日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），提出到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問(wèn)題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的格局基本形成。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，建立、健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　《規(guī)劃》是我國(guó)首次在資源型城市可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)布的國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，也是首次在全國(guó)確定了262個(gè)資源型城市，并根據(jù)可持續(xù)發(fā)展能力和資源狀況，將262個(gè)城市區(qū)分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，進(jìn)行分類指導(dǎo)。

　　“實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須從根本上破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的體制性、機(jī)制性矛盾，而破解的根本出路是改革。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員李佐軍在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，只有把一系列制度理順，資源型城市可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題才能得到解決。

　　《規(guī)劃》助力生態(tài)文明建設(shè)

　　“《規(guī)劃》首次在全國(guó)確定了262個(gè)資源型城市，針對(duì)這一類城市的可持續(xù)發(fā)展提出了系統(tǒng)規(guī)劃，這對(duì)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)意義重大。”李佐軍表示，資源型城市本身也是資源消耗較多的城市。在城市資源枯竭現(xiàn)象出現(xiàn)后，其可持續(xù)發(fā)展面臨諸多問(wèn)題。

　　“目前，部分資源枯竭型城市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中面臨很多特殊難題，比如產(chǎn)業(yè)接續(xù)、就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題。”李佐軍認(rèn)為，資源枯竭產(chǎn)生的很多問(wèn)題在一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定?！兑?guī)劃》將“民生為本、和諧發(fā)展”作為指導(dǎo)資源型城市未來(lái)發(fā)展的基本原則，以解決資源型城市人民群眾的生產(chǎn)、生活問(wèn)題。

　　李佐軍表示，《規(guī)劃》有五大亮點(diǎn)值得關(guān)注。

　　第一，《規(guī)劃》對(duì)資源型城市現(xiàn)存問(wèn)題有較深刻、客觀的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也針對(duì)這些問(wèn)題提出了針對(duì)性的解決措施。

　　第二，《規(guī)劃》提出了明確、具體而且積極的發(fā)展目標(biāo)。其中涉及到很多具體的期限、指標(biāo)和數(shù)字。

　　第三，《規(guī)劃》明確了開發(fā)秩序約束機(jī)制、產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、利益分配共享機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制五大長(zhǎng)效機(jī)制。這些機(jī)制可以從深層次解決資源型城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題。

　　第四，《規(guī)劃》采取分類處理方法。根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力將全國(guó)262個(gè)資源型城市劃分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型、再生型四種類型。對(duì)不同類型的資源型城市提出針對(duì)性措施。規(guī)范成長(zhǎng)型城市有序發(fā)展，推動(dòng)成熟型城市跨越發(fā)展，支持衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，引導(dǎo)再生型城市創(chuàng)新發(fā)展，探索各具特色的發(fā)展模式。

　　第五，《規(guī)劃》對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中的生態(tài)文明建設(shè)給予了高度關(guān)注。提出把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入可持續(xù)發(fā)展工作全過(guò)程，堅(jiān)持開發(fā)和保護(hù)相互促進(jìn)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，切實(shí)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供支撐。

　　體制性矛盾是資源型城市轉(zhuǎn)型的深層障礙

　　我國(guó)資源型城市數(shù)量多、分布廣，歷史貢獻(xiàn)巨大、現(xiàn)實(shí)地位突出。但由于當(dāng)前國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不確定性、不穩(wěn)定性上升，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題突出，內(nèi)外部因素疊加，新舊矛盾交織，資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)十分艱巨。資源枯竭城市歷史遺留問(wèn)題依然嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)。

　　李佐軍認(rèn)為，資源型城市目前面臨幾個(gè)主要問(wèn)題：

　　第一，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。很多資源型城市原來(lái)主要發(fā)展附加值較低的資源開采和加工產(chǎn)業(yè)，隨著消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，一些產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品受到市場(chǎng)瓶頸約束問(wèn)題日益凸顯。而新的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)因受制于高級(jí)要素的欠缺，沒(méi)有及時(shí)發(fā)展起來(lái)，造成了產(chǎn)業(yè)銜接的斷檔。

　　第二，社會(huì)矛盾較多。因征地拆遷對(duì)百姓損害賠償不夠，因央企和地方利益分配不公，因資源過(guò)度開發(fā)、環(huán)境破壞等問(wèn)題引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾。

　　第三，資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞較嚴(yán)重。在很多資源開發(fā)型城市，由于粗放開發(fā)利用資源以及環(huán)境保護(hù)措施不力造成生態(tài)破壞。而被破壞的生態(tài)沒(méi)有得到及時(shí)修復(fù)，沒(méi)有形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

　　第四，高級(jí)要素集聚能力低。一部分資源型城市由于區(qū)位條件相對(duì)較差，人才、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素難以集聚，創(chuàng)新水平低，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大。

　　“破解資源型城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的體制性、機(jī)制性矛盾，根本出路是改革。”李佐軍認(rèn)為，只有把一系列制度理順，資源型城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題才能得到解決。

　　以綜合改革破解轉(zhuǎn)型難題

　　《規(guī)劃》的基本思路，不僅是解決當(dāng)前資源型城市所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行了謀劃。《規(guī)劃》目標(biāo)聚焦建立、健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，明確了構(gòu)建資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的戰(zhàn)略指向。

　　對(duì)此，李佐軍認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）提出的一系列改革舉措，對(duì)資源型城市轉(zhuǎn)型同樣適用，而且非常及時(shí)。“資源型城市面臨的問(wèn)題深層根源在于體制性、機(jī)制性矛盾。”李佐軍表示，要想解決這些問(wèn)題，必須從產(chǎn)權(quán)、利益分配等問(wèn)題入手，突破體制、機(jī)制障礙。

　　在建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度方面，目前很多自然資源產(chǎn)權(quán)看似明確，實(shí)則缺乏真正的保護(hù)責(zé)任主體。只有在建立自然資源資產(chǎn)制度，使所有的資源有了明確而具體的責(zé)任主體后，資源型城市在開發(fā)過(guò)程中的資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等問(wèn)題才能得到較好解決。

　　同時(shí)，資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建立也很重要，《規(guī)劃》也提到按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則，監(jiān)督資源開發(fā)主體承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治等方面的責(zé)任和義務(wù)，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化。此外，《決定》中提到的自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、生態(tài)紅線制度等，也是促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型的重要制度安排。

　　李佐軍還表示，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展還涉及很多其他制度。比如財(cái)稅制度，特別是中央與地方的財(cái)稅關(guān)系安排。要促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須適當(dāng)增加資源型城市的財(cái)權(quán)，同時(shí)適當(dāng)減少事權(quán)或支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)稱?！?/p>