新戶籍制度框架下，我國城鄉(xiāng)二元的戶籍限制被取消，農(nóng)村人口得以更快的流入城市。城市中流動人口數(shù)量的增多，必然給流動人口的治理帶來新的挑戰(zhàn)。如何在新戶籍制度的框架下實(shí)現(xiàn)對流動人口的有效治理，是真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的前提。
一、現(xiàn)行戶籍制度框架下流動人口治理問題
1.重管理、輕服務(wù)
目前，各地政府對以農(nóng)民工為典型的城市流動人口的治理模式，主要采取按照治安、計(jì)生、綜治等相關(guān)制度規(guī)定從嚴(yán)管理的模式，治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)在流動人口不斷涌入城市的情況下，保持城市社會秩序不紊亂。以此出發(fā)，各地政府實(shí)施了針對流動人口的一系列以管理為主體的制度，如暫住證發(fā)放、計(jì)劃生育制度、子女入學(xué)制度等，這些制度將流動人口作為與戶籍人口不同的群體予以特殊管理，重管理、輕服務(wù)，城市社會秩序得到了有力的維護(hù)，流動人口的基本權(quán)益卻沒有得到有力的保護(hù)。目前的管理模式?jīng)]有能夠?yàn)檗r(nóng)民工等流動人口解決其所面臨的實(shí)際問題，作為城市人口的重要組成部分的流動人口，特別是大量的農(nóng)民工與戶籍人口在享受公共服務(wù)等普惠性政策上存在較大的差異，使這部分群體無法真正在城市立足，進(jìn)一步加劇了人口群體的分化與不穩(wěn)定。
2.重秩序、輕自由
目前，我國很多地市都把流動人口作為城市發(fā)展的不穩(wěn)定因素予以嚴(yán)格的管理，特別是在居住、安置等環(huán)節(jié)上施加種種限制。為了方便集中管理，有些地市甚至采取了強(qiáng)制性的手段，建立了流動人口的聚集區(qū)。這樣的流動人口聚集區(qū)雖然有效地將農(nóng)民工等群體限制在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了與城市戶籍人口的區(qū)別管理，減少了流動人口對社會發(fā)展環(huán)境的不利影響。但這種管理模式是類似于“監(jiān)獄式”的管理模式，限制了流動人口的自由流動和基本權(quán)利，有悖于城市管理的主流方向。這種涇渭分明的管理思維，也使得流動人口聚集區(qū)呈現(xiàn)出治安差、警情高發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生差、亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)“貧民窟”化的趨勢，成為城市化推進(jìn)過程中的障礙。
3.重效率、輕民主
我國各地政府對流動人口的管理中還存在一個(gè)明顯的傾向，那就是注重管理效率，忽視了民主公平。為了提高流動人口管理效率，地方政府對流動人口實(shí)施了區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化的管理制度，對區(qū)域內(nèi)的流動人口實(shí)施了有針對性的管理措施，例如在人事管理、治安管理等方面，采取了卓有成效的管理措施，流動人口的管理效率大大提升。但由于管理制度與城市戶籍人口有明顯區(qū)別，使得流動人口難以享受城市人口同樣的待遇，一些城市人口可以享受的優(yōu)惠政策流動人口則無法享有，在社會保障、民生措施甚至是政治生活上，流動人口所擁有的權(quán)益與城市戶籍人口都有天壤之別，極大地阻礙了社會公平和民主的實(shí)現(xiàn)。
二、新戶籍制度框架下流動人口治理的困境
1.難以迅速轉(zhuǎn)變對待流動人口的態(tài)度
一直以來，城市中的流動人口留給政府和社會的形象就是“臟亂差”、治安問題的源頭等，在新戶籍制度框架下，我國農(nóng)村人口必定會快速向城市移動，在這樣的態(tài)勢下，政府乃至全社會面對城市中迅速涌入的流動人口，很難在一夜之間迅速轉(zhuǎn)變過去根深蒂固的看法和偏見，這在一定程度上阻礙了流動人口治理制度的變革和治理效率的提高。
2.難以迅速完善流動人口的治理機(jī)制
新戶籍制度將最大程度地放寬流動人口的落戶限制，流動人口規(guī)模必將比以往任何時(shí)期都大。然而，現(xiàn)有的城市流動人口管理機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)對如此大規(guī)模流動人口的有效治理。受制于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和城市的綜合承載能力，流動人口的安置問題、流動人口的子女就學(xué)問題、流動人口的就業(yè)問題難以在短時(shí)期內(nèi)獲得解決，流動人口就必然難以在城市長期立足，開枝散葉后引發(fā)的“二代”流動人口融入問題還極可能成為城市的不安定因素。
3.難以有效引導(dǎo)流動人口的流動方向
新的戶籍制度改革已全面啟動，城市的發(fā)展機(jī)會必然會吸引農(nóng)村人口大量涌入，這些人口的流動具有十分明顯的方向性，由于發(fā)展速度更快，發(fā)展機(jī)會更多，就目前的趨勢看，流動人口將主要集中在沿海發(fā)達(dá)城市和內(nèi)地一線、二線城市。流動方向單一、集中的特點(diǎn)，必然在短時(shí)期內(nèi)造成這些城市實(shí)際人口超過城市容納能力，給城市治理和社會秩序維護(hù)帶來災(zāi)難性的后果。當(dāng)前，政府部門面臨戶籍制度改革的大潮，并沒有應(yīng)對大規(guī)模流動人口的能力，也缺乏引導(dǎo)人口合理流動的配套，新戶籍制度框架下的流動人口治理必然困難重重。
三、新戶籍制度框架下流動人口的治理對策
1.新戶籍制度框架下流動人口治理模式
近年來在公共管理領(lǐng)域興起的社會治理理論，為新戶籍制度框架下流動人口治理提供了可以借鑒的理論基礎(chǔ)。“治理”與“管理”僅僅一字之差，卻涵蓋了公共管理領(lǐng)域更為深邃的思想。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體多元化、推行國家與社會合作、主張治理對象全面參與，實(shí)現(xiàn)治理過程上下互動、多樣化治理方法和技術(shù)，主張改進(jìn)政府的控制和引導(dǎo)方式的深刻研究，對公共管理的理論和實(shí)踐都帶來了巨大的改變。治理理論的提出有利于新戶籍制度框架下，我國政府流動人口管理體制的轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)政府對流動人口有效治理，實(shí)現(xiàn)管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。按照治理理論的思想，我國流動人口治理模式應(yīng)當(dāng)以政府責(zé)任為主題、以社區(qū)治理為平臺、以市場化流動機(jī)制為核心（見下圖）。
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第一，政府責(zé)任為主體。政府承擔(dān)了流動人口的主要治理職能，是流動人口治理的主導(dǎo)力量。這是因?yàn)檎姓块T和公共事業(yè)管理部門可以借助政策和法規(guī)實(shí)現(xiàn)對流動人口的有效治理，可以為流動人口的治理提供有力的制度保障。
第二，社區(qū)治理為平臺。社區(qū)公共事務(wù)是社區(qū)治理的主要對象，但社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)卻不止于此，而是應(yīng)當(dāng)由多元化的主體共同參與的情況下對社區(qū)公共事務(wù)所采取的一系列治理活動。所以，針對流動人口的治理也應(yīng)當(dāng)以社區(qū)為載體，并且充分發(fā)揮社區(qū)中介組織、社區(qū)居民和社區(qū)自治組織的主體作用，共同參與社區(qū)事務(wù)的治理，形成多元化的社區(qū)組織工作網(wǎng)絡(luò)及工作協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)加快推動社區(qū)人口治理的信息化，提高社區(qū)人口治理的效率。
第三，市場化流動機(jī)制為核心。在自然經(jīng)濟(jì)模式在，經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分穩(wěn)定，不存在流動性。但是在市場經(jīng)濟(jì)模式下，則更多地體現(xiàn)出流動性特征，特別是隨著市場競爭程度的不斷加劇，經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了很大的變化，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步更加推動了市場經(jīng)濟(jì)流動性的產(chǎn)生，加速了經(jīng)濟(jì)主體優(yōu)勝劣汰的過程，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展受供求關(guān)系變化和交易活動變化的影響愈加強(qiáng)烈。市場經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出的與自然經(jīng)濟(jì)截然不同的流動性特征使得市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展展現(xiàn)出更大優(yōu)越性，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所需的各種資源得到了更加優(yōu)化的配置和持續(xù)的流動，這其中就包括人口流動、要素流動、商品流通、和資本流動以及信息和能量的流動等內(nèi)容，人口流動也就是人力資源的流動是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，具有支撐市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向型、基礎(chǔ)性，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。因此，在市場經(jīng)濟(jì)模式下，必須加強(qiáng)人口流動機(jī)制的建設(shè)，利用人才市場的日趨完善，將戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、社保制度等與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，使得人口流動與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局等步伐相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)人口流動與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互促進(jìn)。
2.新戶籍制度框架下流動人口治理的對策
?。?）確立治理型政府的理念
治理型政府在對流動人口進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，堅(jiān)持以人為本。對流動人口進(jìn)行治理的根本目的是有效地滿足人口發(fā)展的基本需要，所以我國流動人口治理的對象就是“人”。保護(hù)好流動人口的合法權(quán)益為目的，只有這樣才能使流動人口在城市中立足。第二，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化。新戶籍制度框架下，實(shí)現(xiàn)對流動人口治理體制的創(chuàng)新，必須確保流動人口與城市人口享受同樣的待遇，在戶籍、教育、社保、就業(yè)等方面不斷彌補(bǔ)差距，逐步實(shí)心流動人口與市民的融合，最終實(shí)現(xiàn)流動人口的市民化。第三，堅(jiān)持共同參與。保證流動人口的話語權(quán)，關(guān)切流動人口意愿的表達(dá)，鼓勵(lì)流動人口參與制度制定和設(shè)計(jì)。
?。?）建立縱向互動、橫向分工的行政架構(gòu)
建立權(quán)威的流動人口治理機(jī)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)對流動人口的全方位、多層次和廣泛性治理。各級政府應(yīng)當(dāng)整合各部門的力量，共同治理流動人口，建立統(tǒng)一、權(quán)威、全方位的流動人口綜合治理部門，完善流動人口管理與服務(wù)的政府職能。
?。?）創(chuàng)新流動人口治理機(jī)制
第一，建立市場化治理運(yùn)行機(jī)制，逐步強(qiáng)化利益引導(dǎo)的機(jī)制。政府通過合理的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，促進(jìn)市場機(jī)制的完善，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的外來勞動力市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制對勞動力資源的配置作用。
第二，建立健全長效性的綜合治理機(jī)制。特別是要加強(qiáng)社會綜合治理的信息化建設(shè)，建立統(tǒng)一的社會綜合治理信息系統(tǒng)，搭建起融合工商、衛(wèi)生、計(jì)生、勞動、教育等部門在內(nèi)的流動人口信息化平臺，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)流動人口治理的網(wǎng)絡(luò)化。
第三，加強(qiáng)對流動人口的教育培訓(xùn)。流動人口來到城市工作，需要接受完善系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)。
第四，健全責(zé)任追究運(yùn)行機(jī)制。不斷完善監(jiān)督體系，構(gòu)建有政府、社會團(tuán)體、社區(qū)、媒體和公民共同參與的依法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。
（4）完善流動人口法律體系
我國目前在流動人口治理方面還沒有任何統(tǒng)一的法律規(guī)范或制度，因此呼吁我國政府盡快出臺流動人口治理的法律制度，制定完善的流動人口治理辦法，使得我國針對流動人口的治理具備堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。同時(shí)也要盡快督促地方政府就流動人口治理問題出臺相應(yīng)的辦法和措施，制定符合各地實(shí)際的治理規(guī)定，并予以細(xì)化和完善。
?。?）鼓勵(lì)建立流動人口自我治理組織
流動人口的自我治理是實(shí)現(xiàn)流動人口有效治理的重要方式。只有實(shí)現(xiàn)了流動人口的自我治理、自我教育和自我服務(wù)，才能提高流動人口治理的效率，彌補(bǔ)政府在流動人口治理上的短板和不足，特別是可以更好地保護(hù)流動人口的切身利益。針對目前我國人口流動的時(shí)期情況，“人戶分離”的現(xiàn)象廣泛存在于流動人口之中，實(shí)現(xiàn)自我治理能夠?qū)@部分流動人口的有效治理發(fā)揮十分關(guān)鍵的作用，具備很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
結(jié)語
新戶籍制度框架下，我國流動人口治理必將呈現(xiàn)新的態(tài)勢。傳統(tǒng)的流動人口管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新趨勢的要求，因此，在治理理論的基礎(chǔ)上，建立政府、社區(qū)、市場、社會團(tuán)體、媒體、流動人口自身共同參與的流動人口治理模式是未來發(fā)展的必然要求。要實(shí)現(xiàn)從“管理”向“治理”模式的全新轉(zhuǎn)變，必須轉(zhuǎn)變政府對流動人口的治理理念，完善重組政府行政架構(gòu)，創(chuàng)新流動人口治理機(jī)制，完善流動人口的治理法律體系，鼓勵(lì)流動人口實(shí)現(xiàn)自我治理?！?/p>
