府行為時，需要上級乃至中央政府對債務進行風險預警，特別是要明確責任追究辦法。

　　再次，真正實現市政債規(guī)范化的前提是足夠公開透明。只有及時公開地方政府的信用評級、債券發(fā)行使用和償還等基本信息以及地方政府財政經濟運行情況等，接受社會廣泛監(jiān)督，才能最大限度保證市政債的規(guī)范化，達到設立市政債制度的目的。

　　各級地方政府都是理論上的發(fā)債主體。市政債應遵循“誰受益誰出錢、誰發(fā)行誰償還”的總體原則。雖然地方債自發(fā)自還試點僅包括部分省和大城市，但是新型城鎮(zhèn)化過程中，省市縣鄉(xiāng)政府都可能成為城市群發(fā)展的受益者，本地投資者都具有信息優(yōu)勢，因此都是理論上的發(fā)債主體。但現實中是否發(fā)債還受到必要性和可能性約束。美國市政債由各州及州以下地方政府和代理機構發(fā)行，資金主要用于市政非營利性公用事業(yè)項目建設，公用事業(yè)的融資工具中，市政債券占90%-95%。美國8萬多個地方政府中約有5.5萬個發(fā)行市政債。沒發(fā)市政債的要么是財力寬裕，要么是評級過低，發(fā)債成本過高。總之，未來決定哪級政府是發(fā)債主體，關鍵靠完整的信息公開和公正的信用評級。

　　（作者為財政部科研所經濟學博士）