今年兩會李克強總理所作的《政府工作報告》對2014年工作和2014年中國改革發(fā)展全局作了全景描繪。中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院組建跨學(xué)科研究團隊就《政府工作報告》中的改革措施進行深度解讀，認為其中關(guān)鍵措施體現(xiàn)了中國改革的整體性和聯(lián)動性。完成2014年的改革任務(wù)，意味著黨的十八屆三中全會的改革布局邁出重要的第一步。

　　賈康：制度機制是治理環(huán)境問題最可塑的因素

　　2013年以來，影響大半個中國且已造成“國際影響”的霧霾現(xiàn)象，引起了廣大民眾不滿和政府管理部門焦慮，對我國經(jīng)濟社會生活形成了現(xiàn)實威脅。來自環(huán)境危機的挑戰(zhàn)亟待化解。環(huán)境問題的成因中最需注重、最為可塑的是制度機制因素，對此改革的重大意義必須挑明。對霧霾頻發(fā)等環(huán)境危機因素的細致成因分析，固然還需大量科研工作，但霧霾頻發(fā)顯然與我國具體國情密切關(guān)聯(lián)，特別是制度機制方面存在的重大缺陷是重要原因，即我國目前環(huán)境問題的重大原因來自于機制性的資源粗放低效耗用問題。比如，在我國一般商品比價關(guān)系和價格形成機制基本實現(xiàn)市場化之后，國民經(jīng)濟中基礎(chǔ)能源這一命脈層面“從煤到電”的產(chǎn)業(yè)鏈上，卻存在著嚴重的比價關(guān)系和價格形成機制的扭曲、非市場化狀態(tài)和由此引出的“無處不打點”的烏煙瘴氣的紊亂局面，并且助長著粗放式、揮霍式以及與節(jié)能降耗背道而馳的增長狀態(tài)和消費習(xí)慣，幾乎誰也不真正把節(jié)電、節(jié)水當回事！面對這種將使發(fā)展過程不可持續(xù)的挑戰(zhàn)與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放，積極推進從資源稅改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統(tǒng)化改革，并進而引發(fā)地方稅體系和分稅制制度建設(shè)助益市場經(jīng)濟新境界的新一輪“稅價財聯(lián)動”改革。

　　（委員系財政部財政科學(xué)研究所所長）

　　錢學(xué)明：人的城鎮(zhèn)化要找準路徑

　　城鎮(zhèn)戶口的有序放開，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要一步。但是從人口管理的角度看，未來很長一段時間內(nèi)，擁有住房仍然是上戶口的前提條件之一。沒有住房的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動性強，對城市管理、企業(yè)發(fā)展、個人成長都十分不利。而安家落戶之后，社會保障、醫(yī)療保險和子女入學(xué)等問題的解決，就可以順理成章、水到渠成。因此，人的城鎮(zhèn)化要找準路徑，就要抓住并解決住房這一核心問題，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供在城市里生存、發(fā)展的基本條件。

　　農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一群體數(shù)量龐大，用建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房的形式為他們解決住房問題，既不便操作，財政也難以負擔(dān)，需要以市場化手段，加以政策引導(dǎo)來解決。黨的十八屆三中全會提出，“建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)”、“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制”，這為解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題提供了具體思路和政策支持。因此，我們建議設(shè)立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房優(yōu)惠貸款，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化開辟一條簡便、快捷、可行的政策路徑，讓他們在城市里能夠居有定所、安居樂業(yè)。

　?。ㄎ瘑T系民建中央常委）

　　經(jīng)濟增長目標為何定在7.5%

　　中國人民大學(xué)國發(fā)院院長劉元春

　　在破除“唯GDP主義”的考核體系紛紛出臺，全國各地都紛紛下調(diào)GDP增長目標，以及“2014中國經(jīng)濟崩潰論”等悲觀主義開始蔓延的時點上，2014年《政府工作報告》將本年的經(jīng)濟增長目標確定在7.5%左右，這不僅體現(xiàn)了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，同時也體現(xiàn)了政府對于2014年審慎樂觀的態(tài)度。

　　（1）按照測算，2014年GDP增速達到7.5%意味著……

　?。?）經(jīng)濟增長的下限在GDP增速上的界定并不是7.5%，而是與1000萬新增城鎮(zhèn)就業(yè)相對應(yīng)的中國經(jīng)濟增長。按照測算，……

　?。?）不能按照傳統(tǒng)的思維來看待GDP增速7.5%、CPI3.5%的含義。一是2014年所確定的7.5%左右的增長目標將改變……

　?。?）7.5%的GDP增速目標充分批駁了現(xiàn)在西方國家和部分市場人士所宣揚的“中國經(jīng)濟2014年大崩潰”的論斷。這種審慎樂觀的判斷不僅是科學(xué)判斷與理性分析的產(chǎn)物，同時對提振目前市場信心具有十分重要的意義。一些西方學(xué)者和機構(gòu)認為，2014年中國經(jīng)濟增速可能跌破7%，甚至步入到“5%的時代”。這些判讀不僅不了解中國經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)，同時對于中國政府的調(diào)控能力和政策空間也存在嚴重的誤判，當然，如結(jié)合近年來金融市場上出現(xiàn)的“做空中國”操作，這些論斷還存在陰謀論的嫌疑。有針對性地批駁這些別有用心的論斷，對于形成良性的市場預(yù)期是十分有價值的。建立在科學(xué)測算基礎(chǔ)上的7.5%的經(jīng)濟增長目標，無疑具有這種功效。

　?。?）實現(xiàn)7.5%的增長目標不僅需要“向改革要動力”，同時需要實施穩(wěn)健的貨幣政策和積極的財政政策。因此，2014年“M2增長13%左右”，“財政赤字13500億元，比上年增加1500億元，其中中央財政赤字9500億元，由中央代地方發(fā)債4000億元。赤字率穩(wěn)定在2.1%”。這就意味著2014年中國宏觀經(jīng)濟政策并不會出現(xiàn)很多人擔(dān)心的重返刺激政策的道路，也意味著2014年宏觀經(jīng)濟政策不會因為大改革和大調(diào)整而進行過度的收縮。

　　打造“有效”且“有限”的政府

　　北京大學(xué)政府管理學(xué)院燕繼榮

　　要理解和評價新一輪中國政府改革，需要明確幾個問題：第一，一個理想的政府應(yīng)該是什么樣子的？應(yīng)該滿足什么條件？第二，中國以往的政府體制有什么特點？在目前和今后的發(fā)展中，它受到了哪些挑戰(zhàn)？它的管理遭遇了哪些困境？它給社會發(fā)展帶來了哪些制約？第三，中國政府改革的長遠目標和原則會是什么？

　　學(xué)術(shù)研究中關(guān)于理想政府的討論形成了很多表述，綜合而言，構(gòu)建一個有限且有效的政府，應(yīng)該是……

　　中國政府過去被認為是一個“全能型政府”，帶有比較明顯的家長主義、包辦主義的特征，在社會經(jīng)濟事務(wù)的管理中較多實行特許經(jīng)營和政府管制的辦法，并且主要采用事前監(jiān)管和直接管理的方式。行政審批是政府管理的重要手段，但政府如果采用大量行政審批手段，甚至使之變成主要手段，會造成諸多麻煩和問題。首先，……

　　聶輝華：取消和下放行政審批權(quán)以實現(xiàn)“良治”

　　國務(wù)院總理李克強在《政府工作報告》中指出，2014年要進一步簡政放權(quán)，取消和下放行政審批事項200項以上。這種行政管理體制改革具有非常重大的意義。第一，減少審批就是從源頭上減少官員的腐敗機會。對于貪腐官員來說，審批權(quán)往往意味著自由裁量權(quán)，這給官員刁難企業(yè)、受賄索賄提供了機會。因此，應(yīng)該從源頭上減少這種機會，即減少不必要的行政審批權(quán)限。第二，減少政府行政審批權(quán)，使政府集中精力做好政府的份內(nèi)之事，這包括提供良好的法治和維護市場經(jīng)濟的正常秩序，從而有利于提高政府治理能力，完善國家治理體系。第三，中央政府率先減少各類行政審批權(quán)，就是為地方政府做出了良好榜樣，這有利于推動地方政府的行政管理體制改革。地方政府也必須遵循十八屆三中全會的精神，按照中央的要求，逐步取消和下放一些不必要的行政審批權(quán)。如此中央推動地方，上級推動下級，最終會使得各級地方政府逐步減少不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟和法治原則的各類行政審批事項。惟其如此，才可能真正實現(xiàn)各級政府的“良治”。

　　呂冰洋：如何保持財力分配格局總體穩(wěn)定？

　　《政府工作報告》提出“抓好財稅體制改革這個重頭戲”，并列舉了一些財稅體制要改革的內(nèi)容。對此要引起關(guān)注的是，財稅體制改革極易引發(fā)政府間財政關(guān)系變動，從而改變原有財權(quán)和事權(quán)分配格局。例如“營改增”試點范圍的擴大，將使作為地方主要財力的營業(yè)稅減收，進而減少地方財政收入，那么，如何面對地方財力減少局面呢？報告定下的基調(diào)是“逐步理順中央與地方收入劃分，保持現(xiàn)有財力格局總體穩(wěn)定”，這意味著中央與地方財力分配將保持不變，像是給各個地方政府吃了一粒定心丸。不過，報告中并沒說明具體辦法，而“營改增”試點擴大又箭在弦上，現(xiàn)實迫使政府立刻要出臺調(diào)整政府間財力分配方案。從短期看，可能的方向有三：營改增后行業(yè)的稅收仍歸地方、加大轉(zhuǎn)移支付力度、調(diào)整增值稅分成比例。三種方案各有利弊，究竟如何調(diào)整，讓我們拭目以待。

　　仝志輝：2014年農(nóng)村改革的重點和特征

　　《政府工作報告》專門用兩段論述“積極推進農(nóng)村改革”，從中可以看出2014年農(nóng)村改革的重點和整體特點。改革的第一個重點是推進農(nóng)村土地制度改革。2014年的工作，一是要抓緊做好基礎(chǔ)性工作，即抓緊土地承包經(jīng)營權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作；二是謹慎穩(wěn)妥推進試點，包括承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地抵押擔(dān)保、經(jīng)營性建設(shè)用地入市等多個方面。

　　改革的第二個重點是建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。報告提到的發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、林權(quán)和國有農(nóng)牧林場改革、供銷社綜合改革等，都是在建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。要建立體系，首先要有逐漸增加的多種形式的適度經(jīng)營規(guī)模主體，包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種形式，這些形式加上逐步減少的傳統(tǒng)小農(nóng)戶，就是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。其次要有農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，為這些經(jīng)營主體提供服務(wù)，使這些主體真正形成體系。供銷社改革就是為這一社會化服務(wù)體系探路，目標是從“賺農(nóng)民的錢”到“為農(nóng)民賺錢”。供銷社改革的核心內(nèi)容是進行自我改造，逐步將以農(nóng)戶經(jīng)營為主的規(guī)模經(jīng)營主體引入成為自己的股東，通過為這些主體提供購銷、信用、科技等全方位服務(wù)，使這些主體能夠在生產(chǎn)環(huán)節(jié)之外的其他涉農(nóng)環(huán)節(jié)實現(xiàn)利潤增加，真正增加務(wù)農(nóng)者收入。

　　以上兩方面改革的著眼點是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，目標有兩個：一是在“三農(nóng)”問題上推動農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收，二是為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展確立長遠制度基礎(chǔ)。2014年的農(nóng)村改革將處在地方試點、中央謀劃修法和制定規(guī)則的階段，不會全面開花、大面積推進。

　　岳希明：2013年收入分配有了哪些積極變化？

　　就城鄉(xiāng)差距和居民收入差距而言，李克強總理的報告顯示，與2012年相比，2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實際增長7％，農(nóng)村居民人均純收入實際增長9.3％，城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)縮小。根據(jù)此前國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，全國居民收入基尼系數(shù)在2012年為0.474，2013年為0.473?？梢姡?013年城鄉(xiāng)收入差距的縮小對遏制我國居民收入差距的進一步擴大起到了不可忽略的作用。

　　農(nóng)村居民收入增長速度高于城鎮(zhèn)居民的原因尚有待于國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)的進一步公開，但是社會保障的改善起著重要的作用。根據(jù)《政府工作報告》可知，與上一年比，2013年城鄉(xiāng)低保標準分別提高13.1％和17.7％，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平提高10％。國際經(jīng)驗顯示，政府的收入再分配政策，尤其是低保等政府支出政策是緩解由市場因素導(dǎo)致的居民收入差距的最有效因素，為了防止我國居民收入差距的再度上升，進而使其繼續(xù)下降，政府通過收入再分配政策加大對收入分配的調(diào)節(jié)力度是至關(guān)重要的。

　　除了收入穩(wěn)定增長和收入差距的有效遏制之外，居民享受的公共服務(wù)也有明顯的改善。從《政府工作報告》可知，2013年新開工保障性安居房660萬套，基本建成540萬套，上千萬住房困難群眾喬遷新居；啟動教育扶貧工程，實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃，學(xué)生營養(yǎng)改善計劃惠及3200萬孩子；基本醫(yī)保總體實現(xiàn)全覆蓋，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保財政補助標準增加到人均280元，基本藥物制度覆蓋80％以上村衛(wèi)生室，28個省份開展大病醫(yī)療保險試點；啟動疾病應(yīng)急救助試點，全面實施國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目，農(nóng)村免費孕前檢查使600萬個家庭受益。

　　馮玉軍：依法治國我們可以怎樣期待？

　　李克強總理的《政府工作報告》提出依法行政，加強政府法制工作的總體要求，指明了推進法治政府建設(shè)的重要舉措，體現(xiàn)出高度的政治智慧和戰(zhàn)略思維。報告?zhèn)鬟_出2014年政府工作的幾個重要信息：第一，各級行政機關(guān)要嚴格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，全面實現(xiàn)職權(quán)法定和程序正當。第二，創(chuàng)新政府管理理念和方式，健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制，推進政府向社會購買服務(wù)的改革。第三，改革行政執(zhí)法體制，確保法律實施，行政機關(guān)要帶頭嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，維護公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。第四，完善行政監(jiān)督，實現(xiàn)行政問責(zé)法治化。第五，推進政務(wù)公開，建設(shè)透明政府，增強政府公信力。建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，加強法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。推進依法行政、建設(shè)法治政府是提高國家治理和社會管理的法治化水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵，對于早日實現(xiàn)法治中國具有至關(guān)重要的意義。

　　林堅：以新思路擴大服務(wù)消費

　　李克強總理在《政府工作報告》中指出：“要擴大服務(wù)消費，支持社會力量興辦各類服務(wù)機構(gòu)，重點發(fā)展養(yǎng)老、健康、旅游、文化等服務(wù)，落實帶薪休假制度。”從人民群眾的服務(wù)需求看，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高，消費結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型升級，各類公共服務(wù)需求日趨旺盛。要圍繞重點難點熱點問題，研究相關(guān)公共服務(wù)理論，為政府制定公共服務(wù)政策提供理論依據(jù)。要擴大服務(wù)消費，就要確立服務(wù)理念，支持社會力量興辦各類服務(wù)機構(gòu)。目前，我國公共安全、食品安全、健康、養(yǎng)老方面的問題十分突出，生態(tài)安全、旅游、文化等服務(wù)需求旺盛，要重點在這些方面尋求突破，將大有可為。要引導(dǎo)和組織各類服務(wù)機構(gòu)，提升服務(wù)社會管理創(chuàng)新的能力，主動承接政府轉(zhuǎn)移的社會化服務(wù)職能，打造特有公共服務(wù)品牌，拓展社會化服務(wù)的領(lǐng)域，爭取更多服務(wù)社會的平臺。要牢牢抓住難得的歷史機遇，順應(yīng)各族人民過上更好生活新期待，努力提升公共服務(wù)水平和均等化程度，推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，為全面建成小康社會夯實基礎(chǔ)。

　　周業(yè)安：企業(yè)改革的核心是打破壟斷

　　改革開放30多年，國企經(jīng)過優(yōu)勝劣汰和自身變革之后，已經(jīng)有了較大的競爭力。相較之下，民企發(fā)展到一定規(guī)模之后，不少企業(yè)反而出現(xiàn)了大企業(yè)病，如果僅僅從國有和民營這個傳統(tǒng)視角來進行效率比較，現(xiàn)在民企未必高于國企。從目前的實際情況看，民企和國企各有優(yōu)勢，改革的重心不能再圍繞所有制做文章，而是應(yīng)在現(xiàn)行的所有制結(jié)構(gòu)之下，著重完善市場競爭，建立競爭規(guī)范，也就是說，企業(yè)改革的核心是促進市場競爭和打破壟斷。本屆政府的《政府工作報告》正確地認識到這一點，特別強調(diào)國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟共同發(fā)展、互相促進，同時強調(diào)國有部門規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，強調(diào)壟斷行業(yè)向民企開放。但這里我想補充的是，假定壟斷行業(yè)向民企開放，民企同樣會出現(xiàn)壟斷行為，因為壟斷行業(yè)的特點決定了“在位”企業(yè)必然壟斷，并不會因為把壟斷企業(yè)拆分了或者引進民營資本，壟斷因素就消除了。所以，一方面，需要通過引進民營資本打破國有資本過去在單一行業(yè)的壟斷局面；同時又要建立合理的反壟斷制度，尤其是促進壟斷企業(yè)成本費用透明化、職工和管理人員以及其他利益相關(guān)者收益規(guī)范化和向人大和社會公開報告、采取第三方審計并向社會公開審計結(jié)果、引入社會責(zé)任審計等制度，以此來提高對壟斷企業(yè)的監(jiān)管力度。

　　丁守海：新增就業(yè)目標為何上調(diào)？

　　與去年相比，在同樣的經(jīng)濟增長目標下，新增就業(yè)目標上調(diào)100萬人。其背后的原因是中國經(jīng)濟的就業(yè)帶動能力正在提升。從2013年的實際運行情況來看，經(jīng)濟增長率為7.7%，比預(yù)定目標高出0.2個百分點，但實際的新增就業(yè)數(shù)量達到1300萬人，比預(yù)定目標高出45%，可以說大大超出預(yù)期。在去年上半年的時候，新增就業(yè)數(shù)量就已達到725萬人，完成全年預(yù)定任務(wù)的80.5%，而當時的經(jīng)濟同比增速只有7.6%。那時人們就感慨，為什么在經(jīng)濟增速放緩的情況下，就業(yè)形勢那么好？其主要原因在于中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在發(fā)生微妙的變化，即服務(wù)業(yè)得到了較快的發(fā)展，這一點可以從投資看出來，去年上半年服務(wù)業(yè)投資達到19.7億元，而第二產(chǎn)業(yè)只有15.8億元。服務(wù)業(yè)就業(yè)容量大，就業(yè)彈性高，服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展更大程度地帶動了經(jīng)濟的就業(yè)功能，其中特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶動的新型服務(wù)業(yè)，如電商、快遞等對就業(yè)的貢獻尤其突出。目前中國服務(wù)業(yè)就業(yè)的占比只有46%左右，相較于西方發(fā)達國家70%左右的份額，還有很大的發(fā)展空間。正是基于服務(wù)業(yè)所帶動的國民經(jīng)濟就業(yè)潛力，今年政府調(diào)高了新增就業(yè)預(yù)期目標。這也從一個側(cè)面反映了，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型正在結(jié)結(jié)實實地向前推進。（本欄目的專家系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）