城鎮(zhèn)化并不是一個抽象命題，其核心是人的城鎮(zhèn)化，與之緊密相關(guān)的就是戶籍制度。只有更好地促進遷徙自由和勞動力流動，才能為城鎮(zhèn)化奠定良好基礎(chǔ)。

　　戶籍制度的建立有歷史原因，但現(xiàn)有戶籍制度已日益成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏。戶籍制度主要包含了兩方面內(nèi)容：一是戶口登記制度，二是戶口遷移制度。改革戶籍制度，主要是改革戶口的遷移制度，回歸戶口登記制度本身?，F(xiàn)有戶籍制度限制了農(nóng)村人口向城市流動，造成了戶籍上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會福利及公共服務(wù)等都附著在戶籍上，面向具有特定戶籍的人提供，從而形成了社會福利及公共服務(wù)等的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　當(dāng)前，在推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，改革戶籍制度也具有新的時代內(nèi)涵。城鎮(zhèn)化并不是一個抽象命題，其核心是人的城鎮(zhèn)化，與之緊密相關(guān)的就是戶籍制度。只有更好地促進遷徙自由和勞動力流動，才能為城鎮(zhèn)化奠定良好基礎(chǔ)。2003年以來，全國很多地方開展了戶籍制度改革的試點工作，例如北京、深圳、廣州、中山、湖北鄂州、四川德陽等。但這些改革案例大多具有兩個特點：第一，入戶限制放松的受惠群體主要是高層次專業(yè)人才或高收入人群。“積分入戶”、“購房入戶”等政策對于大多數(shù)收入仍處于中下水平的農(nóng)民工來說都是遙不可及的。第二，小城鎮(zhèn)的戶口限制放松程度要高于大中城市。這也在一定時期內(nèi)帶來了“就地農(nóng)民工”、“離土不離鄉(xiāng)”的現(xiàn)象，減輕了農(nóng)村人口向大城市涌入的壓力，但新生代農(nóng)民工對大中城市的向往也使現(xiàn)有改革舉措的吸引力降低。第三，從政府自身建設(shè)來說，戶籍制度對遷徙自由的限制為政府提供了尋租空間，從“藍(lán)印戶口”開始的買賣戶口使現(xiàn)有戶籍制度成為滋生腐敗的土壤。因此，改革戶籍制度已刻不容緩。

　　堅持公平正義的執(zhí)政理念，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益是改革的首要原則。以往我國城市發(fā)展以犧牲農(nóng)村為代價，新型城鄉(xiāng)關(guān)系需要重新將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展置于重要地位。在新一輪城鎮(zhèn)化進程中，應(yīng)尊重農(nóng)民自主自愿的選擇，避免通過強制征地的方式逼農(nóng)民進城。流入地城市不應(yīng)選擇性接納外來人口落戶申請，而應(yīng)充分吸納和包容移民，讓現(xiàn)代化發(fā)展的成果惠及廣大農(nóng)民。同時，公平、公正地推動土地確權(quán)，貫徹十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定，以維護土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民利益。此外，將福利資格與戶籍身份脫鉤，使國民待遇趨于平等，城鄉(xiāng)福利及公共服務(wù)的鴻溝逐漸彌合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺配套措施輔助戶籍制度改革是另一重要原則。戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。因此，僅僅從名義上取消戶籍制度，并不能徹底解決其附著的社會福利和公共服務(wù)不平等問題，反而會使戶籍制度改革淪為形式。地方政府面臨的財政、稅收以及提供公共品等方面的壓力也會使改革進程遲滯。所以，改革戶籍制度需要統(tǒng)籌規(guī)劃，出臺一系列教育、醫(yī)療、住房、社會保障等方面的配套措施，降低外來人口獲得公共服務(wù)的門檻，并通過中央財政轉(zhuǎn)移支付減輕地方政府財政的壓力。統(tǒng)籌規(guī)劃的另一含義是區(qū)分中央和地方在改革中的責(zé)任。中央既要給地方制定自主政策的空間，又要從總體上把握改革進展，確保改革有序推進。十八屆三中全會召開前，國務(wù)院發(fā)展研究中心向全會提交的“383改革方案”中，明確建議實施“國民基礎(chǔ)社會保障包”制度，內(nèi)容包括基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌、醫(yī)保參保補貼實現(xiàn)費隨人走等，提出醫(yī)保補貼在人口跨行政區(qū)流動時由上級政府承擔(dān)、社會保障卡可在全國范圍內(nèi)攜帶等舉措，并設(shè)想形成于原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，逐步取代戶籍制度。這項改革方案的設(shè)計不僅回應(yīng)了戶籍制度與社會福利等掛鉤的改革難題，也提出了上級政府、中央政府等財政支持的配套措施，是較為可行的方案。

　　相應(yīng)地，當(dāng)前的戶籍制度改革或可從以下幾方面著手：

　　首先，剝離附著于戶籍制度之上的公共服務(wù)與社會福利權(quán)益，實現(xiàn)戶籍身份與福利資格脫鉤。實行農(nóng)民的社會身份與相關(guān)公共服務(wù)、基層民主等權(quán)益“屬地化”（隨戶口遷移而轉(zhuǎn)移），農(nóng)民的經(jīng)濟身份及相關(guān)的土地承包、山林承包、集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益“永久化”（與戶籍分離），推進城鄉(xiāng)一體化進程。

　　其次，保留并完善戶籍制度作為社會管理與人口信息管理的基本工具，回歸其最初的人口統(tǒng)計管理和公民身份證明功能。除了與社會福利資格脫鉤外，現(xiàn)行的戶籍制度還應(yīng)與計劃生育政策脫鉤，避免大量超生子女因家庭無法負(fù)擔(dān)社會撫養(yǎng)費而成為“黑戶”，從而保障公民生而為人的基本權(quán)利。就戶籍登記本身，應(yīng)基于全國人口信息平臺實現(xiàn)行政審批程序的簡化便捷，解決異地辦證困難的問題。

　　再次，如果不對戶籍制度進行激進改革，那么必須確立“就業(yè)地落戶”原則，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。建制鎮(zhèn)及小城市的落戶限制一旦放開，將為農(nóng)民工就地市民化提供極為有利的條件，可緩解除大中城市的人口壓力；中等城市落戶限制有序放開，將吸納更多勞動力流入，支持城市規(guī)模擴大及發(fā)展；大城市落戶條件適當(dāng)放松，則可以吸引更多優(yōu)秀人才以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，大城市落戶條件完全放開不具備現(xiàn)實條件，但地方政府卻可以出臺新政提高外來務(wù)工人員的公共服務(wù)供給水平，逐漸實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！?hellip;…