2013年11月27日，騰訊網(wǎng)十周年“中國說”思享會在北京舉行。財稅學(xué)者李煒光、歷史學(xué)者秦暉、社會學(xué)學(xué)者于建嶸以及紀錄片導(dǎo)演李成才共同參加了第一場題為“財稅改革與經(jīng)濟繁榮”的分論壇，活動由社科院農(nóng)發(fā)所研究員馮興元主持。在談到十八屆三中全會的財稅改革時，李煒光表示，全會提出的事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的問題其實就是指分稅制的進一步完善和改革，而這個改革的重點在于以法律確定各級政府的公共職責(zé)。李成才認為財稅改革事關(guān)商業(yè)繁榮、意識形態(tài)甚至是國家的建立，所以他要用紀錄片的方式向國民傳播西方先進的財稅觀念和制度。秦暉指出，中國的財稅問題與西方截然相反，政府的收稅能力太強，所負的責(zé)任又太小，因此財稅改革的關(guān)鍵是要保障納稅人的權(quán)利并落實政府的責(zé)任。于建嶸在談到這次三中全會時，認為政府沒有出臺解決農(nóng)村土地糾紛的路徑，他接著前面關(guān)于落實政府責(zé)任的話題進一步指出，問責(zé)政府要依靠人民代表大會制度，只有制度性的問責(zé)才能保障納稅人的權(quán)利。下面是文字實錄：

　　李煒光：稅制改革的核心是財權(quán)與事權(quán)相匹配

　　馮興元（社科院農(nóng)發(fā)所研究員，天則經(jīng)濟研究所副所長）：女士們、先生們，這個分論壇的主題是財政，剛才大會組織已經(jīng)講到了，中國存在分權(quán)、集權(quán)的治亂循環(huán)，這次三中全會能否打破治亂循環(huán)？能否形成比較好的真正的分稅種的體制？這里面有不同領(lǐng)域的專家，李煒光教授是天津財政大學(xué)的首席教授，首屈一指的財政專家。秦暉老師也是著名的歷史學(xué)家，于建嶸先生是赫赫有名的維權(quán)專家，中國是維穩(wěn)大國，他是維權(quán)大家。還有我們赫赫有名的李成才導(dǎo)演。既然是財政的題目，先請李煒光教授講講“分稅制何去何從”，地方財稅體制有什么問題，三中全會在這方面有什么新突破。

　　李煒光（天津財經(jīng)大學(xué)教授）：這次三中全會特別提出事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，談的其實就是分稅制。大家知道我們國家的分稅制是在1994年制定并推出的，當時主要目的不是為了分權(quán)，而是解決“兩個比重”過低的問題：一個是中央財政收入占整個財政收入過低。二是財政收入占整個GDP的比重過低。鄧小平時代采取的一個主要政策是放權(quán)讓利，它的結(jié)果是窮了中央、富了地方。這種情況跟我們單一制體制形成了矛盾，使得中央在職能的履行方面發(fā)生了問題。所以分稅制主要是為了改變中央的財政困難，在中央和地方之間重新劃定各自的事權(quán)和財權(quán)。這個目的很快就達到了，中央和地方占有財政資源的比重發(fā)生了顛倒性的變化。分稅制改革終結(jié)了這個政策。

　　顯然，分稅制的主要精力沒有放在央地分權(quán)上，雖然保證了中央對財權(quán)和財力的擁有，重新保證了中央集權(quán)的財政需要，但先天不足的問題暴露出來了，這幾年問題越來越嚴重，主要表現(xiàn)在財政秩序的紊亂。中央財政收入有了充分保證，但造成年終花錢的問題，在財政資源的配置過程中存在錯配的問題。最重要的還不是中央，而是地方，越是基層政府，財政資源越稀缺，越困難，這就必然導(dǎo)致地方政府突破現(xiàn)有的制度框架，通過各種方式進行融資的行為發(fā)生。

　　這就出現(xiàn)了一個問題：政府履行公共服務(wù)職能，貼近于民眾最近的是地方政府，特別是基層政府。義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)都需要財政資源。但我們的財政體制是往上集中，越到下面越困難，使基層政府在履行公共職能上缺少財力的保障。還有一個問題，這些年倡導(dǎo)推進社會主義的民主政治，讓公眾更多地參與到預(yù)算、財政等公共事務(wù)中來?？赡愕呢斦w制是往上集中，下面能決定的事很少，在這種情況下大家能參與什么？能決定什么？這也是一個體制問題所造成的問題，因此出現(xiàn)公共服務(wù)不到位的問題。同時民主政治推進也需要財政的保障。所以我們的財政體制、分稅制應(yīng)該進行改革。

　　分稅制財政體制運行了十幾年，大家看到中央和地方處理他們之間的財權(quán)、財力的問題時，缺少法治。我們國家有十八個稅種，大部分未經(jīng)過正式的立法程序，但至少在財權(quán)關(guān)系上還有一些成文的法規(guī)、規(guī)則，，但中央和地方、地方以下各級政府在處理他們之間的事權(quán)關(guān)系時，卻很難找到這種規(guī)則，甚至連條例之類的法規(guī)都沒有，這是一個很大的問題。另外，財稅學(xué)界經(jīng)常爭論的是財權(quán)和事權(quán)匹配的問題，中央這次沒有用這個詞，它用的是“支出責(zé)任和事權(quán)相適應(yīng)”，沒有用“匹配”，這是一個很大的變化，說明我們原來爭來爭去的問題可能是個偽問題。最重要的是各級政府公共責(zé)任、支出責(zé)任不明確，支出責(zé)任不明確，該做什么事都不明白，財力的配置怎么會不出問題？所以這次分稅制改革最重要的是要把各級政府的公共責(zé)任用法律確定下來，而財力配置本身則是個相對簡單的技術(shù)問題。

　　于建嶸：解決農(nóng)村土地糾紛的政策依然空缺

　　馮興元：李煒光講到中央和地方的事權(quán)劃分，包括整個財政體制的法治化非常重要，這里面于建嶸教授，我想問您一個問題：現(xiàn)在新一輪的改革要點里面有沒有涉及到財稅體制改革的因素，會否打破土地財政的格局？維穩(wěn)格局？會否終結(jié)土地的開發(fā)循環(huán)？

　　于建嶸（社會學(xué)學(xué)者，社科院農(nóng)發(fā)所研究員）：土地財政問題很復(fù)雜，十八屆三中全會把城鎮(zhèn)化發(fā)展進程提得很高。可今天的地方?jīng)]有這樣的資源。今天的問題是沒有資源時怎么辦？要搞政治怎么辦？兩個辦法：一是挪用農(nóng)村已有的資源，今天開會時有官員說要把所有的資源集中使用，農(nóng)村發(fā)展本身就有問題了。第二還是土地，為什么十八大后，農(nóng)村的土地問題，包括強拆強建的問題為什么更加嚴重？這是第一個問題。

　　第二個問題，十八屆三中全會對農(nóng)村土地發(fā)生爭議時，解決的路徑仍然沒有。所以我想這個問題不會有太明顯的改變。

　　李成才：稅收問題關(guān)系到商業(yè)繁榮、意識形態(tài)甚至國家的建立

　　馮興元：李導(dǎo)演是唯一一個來自于文娛界的嘉賓。我有跟商業(yè)有關(guān)的問題問你：財稅改革如何影響商業(yè)？這一輪財稅改革怎么影響到企業(yè)家、業(yè)界？房產(chǎn)稅要加征、個人所得稅要更嚴格的征收，還有企業(yè)所得稅這方面也有一些改革的舉措，財稅改革怎么影響商業(yè)？

　　李成才（紀錄片導(dǎo)演）：我是一個導(dǎo)演，只是拍這類紀錄片比較多，不管是《大國崛起》還是《華爾街》，尤其是拍《貨幣》時，我們搞了一次座談會，談到國家關(guān)系、權(quán)利關(guān)系是怎么一回事。后來稅務(wù)總局讓我們拍一個有關(guān)世界范圍內(nèi)的稅是怎么起源的片子。

　　回到問題，財稅改革是否會影響商業(yè)繁榮？這個事說小也小，說大也大，肯定會有很大關(guān)系，以我拍攝過的例子做說明。

　　第一，財稅問題不僅僅是對商業(yè)繁榮，與國家形態(tài)、秩序也聯(lián)系在一起。美國革命的第一槍在1775年打響，1776年就推出了《獨立宣言》，僅僅一年的時間。革命開始一年多后，當人們開始有訴求想表達時，出現(xiàn)了潘恩的《常識》。這本書講到，你這些權(quán)利真要想實現(xiàn)的話，如英國所說的無代表不納稅，必須要有一個國家。所以在殖民地很快就建立起了這樣的國家。稅收問題簡單說和經(jīng)濟繁榮直接掛鉤?，F(xiàn)在有人說國家要宏觀調(diào)控，就做這樣一件事，經(jīng)濟就能夠繁榮。

　　第二，如果將來要增加稅收，我是紀錄片導(dǎo)演，不是電視劇導(dǎo)演，也不是電影導(dǎo)演，他們可能比我更著急，因為他們比我掙錢多。但我相信，一旦人們的權(quán)利沒有得到保障的話，他們一定會設(shè)法逃稅和避稅。我希望將來能拍一部稅收的片子，講稅和國家、社會組織、社會秩序的關(guān)系，給全國人民普及一下這方面的知識。

　　我是一個老媒體工作人，90年代的時候連“納稅人”這個詞還不能提，這是從我的角度來回答主持人的問題。謝謝大家！

　　馮興元：你回答得很好，你把稅收、低稅模式的重要性講得言簡意賅。你把財稅體制改革跟商業(yè)繁榮的關(guān)系講完后，又講到它會影響到大國的崛起，大國崛起的途徑是低稅模式，而且涉及到納稅人的權(quán)利。那我們新一輪改革方案里有沒有提到改善納稅人權(quán)利的說法？有沒有影響到中國經(jīng)濟的未來？下面有請秦暉老師來談一談。

　　秦暉：財稅改革應(yīng)該保障納稅人的權(quán)利并落實政府的責(zé)任

　　秦暉（清華大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院歷史系教授）：關(guān)于法治、財稅，大家期望很大。我覺得財稅改革的背后還是政治體制改革的問題，后者限制了中國財稅改革發(fā)展的路徑。自古以來，我國的財稅問題就是為朝廷開源節(jié)流，一方面想辦法多收稅，從農(nóng)民那里多征稅，另一方面想辦法花得少，所謂花得少是給老百姓花得少。這種思路和現(xiàn)代國家的財稅改革不是一回事。現(xiàn)在民主國家，財稅問題說得簡單點就是政府負債問題，1928年到現(xiàn)在愈演愈烈的就是債務(wù)危機，2008年危機到歐洲成了主權(quán)債務(wù)危機，這個問題是怎么產(chǎn)生的？簡單說就是向老百姓收錢，但老百姓掐得很死，但老百姓又逼得你不得不花錢，于是就有了政府債務(wù)問題。如果把這樣的思路套到中國來，認為中國所謂的財稅改革也是要以解決政府所謂的債務(wù)危機，那就徹頭徹尾的錯了。因為在中國的體制下，嚴格來說，本來就不會產(chǎn)生這種問題?；噬弦习傩帐斩?，想收多少就收多少，給老百姓花一分錢就是皇恩浩蕩，我不給你就不給你，你也不能跟我要，這種情況下怎么可能有政府債務(wù)？所以我覺得，中國出現(xiàn)政府債務(wù)問題，那是一個極大的進步。歷史上曾經(jīng)有過一方面餓死了幾千萬人，另一方面既無外債又無內(nèi)債，什么稅都沒有的情況。當然不會有債！想橫征暴斂就就橫征暴斂，想一毛不拔就一毛不拔，怎么可能有債？現(xiàn)在政府想向老百姓拿錢比以前更難，老百姓又逼它花錢，而且比以前逼得更狠，我覺得這是中國莫大的進步。

　　我覺得要有財稅改革，整個思路要有變化。不能僅僅從朝廷的錢袋子出發(fā)，從為朝廷開源節(jié)流的方式去考慮。通過開源節(jié)流使政府有很多的盈馀或者更好的債務(wù)，這是不對的。盡管這可能是現(xiàn)代國家的方式，比如西方的財稅改革就以這個為核心。但是我們和西方的問題截然相反。我們的問題不是政府征稅的能力不夠，而是太大了，我們的問題也不是政府的責(zé)任太大，而是太小了?，F(xiàn)在世界上最奇怪的現(xiàn)象是，我們國家擁有社會主義的權(quán)力，嚴格說是超社會主義的權(quán)力，但只愿承擔(dān)資本主義的責(zé)任，甚至連資本主義的責(zé)任都不愿承擔(dān)。西方國家是有限政府，只有資本主義的權(quán)力，但老百姓要求他承擔(dān)社會主義的責(zé)任，甚至共產(chǎn)主義的責(zé)任。福利國家嚴格說是共產(chǎn)分配，也就是按需分配而不是按勞分配，所以產(chǎn)生了很大問題：既要馬兒跑又不要馬兒吃草。中國也產(chǎn)生了大問題，但和西方本質(zhì)上不同，因此解決方案也完全不一樣。中國財稅改革具體到財政問題，我贊成減稅，而且贊成增加福利問責(zé)，這兩者不矛盾，都是針對中國政府，針對中國問題下藥。

　　剛才大家都提到納稅人權(quán)利，納稅人權(quán)利的反面是收稅者的責(zé)任。納稅人權(quán)利不足，收稅者的責(zé)任同樣是不足的，這是現(xiàn)在的問題。為了捍衛(wèi)納稅人的權(quán)利當然要“無代表不納稅”，這不是一天兩天能夠?qū)崿F(xiàn)的目標。同樣收稅者的責(zé)任也要逐漸增加問責(zé)。在這個問題上，三中全會公報出臺，我能理解其中的難處。比如在養(yǎng)老問題上，養(yǎng)老改革現(xiàn)在有兩種思路，一種思路是政府推卸責(zé)任，你們要給我干活，我要推遲發(fā)放養(yǎng)老金，而且是強制性的。一種是民間的，要搞養(yǎng)老并軌，不能搞雙軌制、多軌制，官員養(yǎng)老都是百姓支付的，而且他們來決定老百姓多交費、晚拿錢?，F(xiàn)在著手因此強制性推遲退休年齡。當然我理解有關(guān)部門在這方面的難度，也理解人處于在不同角色考慮的問題不一樣。但我一直覺得解決中國財稅問題，一直強調(diào)兩個原則：權(quán)力不受制約的政府不能推卸對納稅人的責(zé)任。反過來講，責(zé)任不可追問的政府，我們不能讓它擴張權(quán)力。因此在納稅人權(quán)利和收稅者責(zé)任方面要同時用力，而且這兩種主張不矛盾，沒有責(zé)任的權(quán)力是最難限制的權(quán)力。

　　馮興元：非常精彩，講到政府問責(zé)的重要性，在財政體制方面對政府問責(zé)恰恰能夠做出很大的貢獻，通過財政體制的改革推動問責(zé)的實現(xiàn)，李煒教授對這方面有補充的說法嗎？

　　李煒光：納稅人要問政府財政的責(zé)

　　李煒光：問政府的責(zé)主要是問公共財政的責(zé)。政府財政高度不透明，而且還有資源錯配和配置不當?shù)膯栴}。比如孩子們上學(xué)路途艱險，需要修一條路或一座橋，但給孩子們配置的資源不到位，這種事情發(fā)生了多次，媒體也公布了，讓人非常痛心。資源錯配的現(xiàn)象非常常見，需要問責(zé)。問責(zé)首先要公開，這次十八屆三中全會特別寫到了預(yù)算透明問題，這是我們希望的一種結(jié)果，但前面還有一系列的權(quán)利要保障。除了預(yù)算要公開，財政資源籌集和配置的信息要公開，而且公開不是攤帳本，把帳本攤給你還是看不懂。美國辦各種培訓(xùn)學(xué)校和預(yù)算展覽，香港財政司長每年花兩個多月到民間、學(xué)校、企業(yè)解釋他這一年的預(yù)算，就是讓公眾看得懂預(yù)算，要理解它，這才是達到問責(zé)的要求。而且問責(zé)的目的是糾錯，我們國家要建立一種糾錯機制，公民隨時隨地可以參與預(yù)算過程，參與問責(zé)，問責(zé)就要有結(jié)果。問責(zé)是什么？問責(zé)主要是問政府財政的責(zé)。

　　馮興元：好，畫龍點睛。前面大家都談到了納稅人權(quán)利，但在三中全會決定里，講了要賦予農(nóng)民更多的權(quán)利，也就是說現(xiàn)在有很多權(quán)利在我的手里扣著，我賦予你更多的權(quán)利。這怎么跟問責(zé)政府、責(zé)任政府聯(lián)系在一起？怎么維護好農(nóng)民的權(quán)利？

　　于建嶸：我認為問責(zé)最大的問題是誰來問責(zé)，李煒光說問責(zé)要每個人參與，但沒有選票怎么問責(zé)？人民代表不是你決定的，而是內(nèi)部決定的，這個問責(zé)是虛假性的，通常需要網(wǎng)民問責(zé)。所以我認為問責(zé)制度的建立必須在人民代表制度建立的前提下，如果不能對人民代表進行真正的監(jiān)督，要什么問責(zé)？

　　馮興元：從國際經(jīng)驗上看，您覺得有什么比較好的問責(zé)制，可以給大家介紹介紹。

　　李成才：日本是增加稅收，到議會倡議、游行。我們最終要解決的有幾個問題：為什么要有政府？為什么要交稅？交多少合適？我個人不遺余力地做這樣的事，所以拍攝這樣的影片，是向國人介紹國外的人什么時候擁有了這樣的概念。比如美國1775-1787年打仗，這么長時間沒有制定憲法，為什么要制定這個憲法？當時是混亂的，都不交稅。比如我有10塊錢，愿意交1塊錢的稅收保護9塊錢的安全。我們希望我們國家完成這樣一種過渡。我本人做這方面的傳播工作，希望把國外最基礎(chǔ)的東西傳播進來，包括這些概念是怎么來的，最后怎么覆蓋到生活的方方面面，公民怎么參與建設(shè)等等。我們不能抱怨這個國家沒有做或沒做好，因為我也是其中的一員，也是有責(zé)任的，我希望能通過做這件事推動社會的進步。

　　馮興元：現(xiàn)在有很多新的大片可以看到了，比如說《市場之路》、《問責(zé)政府》。

　　秦暉：人民的幸福不是黨和政府的恩賜

　　秦暉：我們現(xiàn)在講問責(zé)很簡單，也就是納稅人對收稅人的問責(zé)。剛才建嶸講到?jīng)]有真正的代議制。沒有代議制，制度化的限權(quán)問責(zé)都是空話。這種努力是使這種制度得以建成的很重要的因素，比如東歐憲政是89年以后才建立，但東歐老百姓對統(tǒng)治者的問責(zé)早就開始了。波蘭、匈牙利人整天就說葫蘆價格為什么貴了、暖氣為什么低了兩度。而且東歐統(tǒng)治者之所以愿意限制權(quán)力，是因為老百姓的無限問責(zé)問得他受不了，而且這在代議制之前就實現(xiàn)了。這里面首先要做的是，把汪洋副總理之前講的一番話予以重視，這個話本來是常識，但中國老百姓都不知道，他在2002年廣東省黨代會上講“破除人民的幸福是黨和政府恩賜的觀念，人民的幸福是他們自己爭取來的。”政府提供的公共服務(wù)是皇恩晃蕩，提供了就要感謝，不提供不能問他要，這樣的觀念要改變。而且汪洋副總理既然已經(jīng)改變了，我們老百姓難道還不改變嗎？（現(xiàn)場笑）這是很自然的事，所以無論是限權(quán)還是問責(zé)，這兩方面可以做的事很多。

　　馮興元：一個人為自己的行為負責(zé)符合自然法的精神。

　　李煒光：美國公民有個體負責(zé)的傳統(tǒng)。

　　馮興元：是不是與三中全會寫的權(quán)責(zé)發(fā)生制有關(guān)？

　　李煒光：對，我們現(xiàn)在政府奎及核算用的方法仍是計劃經(jīng)濟時代的收付實現(xiàn)制，它最大的缺點是不能準確反映政府債務(wù)。權(quán)責(zé)發(fā)生制是西方傳進來的，而我們的政府會計核算政府現(xiàn)在還沒有使用，這次提出來，我估計會有一個很大的改進。將來編制政府財務(wù)報告和資產(chǎn)負債表都用得上。

　　馮興元：剛才黃教授提到了“李克強經(jīng)濟學(xué)”，實際還有“李克強財政學(xué)”，2012年中央政府加地方政府的債務(wù)規(guī)模達到了90%，占GDP的110%，加起來到200%-210%，巨額債務(wù)很大。大家負責(zé)舉債的話，地方政府如何負責(zé)？我看到三中全會里沒有寫地方政府的做法。

　　于建嶸：沒有代議制，制度化的限權(quán)問責(zé)都是空話

　　于建嶸：三中全會講到財政公開，這個公開有兩個問題：一是要對人民代表真正進行公開。現(xiàn)在有些地方在做實驗，比如在深圳羅湖正在做這個實驗，用半年將所有財產(chǎn)進行申報。另外，財政報表很多人看不懂，需要有人告訴我們這是怎么回事。我認為真正的問責(zé)的確需要真正的制度性問責(zé)，不能只是罵兩句。這個我認為是監(jiān)督，不是問責(zé)。監(jiān)督與問責(zé)有區(qū)別，問責(zé)是能夠把它的帽子拿下來，這個問題需要靠人民代表大會制度。

　　馮興元：最后每個人說一句話，對于財稅體制改革有什么愿望和顧慮都可以講。

　　李成才：我做的是傳播工作，希望以我個人的力量普及這方面的知識，讓更多人了解公民的責(zé)任和義務(wù)是什么，了解我們政府有什么樣的權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任。

　　秦暉：中國要逐漸落實納稅人的權(quán)利和收稅人的責(zé)任，這兩者有了，就有了現(xiàn)代的財稅制。

　　李煒光：這次三中全會提到公共財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。既然提到國家治理問題，說明我們以往的國家管理模式仍然更多的是統(tǒng)治的形式，而不是真正的現(xiàn)代國家治理。統(tǒng)治和治理是不一樣的。

　　于建嶸：從農(nóng)業(yè)稅政府過渡到土地稅政府是很大的進步，但如果沒有民主和真正的代議制，很難改變現(xiàn)在的社會。

　　馮興元：代議制很重要，民主制度很重要，感謝四位嘉賓，謝謝大家！■