受到社會(huì)廣泛關(guān)注的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例），按照中國(guó)行政法規(guī)制定程序，已由國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署，將自2014年3月1日起施行。較之于全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)保密法》，條例有新意處主要有以下幾點(diǎn)：

　　第一，國(guó)家保密事項(xiàng)進(jìn)一步細(xì)化，保密事項(xiàng)范圍依法應(yīng)及時(shí)調(diào)整。保密法第九條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)確定為國(guó)家秘密的事項(xiàng)的范圍。條例在保密法規(guī)定的“涉及國(guó)家安全和利益的事項(xiàng)”的基礎(chǔ)上，參照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)“泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”的情形作了進(jìn)一步細(xì)化界定，以便使確定國(guó)家秘密更加具有可操作性。條例規(guī)定，保密法第九條所稱(chēng)“泄露后可能損害國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、外交等領(lǐng)域的安全和利益”，是指下列情形：（一）危害國(guó)家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整、政權(quán)鞏固和防御能力；（二）危害國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)安定；（三）妨害國(guó)家外交外事活動(dòng)；（四）削弱國(guó)家經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力；（五）妨害國(guó)家重要保衛(wèi)對(duì)象和保衛(wèi)目標(biāo)的安全；（六）妨害國(guó)家反恐怖、處理突發(fā)事件的手段、措施有效實(shí)施；（七）妨害國(guó)家情報(bào)來(lái)源保護(hù)和情報(bào)活動(dòng)；（八）妨害依法追查危害國(guó)家安全和其他重大刑事犯罪活動(dòng)；（九）導(dǎo)致國(guó)家秘密保護(hù)措施可靠性降低或者失去效用。條例總則規(guī)定，國(guó)家保密行政管理部門(mén)主管全國(guó)的保密工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)保密行政管理部門(mén)在上級(jí)保密行政管理部門(mén)指導(dǎo)下，主管本行政區(qū)域的保密工作。機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密，不得將涉及國(guó)家秘密的信息公開(kāi)。機(jī)關(guān)、單位實(shí)行保密工作責(zé)任制。

　　根據(jù)條例，國(guó)家秘密及其密級(jí)的具體范圍應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)家秘密具體事項(xiàng)的名稱(chēng)、密級(jí)、保密期限、知悉范圍。保密事項(xiàng)范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況變化及時(shí)調(diào)整。制定、修訂保密事項(xiàng)范圍應(yīng)當(dāng)充分論證，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)。機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人為本機(jī)關(guān)、本單位的定密責(zé)任人，根據(jù)工作需要，可以指定其他人員為定密責(zé)任人。

　　第二，因應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的變化，增加秘密標(biāo)志、秘密載體等使用、銷(xiāo)毀方面的技術(shù)性規(guī)范。條例指出，國(guó)家秘密載體以及屬于國(guó)家秘密的設(shè)備、產(chǎn)品的明顯部位應(yīng)當(dāng)標(biāo)注國(guó)家秘密標(biāo)志。國(guó)家秘密標(biāo)志應(yīng)當(dāng)標(biāo)注密級(jí)和保密期限。國(guó)家秘密的密級(jí)和保密期限發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)原國(guó)家秘密標(biāo)志作出變更。

　　條例對(duì)國(guó)家秘密載體管理作了7條詳細(xì)規(guī)定，包括收發(fā)國(guó)家秘密載體，應(yīng)當(dāng)履行清點(diǎn)、編號(hào)、登記、簽收手續(xù)；傳遞國(guó)家秘密載體，應(yīng)當(dāng)通過(guò)機(jī)要交通、機(jī)要通信或者其他符合保密要求的方式進(jìn)行。

　　關(guān)于銷(xiāo)毀國(guó)家秘密載體，條例要求“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家保密規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，確保銷(xiāo)毀的國(guó)家秘密信息無(wú)法還原”。此外，應(yīng)當(dāng)履行清點(diǎn)、登記、審批手續(xù)等。

　　第三，強(qiáng)化保密執(zhí)法主體的監(jiān)督管理職責(zé)。條例規(guī)定了保密行政管理部門(mén)依法對(duì)機(jī)關(guān)、單位執(zhí)行保密法律法規(guī)的下列情況進(jìn)行檢查：保密工作責(zé)任制落實(shí)；保密制度建設(shè)；保密宣傳教育培訓(xùn)；涉密人員管理；國(guó)家秘密確定、變更和解除；國(guó)家秘密載體管理；信息系統(tǒng)和信息設(shè)備保密管理；互聯(lián)網(wǎng)使用保密管理；保密技術(shù)防護(hù)設(shè)施設(shè)備配備使用；涉密場(chǎng)所及保密要害部門(mén)、部位管理；涉密會(huì)議、活動(dòng)管理；信息公開(kāi)保密審查。

　　條例規(guī)定，機(jī)關(guān)、單位發(fā)現(xiàn)國(guó)家秘密已經(jīng)泄露或者可能泄露的，應(yīng)當(dāng)立即采取補(bǔ)救措施，并在24小時(shí)內(nèi)向同級(jí)保密行政管理部門(mén)和上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告。地方各級(jí)保密行政管理部門(mén)接到泄密報(bào)告的，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)逐級(jí)報(bào)至國(guó)家保密行政管理部門(mén)。

　　立法是有缺憾的藝術(shù)，在一個(gè)人口眾多、社會(huì)利益分層明顯、社會(huì)主體的價(jià)值訴求多樣化的國(guó)度里，指望一部立法能同時(shí)滿足社會(huì)每個(gè)人的需求，那無(wú)疑是一種浪漫主義的想法。為了提高立法效率，減少立法成本，近現(xiàn)代的立法機(jī)構(gòu)無(wú)一例外地引入了多數(shù)決的立法表決原則。盡管如此，在資訊日益發(fā)達(dá)，社會(huì)大眾民主意識(shí)日益彰顯的當(dāng)下，如果一部立法太過(guò)背離社會(huì)大眾的觀感，那這樣的立法也難稱(chēng)成功。在有規(guī)則必需先行遵守的法治思維前提下，筆者姑且也對(duì)條例可能存在的若干缺憾表達(dá)一己之見(jiàn)。

　　條例按照法律行政屬于補(bǔ)充性立法，亦屬于委托立法。盡管條例共有六章45條，但與保密法有實(shí)質(zhì)區(qū)別者所占比例甚少，大多條文不過(guò)是重復(fù)保密法的條文而已。由此而產(chǎn)生一個(gè)合理的立法技術(shù)上的懷疑，條例本身是否有制定的必要？為何不采取直接修改保密法的方式，或者通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)行使法律解釋權(quán)來(lái)完善保密法？依循中國(guó)的立法運(yùn)行慣例，國(guó)務(wù)院所屬保密局是保密法的主要起草主體，國(guó)務(wù)院是保密法的提案主體，如今國(guó)務(wù)院又是保密法實(shí)施細(xì)則（條例）的制定主體，這便造成全國(guó)人大常委會(huì)立法其表、國(guó)務(wù)院立法其里，行政法規(guī)不斷掏空人大立法權(quán)的尷尬狀況，從而難以杜絕部門(mén)利益法制化的痼疾。在人大常委會(huì)運(yùn)作正常的情況下，完全可以通過(guò)加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)能，增加委托起草、專(zhuān)家論證，為常委會(huì)組成人員配備立法助理等多種形式來(lái)補(bǔ)強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的立法能力，因此保密條例制定中的程序瑕疵以及人大立法權(quán)失重的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)立法法修改時(shí)高度關(guān)注的問(wèn)題。

　　從神秘到保密，從封閉到開(kāi)放，是專(zhuān)制國(guó)家向民主憲政國(guó)家轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律。在普天之下莫非王土的專(zhuān)制國(guó)家里，統(tǒng)治者奉行的最根本原則是深不可知、威不可測(cè)，或者如孔子所云“民可使由之，不可使知之”，因此專(zhuān)制統(tǒng)治者可以隨心所欲地將任何事項(xiàng)劃定為禁止人民知曉的事項(xiàng)。資產(chǎn)階級(jí)在反對(duì)王權(quán)伸張人權(quán)的過(guò)程中，首先反對(duì)的是專(zhuān)制王權(quán)對(duì)生命、健康的專(zhuān)斷侵害和對(duì)財(cái)產(chǎn)的橫征暴斂。他們要求任何統(tǒng)治者未經(jīng)法定程序并且公開(kāi)告知事由，不得剝奪任何人的生命和財(cái)產(chǎn)。后來(lái)又從消極排除統(tǒng)治者的妨害發(fā)展到所有國(guó)家的稅收和預(yù)算都必須經(jīng)過(guò)人民的代議機(jī)關(guān)（議會(huì)）批準(zhǔn)，人民有權(quán)批評(píng)政府，人民對(duì)政府的行為享有知情權(quán)。政府行使保密職權(quán)與人民的知情權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，必須經(jīng)由中立第三方即司法機(jī)關(guān)的裁決，而不能任由政府將運(yùn)動(dòng)員、裁判員的職能集于一身。國(guó)家乃為一個(gè)有限國(guó)家，國(guó)家秘密范圍應(yīng)僅限定在軍事、外交等關(guān)涉重大公共安全和社會(huì)公共利益層面的事務(wù)，而商業(yè)、科技、社會(huì)組織運(yùn)行中的秘密保護(hù)問(wèn)題，遵循意思自治、市場(chǎng)選擇等原則來(lái)處理。為了維系個(gè)人的人格尊嚴(yán)，要對(duì)個(gè)人的通信秘密和隱私給予最大程度保護(hù)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)幾乎是一個(gè)全能?chē)?guó)家，舉凡政治、經(jīng)濟(jì)、文化，國(guó)家無(wú)所不管。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，國(guó)家的職能雖然大大限縮但依然十分強(qiáng)大，加以對(duì)傳統(tǒng)管理思維的慣性依賴(lài)，保密邊界模糊、保密范圍過(guò)于寬泛的問(wèn)題依然十分突出。近多年，在食品安全、環(huán)境污染、公共規(guī)劃、重大疫情、官員財(cái)產(chǎn)、三公消費(fèi)、死刑執(zhí)行數(shù)額、維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)等各個(gè)方面，都存在公民知情權(quán)行使不充分甚至完全無(wú)法行使的情況，最為極端的例子乃是，人民竟然不知道他們的代表每年開(kāi)一次兩會(huì)要花多少錢(qián)。公民知情權(quán)的不彰在法律上的表現(xiàn)便是，每當(dāng)有公民要求了解有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，有關(guān)單位和部門(mén)便以“此事涉及國(guó)家機(jī)密”來(lái)加以拒絕。本次條例修訂雖然規(guī)定了“機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的事項(xiàng)確定為保密事項(xiàng)”，但由于規(guī)定本身充滿了模糊性以及缺乏細(xì)密的程序制度配套，這樣的規(guī)定仍然可能懸隔在空中。比如，本條所指“依法”之“法”是法律、法規(guī)，還是部門(mén)規(guī)章，甚至是紅頭文件？機(jī)關(guān)、單位違背上述禁令其具體糾正措施和問(wèn)責(zé)機(jī)制是什么？其中尤為重要的是，保密行政行為是否是可司法審查的行為？司法審查是僅限于保密行政行為的合法性，還是包括合理性審查？

　　總體而言，條例作為一部行政法規(guī)，固然有其特定的調(diào)整范圍和調(diào)整目的，但無(wú)論如何，條例不能只是行政管理者利益的體現(xiàn)，公民的知情權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)亦應(yīng)受到同等甚至更高程度的重視?！?/p>