土地改革是我國市場化改革遺留下來的為數(shù)不多的一個大項。理論上，土地要素在沒有限制的前提下總是傾向于流到效率更高的部門。通過土地改革，搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟，并完成下半場我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，是我國保持中高速度經(jīng)濟增長的重要驅動力。同時，土地改革也是實現(xiàn)農(nóng)民增收的利器。
中央土改方案
積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權能，明晰產(chǎn)權歸屬；激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。
?。乖拢玻谷?，中央全面深化改革領導小組第五次會議針對土地改革出臺了兩個文件：《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》。習近平總書記指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，既要解決好農(nóng)業(yè)問題，也要解決好農(nóng)民問題，走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。我們要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權和經(jīng)營權分離，形成所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置、經(jīng)營權流轉的格局。
并提出了七點要求：一是要加強引導，不損害農(nóng)民權益，不改變土地用途，不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是要尊重農(nóng)民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經(jīng)營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。三是要讓農(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。四是要根據(jù)各地基礎和條件發(fā)展，確定合理的耕地經(jīng)營規(guī)模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情。五是對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監(jiān)管制度作出明確規(guī)定。六是要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)。七是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。
土地制度改革的目的：一是探索集體所有制的有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟；二是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，防止侵吞農(nóng)民利益，鼓勵農(nóng)民增收。因此，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權能，明晰產(chǎn)權歸屬；激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制。試點各項工作應嚴格限制在集體經(jīng)濟組織內部。
目前全國農(nóng)地流轉試點以及模式很多，總結起來均可劃歸為地票置換以及農(nóng)地證券化兩類模式。從實踐來看，我們更贊同農(nóng)地證券化思路。農(nóng)地證券化形式更多樣，也可以減少土地流轉中的“一錘子買賣”，農(nóng)民可以通過土地，有一個長期的收入來源。這樣有助于緩解或減少農(nóng)民演變成“城市貧民”的現(xiàn)象發(fā)生。
土地改革是對農(nóng)民的一個政策大禮包
加快土地改革，挖掘潛力，釋放農(nóng)村勞動力是一個選擇。農(nóng)民進城了，承包權還在手里，還能把經(jīng)營權出租，如果置業(yè)還可抵押貸款，大大提高了農(nóng)民的權益和能動性。
我國當前經(jīng)濟最大的問題在于潛在增速持續(xù)下行，如何穩(wěn)增長是首先要考慮的問題。我國勞動力總人口開始見頂回落，劉易斯拐點已至，放開單獨二胎到形成新勞動力供給需要時間，延長退休年齡反對聲音過大還在權衡，加快土地改革，挖掘潛力，釋放農(nóng)村勞動力是一個選擇。農(nóng)民進城了，承包權還在手里，還能把經(jīng)營權出租，如果置業(yè)還可抵押貸款，大大提高了農(nóng)民的權益和能動性。
所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置、經(jīng)營權流轉的格局。在這里，所有權是虛的，承包權和經(jīng)營權才是實實在在的東西。國家的政策可以概括為一句話：可以租，不許賣（內部轉讓當然可以）。左看右看，農(nóng)民手中有的東西，無非就那么幾樣：宅基地和農(nóng)地。但是我們都知道，這些東西基本上是不怎么值錢的。怎么辦呢？很簡單，給農(nóng)民手里財產(chǎn)一個價值重估的機會。
上一次大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，還是上世紀八十年代的事情。幾十年時間過去了，集體經(jīng)濟的規(guī)模從舉足輕重逐漸變得可有可無。不是集體經(jīng)濟在沒落，而是其他經(jīng)濟發(fā)展太快。過去３０年的城鎮(zhèn)化，基本上是以大為主的城鎮(zhèn)化，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展速度嚴重滯后于城市經(jīng)濟。但是，從２０１３年年底開始，中央明確提出新型城鎮(zhèn)化道路。“新”在哪里呢？新就新在“三個一億人”，新就新在“留得住濃濃的鄉(xiāng)愁”，既要發(fā)展大城市，更要發(fā)展中小城鎮(zhèn)。
但是，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)民們想搞集體經(jīng)濟，最缺一樣東西：資本。沒有資本，你搞集體經(jīng)濟就是一句空話。因此需要系統(tǒng)性考慮農(nóng)民拿什么入股的問題。農(nóng)地價值重估靠租金上漲，租金上漲通過流轉和規(guī)模化經(jīng)營實現(xiàn)；宅基地重估靠集體建設用地入市。
綜合以上幾點可見，中央對農(nóng)民用情至深、關懷備至。但這個改革還只是開了個頭，按照十八屆三中全會城鄉(xiāng)土地“同權同價”的精神，農(nóng)村土地目前還不能自由買賣，無法與城里的地“同權同價”。另外，之前數(shù)量巨大的小產(chǎn)權房如何處置，也是個棘手問題。
土地財政可逐步用房產(chǎn)稅替代
當務之急是要緩解地方財政困難，構建和完善合理的地方稅體系，推進房地產(chǎn)稅，發(fā)揮其逐步形成地方稅體系支柱的作用。
土地流轉后，我們必須對土地財政有個替代方案。
自１９９４年分稅制改革后，土地出讓金逐漸成為地方本級財政的一個收入大項。目前土地出讓金達４萬億元左右，占地方本級財政收入的近六成。而地方財政收入占國家財政總收入平均為４８％，財政支出則占國家財政總支出平均為７０％。換言之，地方事權、財權比例失衡，“地方錢不夠花”。因此，除發(fā)債、跑項目要資金外，賣地成為地方生財首選。土地財政依賴癥因此而生。
土地財政是近１０余年房價突飛猛進上漲的重要推手。據(jù)不完全統(tǒng)計，一些地方的土地費用、各種稅收以及各項審批流轉中的隱性成本，占到房價的４０％至５５％，顯然，巨額利益是地方難以割舍土地財政的根源。土地財政還是侵占農(nóng)民利益、引發(fā)強拆矛盾的原因之一。
土地財政的政策口子，包括：一是１９８２年修憲，規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民“集體所有”，“城市土地歸國家所有”。顯然，《憲法》為征地提供了法律依據(jù)。二是１９９４年分稅制改革后，地方財政尤其是縣以及縣以下的“財政饑渴”一直在加劇。２００４年的征地改革催生了“土地財政”。政府利用土地融資，一場波瀾壯闊的“圈地運動”應運而生。
土地流轉改革后，征地將必然大大減少。當農(nóng)村農(nóng)用地、建設用地等可以流轉的時候，不需要經(jīng)過地方政府之手便可以進入市場。地方政府的權利減少了，不能單純依賴賣地而獲得收入，沖擊了地方政府的土地財政。因此，土地流轉改革要減少政府阻力，就要為他們創(chuàng)造其他的財政來源。最近，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》讓各界看到了從根上治愈這一頑疾的希望。當務之急是要緩解地方財政困難，構建和完善合理的地方稅體系，推進房地產(chǎn)稅，發(fā)揮其逐步形成地方稅體系支柱的作用。房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等有望成為緩解地方財政收支矛盾的藥方。房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅都是未來比較重要的財政來源。
如何化解城鎮(zhèn)化用地矛盾
一方面，耕地甚至農(nóng)地都不能隨便占用，另一方面，城市還要擴容，這就需要加強管理、做好規(guī)劃、開動腦筋、節(jié)約用地。
土地流轉后，城鎮(zhèn)化用地矛盾如何解決呢？這也是需要考慮的問題。
?。ǎ保┪覈硕嗟厣?。我國以占世界不到９％的耕地養(yǎng)活占世界２０％左右的人口。我國人均耕地僅為世界平均水平的４０％，宜居土地只占陸地國土面積的１９％。推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，必須要建工廠、蓋樓房，必然要大量用地，必定有大量農(nóng)地轉為城鎮(zhèn)或工業(yè)用途。不僅如此，我國城鎮(zhèn)多是宜居土地，恰恰又多在產(chǎn)糧區(qū)，城市擴容一定會大量侵占耕地。另一方面，我國１３億多人口，是世界人口最多的國家，又曾經(jīng)經(jīng)歷過嚴重饑荒的慘痛折磨。糧食安全是我國最重要的國家戰(zhàn)略之一，保護耕地是我國的基本國策。所以，我國要發(fā)展城鎮(zhèn)化，將長期面臨用地緊張的局面。
?。ǎ玻槭裁从羞@個１８億畝紅線呢？因為上個１０年城鎮(zhèn)化提速，２億多農(nóng)民工進城。開發(fā)區(qū)、房地產(chǎn)都在推進，城鎮(zhèn)化需要用地。而適合蓋房子的地往往又適合耕種。山上不適合蓋房子，也不適合耕種。我國三分之二是山地，于是就出來一個“用地矛盾”問題。為了保證口糧（糧食是最重要的戰(zhàn)略資源），就必須保障耕地。隨著耕地面積連年下滑，于是就定下了１８億畝的紅線。
我國實際上并不是沒有土地。據(jù)我們估計，農(nóng)地如完全自由流轉或釋放２０％新增建設用地，相當于３．６億—４億畝土地；而我國基本完成城鎮(zhèn)化，則只需要４０００萬畝建設用地，只有其十分之一。根據(jù)我們的測算，改革開放３０多年，城市只增加了６０００萬畝（４００萬公頃）左右的地，但增加了近５億人口。２０００年到２０１０年，我國城鎮(zhèn)人口增加了２億左右，而城市建設用地面積增加了１１．７６萬畝（１７６萬公頃）。若按這個標準，到２０３０年，我國基本上完成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，城鎮(zhèn)化率達到７０％，人口需要轉移３億，估計有約４０００萬畝（２６４萬公頃）的地就足夠了。但浪費也是驚人的。過去３０多年，農(nóng)村人口減少了１億，村莊卻占了２億畝地。例如，２０００年—２０１０年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了７８．５％，而城鎮(zhèn)人口僅增長了４５．１％。
實際上，近年來我國城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴展過快，全國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)低密度化和分散化傾向。一些城市形成“攤大餅”式的空間擴張形態(tài)，盲目建設大馬路、大廣場、大廠區(qū)、標志性建筑等，浪費了寶貴的土地資源；一些地方盲目跑馬圈地，“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”、“城市新區(qū)”有名無實；還有一些城市發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力，“舊賬未還又欠新賬”，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。此外，一方面是大量土地閑置，另一方面是各地在通過各類方式違法用地。農(nóng)村建設用地也存在問題。
總之，很多地方城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，城市發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展“一頭重、一頭輕”，反哺農(nóng)村力量薄弱，耕地減少過多過快，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，沒有達到提升農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、建設農(nóng)村的效果。有的地方甚至違背農(nóng)民意愿“遷村并點”，要求農(nóng)民“上樓”、“騰地”，損害了農(nóng)民的利益。
?。ǎ常┮环矫妫厣踔赁r(nóng)地都不能隨便占用，另一方面，城市還要擴容，這就需要加強管理、做好規(guī)劃、開動腦筋、節(jié)約用地。
第一，按照既定規(guī)劃，整治土地，保護耕地。宋代葉適在《留耕堂記》說，“但存方寸地，留與子孫耕”，告誡我們要珍惜土地、勤懇躬耕、節(jié)儉務家、自食其力。未來還需要進一步整治農(nóng)田和保護耕地，確保１５．６億畝基本農(nóng)田和１８．１８億畝耕地目標。
第二，改革現(xiàn)有征地制度。十八大報告中指出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”；國務院也通過“土地管理法修正案”，已啟動土地管理工作，解決在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題，以及大比例提高農(nóng)民集體所有土地征收補償標準。
第三，堅持增減掛鉤，創(chuàng)新采用地票、指標交易等模式。將包括宅基地在內的農(nóng)村建設用地的發(fā)展權轉移使用；逐步擴大經(jīng)營性用地“招拍掛”范圍和用地類型；公益性用地除軍事、社會保障住房等特殊用地外，逐步實現(xiàn)有償出讓。
第四，制定并實施差異化的土地管理政策。提高耕地占用成本，鼓勵使用低丘緩坡荒灘等未利用地建設發(fā)展城鎮(zhèn)；新增建設用地要向重點建設的城市群傾斜，向吸納農(nóng)民工人數(shù)較多的城市傾斜；要強化各類建設用地標準控制，提高單位土地面積承載人口數(shù)量和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出強度。
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