黨的十八大報(bào)告明確指出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”[1]這就必須要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，深化我國征地制度改革，讓農(nóng)民能夠分享到土地增值的收益，從而形成新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互促進(jìn)、和諧發(fā)展的局面。

　　伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，以及我國對小城鎮(zhèn)建設(shè)力度的加大，通過征地的方式實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)村土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)成為非農(nóng)業(yè)用途將成為可行的趨勢。土地由農(nóng)地變?yōu)槭械兀r(nóng)業(yè)級差地租轉(zhuǎn)化為城市級差地租，進(jìn)而形成地租資本化的地價(jià)，征地后的農(nóng)地因此而增值。但是，從目前的實(shí)際操作來看，我國征地制度存在較為明顯的不合理性?，F(xiàn)階段，我國征地制度有以下兩個(gè)方面的缺陷：第一，“為公共利益征地”的界定模糊。對于現(xiàn)行征地范圍未進(jìn)行明確、具體規(guī)定，對于公共利益主體的界定，也沒有法律明確。因此“公共利益”征地泛化且被擴(kuò)大，一些地方甚至出現(xiàn)濫用的情況。因此，“公共利益”成為一些地方容納虛假和貪婪的借口：凡是冠上了“公共利益”的名義，就可肆無忌憚?wù)鞯兀o予被征地對象的補(bǔ)償卻非常低。由于農(nóng)民是弱勢群體，其土地被征用后，在“公共利益”面前往往缺少話語權(quán)。第二，現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。“產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償法”和“征地區(qū)片綜合地價(jià)法”等具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均為地方政府主導(dǎo)確定。我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度，征地給予的補(bǔ)償過低，忽視農(nóng)民或村集體的土地補(bǔ)償中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，忽視了農(nóng)民和村集體的土地增值收益，損害了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，在一定程度上加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。這既不利于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，也損害了“三農(nóng)”。擁有較多土地資源的農(nóng)民，由于得不到“流轉(zhuǎn)”的陽光普照，所以不能充分釋放他們擁有土地的市場增值潛能。厘清土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與使用權(quán)不過是改革的“淺層次”；而完備農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，尤其是賦予農(nóng)村居民與城市居民同樣的資源流轉(zhuǎn)權(quán)利，才是農(nóng)村改革的“深水區(qū)”。

　　一、我國征地制度改革的進(jìn)程及存在的問題

　　我國于1950年頒布了《中華人民共和國土地改革法》、《城市郊區(qū)土地改革條例》、《鐵路留用土地辦法》等；在過渡時(shí)期總路線的指導(dǎo)下，于1953年出臺了《國家建設(shè)征用土地辦法》，該辦法是首個(gè)關(guān)于建設(shè)用地的規(guī)定?！掇k法》的出臺，初步對集體土地所有制形式、征地辦法、對象進(jìn)行了確定，對農(nóng)民私有土地為主、征地權(quán)限較為寬松、分配公平等問題進(jìn)行了說明。1956年，在《國務(wù)院關(guān)于糾正與防止國家建設(shè)征用土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象的通知》中提出了初步建立集體土地所有制形式。1958年出臺《國家建設(shè)征用土地辦法》，對農(nóng)村合作社土地為主的土地征用對象進(jìn)行更改，并相應(yīng)地降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1982年，我國頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》，以保證建設(shè)用地及妥善處置被征地單位的生產(chǎn)生活，并在條例中首次規(guī)定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能超過十倍。1982年，《憲法》第十條規(guī)定城市土地屬國家所有。在1986年頒布的《民法通則》中，確定了集體土地系農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)，但其所有權(quán)不能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上。國有土地有償使用制度在1987年全面啟動，實(shí)現(xiàn)了國有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離。但是集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)及市場建設(shè)問題沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。1998年頒布了《土地管理法》，其中對“根據(jù)國家利益的需要可以依法實(shí)施征地”進(jìn)行了明確，但依舊是計(jì)劃配置土地資源的制度，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場。這段時(shí)期，新增建設(shè)用地的唯一途徑仍舊是征收土地。這一征地制度改革，單單從提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)征地程序等方面進(jìn)行微調(diào)，還仍然保持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式。[2]2004年頒布的《土地管理法》和《憲法》(修訂案)則分別從征用及征收概念對土地補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行了完善。該時(shí)期加強(qiáng)了對土地征收的強(qiáng)制性，有效推動了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但與此同時(shí)也帶來了一些社會矛盾。

　　馬克思提出，當(dāng)社會平均資本有機(jī)構(gòu)成低于或者等于農(nóng)業(yè)資本的有機(jī)構(gòu)成時(shí)，將不再存在農(nóng)業(yè)中的絕對地租。即“上述意義上的絕對地租，也就是既和級差地租不同，又和以真正壟斷價(jià)格為基礎(chǔ)的地租不同的地租，就會消失”。[3]但不能忽視的問題是，只要存在土地所有權(quán)壟斷，就會有地租。馬克思對有關(guān)地租的存在性進(jìn)行了如下描述：“土地所有者會……白白把這些土地出租嗎？絕對不會，投資者必須給他提供地租。只有支付給他租金，他才會把土地租出去。”[4]使用任何土地而不向土地所有者支付包括絕對地租在內(nèi)的地租，“意味著土地所有權(quán)的取消，土地所有權(quán)的廢除。而土地所有權(quán)的存在，正好是對投資的一個(gè)限制，也是對資本在土地上任意增值的一個(gè)限制。在這里，土地所有權(quán)本身已經(jīng)產(chǎn)生地租”。[5]如何對農(nóng)地變市地所形成的土地增值收益進(jìn)行分配，既是存在爭議的理論問題，更是與各方利益密切相關(guān)的實(shí)際問題。學(xué)術(shù)界在理論研究中認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民在土地征用中獲取的補(bǔ)償明顯偏低。由農(nóng)地變市地所形成的土地增值收益如何分配，學(xué)術(shù)界有兩種極端的觀點(diǎn)：“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸農(nóng)”。“漲價(jià)歸農(nóng)派”著眼于維護(hù)失地農(nóng)民的利益，認(rèn)為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有全部土地增值收益權(quán)。[6]如果以此觀點(diǎn)對農(nóng)地增值進(jìn)行分配，社會公眾利益特別是城市規(guī)劃帶來的級差收益就無法實(shí)現(xiàn)；征地后也會因缺乏資金而導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法實(shí)施。持“漲價(jià)歸公派”的觀點(diǎn)的學(xué)者提出，土地增值收益權(quán)應(yīng)該歸社會全部擁有，但是這個(gè)觀點(diǎn)忽視了失地農(nóng)民擁有獲得充分補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。以上兩個(gè)觀點(diǎn)都不全面，都會使土地增值收益的分配不夠客觀。因此，有效、科學(xué)、合理地建立統(tǒng)籌兼顧土地增值收益分配制度，對各方利益進(jìn)行綜合考慮和維護(hù)，尤其要重視農(nóng)民的利益。

　　四川大學(xué)房地產(chǎn)策劃與研究中心和西南財(cái)經(jīng)大學(xué)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展研究院選取了四川省、重慶市一些被征地農(nóng)戶為樣本，進(jìn)行了客觀的抽樣調(diào)查。結(jié)果表明，經(jīng)過當(dāng)?shù)卣畢f(xié)議出讓和“招拍掛”出讓等方式，從農(nóng)民手中征得的土地，僅僅給予了他們幾十萬元/公頃到幾百萬元/公頃不等的征地補(bǔ)償費(fèi)(見表1)，但是政府可以獲得每公頃幾千萬元的土地出讓收益。更為驚人的是，在我國部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城郊，土地出讓價(jià)格甚至高達(dá)每公頃上億元。

　　據(jù)調(diào)查，重慶市近郊某地組團(tuán)周邊商住用地的市場價(jià)在3000萬元/公頃左右。而以3000萬元/公頃計(jì)算，該地塊的征地成本只占整個(gè)地價(jià)的25.5%。

　　除了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工以外，還有部分農(nóng)民留在農(nóng)村務(wù)工以維持生計(jì)。對于留在農(nóng)村的這部分群體，土地耕作是他們生存發(fā)展的基本保障?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)民獲得的失地補(bǔ)償金，并沒有以資本化地租的機(jī)理獲得對被征地價(jià)格的合理補(bǔ)償，因此，被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)在經(jīng)濟(jì)上沒有得到實(shí)現(xiàn)。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)施嚴(yán)格管制，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上也難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行土地制度強(qiáng)化了土地要素配置的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上提高了土地要素流向現(xiàn)代部門的交易成本。[7]不難看到，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格已經(jīng)顯化。相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村土地管理設(shè)置了較為嚴(yán)格的限制，農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的使用和經(jīng)營方面，沒有充分實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益。具體表現(xiàn)在以下方面：

　　第一，現(xiàn)有政策嚴(yán)格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。法律僅僅許可“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)”，使用權(quán)流轉(zhuǎn)也被限定在“所興辦或共同舉辦的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形而導(dǎo)致的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移”，其他“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地，必須依法申請國有土地”①。除了國家因?yàn)楣怖嬲鞯赝?，目前沒有其他渠道和辦法將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。農(nóng)村建設(shè)用地屬于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民集體所有，不能違反有關(guān)土地規(guī)劃和用途自行開發(fā)，更不能無規(guī)則地盲目進(jìn)入土地市場進(jìn)行使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)受到制約性影響，很難得到充分的實(shí)現(xiàn)。

　　第二，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制。目前很多農(nóng)民在城市或城鎮(zhèn)工作并購置了房產(chǎn)，農(nóng)民宅基地出現(xiàn)了不同程度的閑置。國家對宅基地這種農(nóng)村集體建設(shè)用地有針對性地出臺了相關(guān)規(guī)定，即“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。目前，國家的法律法規(guī)還沒有完全放開宅基地的市場化流轉(zhuǎn)。因此，宅基地的市場價(jià)格沒有形成合法的制度安排。

　　二、土地增值的內(nèi)涵及其收益分配

　　關(guān)于土地增值，國內(nèi)有多種定義，有的從價(jià)值層面考慮，有的從價(jià)格層面分析。有學(xué)者定義土地增值是指土地所有者和土地使用者可從土地市場價(jià)格變化中得到一筆不斷上漲的土地收益。也有學(xué)者認(rèn)為，土地增值也就是土地價(jià)值的上漲，其有增值與貶值的區(qū)別；同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，土地增值一般表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用下以及土地改良而形成的地價(jià)上漲。一般廣義上的土地增值是指在經(jīng)濟(jì)活動中土地價(jià)格的上漲，也可以理解為作為經(jīng)濟(jì)重要參與要素的土地價(jià)值上漲，是土地交易或土地開發(fā)利用過程中所產(chǎn)生的地價(jià)的增長值，是地價(jià)的一部分。排除通貨膨脹的影響，土地增值即為土地價(jià)格的上漲。通常，土地增值是價(jià)值增加，但也有不增值和價(jià)值減少的含義，也就是保值和貶值。從經(jīng)濟(jì)社會一般發(fā)展趨勢來看，因?yàn)橥恋刭Y源的稀缺性因素以及土地投資的重復(fù)性，土地的價(jià)格一般以上升為多，也就是土地的價(jià)值增加。經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等多種因素共同作用于土地，使土地產(chǎn)生增值；同時(shí)，在土地利用及交易的過程中，土地增值情況也同樣發(fā)生。從土地增值成因的角度考慮，土地增值主要有三個(gè)方面的原因。第一，土地的自然增值，也就是從供需角度導(dǎo)致的土地供求性增值。這是和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及人口的增長緊密相關(guān)的，人們對于土地的需求是日益增加的，這種增值取決于人的投資以及市場的變化。第二，投資性增值，包括對土地的直接投資增值及土地間接投資增值兩方面的內(nèi)容。土地直接投資指的是將資金不斷投入土地的改良及改造，以增加土地的資本含量及承載量，從而產(chǎn)生超額的利潤。也就是第二種含義上的級差地租資本化所引致的土地增值。土地間接增值指的是相鄰?fù)恋胤e累的社會勞動輻射或轉(zhuǎn)移過來的價(jià)值量。這類間接投資包含了國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施上的投入，改善了周邊的投資環(huán)境，這往往會對提高土地利用效率及土地增值產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。第三，轉(zhuǎn)換增值，即土地用途改變而發(fā)生的增值。在市場供求水平以及投資水平穩(wěn)定的情況下，土地在由低收益用途向高收益轉(zhuǎn)化的過程中，地價(jià)也會得到相應(yīng)地上漲，實(shí)現(xiàn)土地的增值②。

　　現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地發(fā)生增值性收益，主要有以下兩個(gè)方面的因素：第一，國家先征用農(nóng)村集體土地，繼而轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，通過該運(yùn)作產(chǎn)生土地增值收益。第二，農(nóng)民將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w出租土地或者是集體建設(shè)用地，從而產(chǎn)生土地增值的收益。目前這種情況往往存在于進(jìn)行“農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)改革”試點(diǎn)的部分地區(qū)。農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)的改革是在所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營使用權(quán)三權(quán)分離的前提條件下進(jìn)行的，為了集中實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，土地的使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，也就是將農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行資本化和產(chǎn)權(quán)化的處理。此產(chǎn)權(quán)應(yīng)在政府規(guī)定的產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)，按照規(guī)定的用途進(jìn)行流轉(zhuǎn)，同時(shí)作價(jià)折股，作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營、合伙經(jīng)營的資本，土地增值的分配應(yīng)嚴(yán)格遵循按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的原則，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、集約化經(jīng)營的要求，從而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。也可作為資本到金融機(jī)構(gòu)申請抵押擔(dān)保，解決規(guī)模經(jīng)營過程中農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足的問題。

　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在一定條件下，制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展既有推動，也有抑制。因此某種特定的制度總會有一個(gè)所謂的“效率極限”。“效率極限”一旦出現(xiàn)后，制度對經(jīng)濟(jì)增長的推動力就逐漸演變?yōu)榱?。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的趨勢就與已經(jīng)固定的制度形成矛盾，在特定條件下形成的制度對經(jīng)濟(jì)新發(fā)展不再有推動力，反而成為阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、約束經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的桎梏。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，制度不斷創(chuàng)新才會帶來生產(chǎn)力的極大釋放，使經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生根本性地飛躍，這同時(shí)也是歷史唯物主義觀點(diǎn)所強(qiáng)調(diào)的。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，提高了廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)民的收入隨之增長，帶動了消費(fèi)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速增長，由此拉動了內(nèi)需的增長并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論看，一個(gè)制度的效率和帶來的影響往往因時(shí)間性和階段性而呈現(xiàn)出一定的局限性。最初家庭承包經(jīng)營制度的產(chǎn)生是為了解決“人民公社制度”存在的問題，重視調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，農(nóng)民所獲得的僅僅是一些經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，政策和制度本身對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度沒有深入細(xì)致地探討，同時(shí)這一重大問題與我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革也是息息相關(guān)的，該制度蘊(yùn)含著重大的制度缺陷。[8]因此，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的弊端逐步顯現(xiàn)。作為市場經(jīng)濟(jì)國家，不能否認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)制度以及產(chǎn)權(quán)理論的合理性。世界上發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)業(yè)效率的提高與土地產(chǎn)權(quán)的確定具有重要關(guān)系。由于土地的權(quán)屬關(guān)系明晰，農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國家或地區(qū)的農(nóng)戶可以通過土地所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促使土地的生產(chǎn)經(jīng)營方式由小農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)為專業(yè)化大規(guī)模的聯(lián)合經(jīng)營，從而提高土地的使用率，進(jìn)而幫助農(nóng)民增收。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，權(quán)利最終的體現(xiàn)是一種利益，無論是國家所有制還是集體所有制實(shí)質(zhì)上都是抽象的所有制，將權(quán)利落實(shí)到具體主體的收益上時(shí)才會有意義。（待續(xù)）