“最難的問題還是各級政府事權(quán)的劃分。”中國社科院-清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼教授對記者表示，他認(rèn)為，事權(quán)劃分應(yīng)允許先試錯(cuò)，再調(diào)整法律。

　　二十年前，青年學(xué)者王紹光和胡鞍鋼合著的《國家能力報(bào)告》一書中提出“分稅制”的改革建議，1994年分稅制改革啟動被認(rèn)為與此份報(bào)告有關(guān)。在書中，國家能力被分拆為四種具體能力：汲取財(cái)政能力、宏觀調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。其中汲取財(cái)政能力是最重要的能力，該能力由兩個(gè)指標(biāo)反映：財(cái)政收入占GDP的比重，中央財(cái)政收入占GDP的比重。

　　分稅制改革后，財(cái)政收入占GDP的比重由改革當(dāng)年的11%增長至2013年的23%，同期中央財(cái)政收入占GDP的比重則由3%增長至10.57%。改革后，國家宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)，中央轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)差異方面起到了重要作用。同時(shí)，地方債、土地財(cái)政、政府間事權(quán)劃分等新的難題出現(xiàn)，財(cái)稅改革進(jìn)入深水區(qū)。

　　十八屆三中全會決定重啟財(cái)稅改革，2014年中央政府工作報(bào)告則將財(cái)稅改革作為今年政府工作的“重頭戲”，并要求抓緊研究調(diào)整中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任，逐步理順中央與地方收入劃分，保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定。分稅制改革二十年后存在什么問題，應(yīng)如何改革，政府間收入、支出和事權(quán)又該如何劃分？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者就財(cái)稅改革的相關(guān)問題專訪了中國社科院-清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼教授。

　　分稅制是里程碑性質(zhì)的改革

　　您和王紹光是較早提出分稅制改革的學(xué)者，20年后，您如何評價(jià)1994年的分稅制改革？

　　胡鞍鋼：20世紀(jì)90年代，我們不僅研究中央和地方關(guān)系，還涉及以下幾大關(guān)系和重大矛盾：一是經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，中央財(cái)力不足無法實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；二是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，中央財(cái)力弱則沒有辦法實(shí)行轉(zhuǎn)移支付；三是軍隊(duì)與國家的關(guān)系，中央沒有足夠的財(cái)力沒有辦法供養(yǎng)軍隊(duì)、武警等；四是國家基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展的關(guān)系，1978-1990年全國鐵路營業(yè)里程只增加3000公里，平均每年只有250公里，是新中國成立以來最低的，這與中國經(jīng)濟(jì)高增長形成了鮮明的反差。

　　把分稅制改革前后的幾組數(shù)據(jù)作對比，就可以看到分稅制改革帶來的長期收益，1996年我就稱之為改革紅利。第一，國家財(cái)政收入占GDP的比重由歷史最低點(diǎn)的1994年的11%提高到2013年的22.7%，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比例由1993年的22.0%提高至2013年的46.59%，中央政府的宏觀調(diào)控能力加強(qiáng)。

　　第二，中國的地域差距，按照各地區(qū)不變價(jià)格計(jì)算人均GDP差異系數(shù)，從1990年的55.4%，其后緩慢上升，2003年達(dá)到最高點(diǎn)75.1%，之后開始不斷下降，2012年下降至46.0%，是改革開放以來的最低點(diǎn)。如果不是增加中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，是不可能出現(xiàn)地區(qū)差距擴(kuò)大逆轉(zhuǎn)的情況。中央財(cái)政收入中的三分之二直接轉(zhuǎn)移支付給地方，只有三分之一用于本級支出，這么大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付在大國中都是少見的。

　　第三，中央在1998年之后采取了一系列措施，嚴(yán)禁軍隊(duì)、武警、政法機(jī)構(gòu)和黨政機(jī)關(guān)經(jīng)商，實(shí)現(xiàn)了“正稅養(yǎng)軍（隊(duì)）”、“正稅養(yǎng)政（府）”。

　　第四，國家財(cái)力增加，大大提高了政府提供公共產(chǎn)品的能力，表現(xiàn)為中國進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化加速階段。

　　1996年，我對分稅制做過初步的評價(jià)，我把它稱為新中國成立以來的重大制度創(chuàng)新，是中國制度建設(shè)方面比較成功的案例，是一個(gè)里程碑性質(zhì)的改革。分稅制不僅僅是政策調(diào)整，而是制度創(chuàng)新，即首次建立中央與地方之間財(cái)政關(guān)系的制度，同時(shí)也是首次建立政府與企業(yè)之間規(guī)范的、統(tǒng)一的、透明的稅收關(guān)系的制度。

　　在分稅制框架下中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)增長二十年后，由此形成的財(cái)政結(jié)構(gòu)有什么問題？應(yīng)該如何改革？

　　胡鞍鋼：當(dāng)時(shí)我們提出國家能力建設(shè)的邏輯是基于《憲法》重構(gòu)現(xiàn)代國家的制度安排。我們認(rèn)為要基于憲法所明文規(guī)定的四級政府制度安排：中央、省、市縣、區(qū)鄉(xiāng)，除了少數(shù)民族自治州之外，可以實(shí)行三級（中央、省、市縣）財(cái)政征收，四級政府財(cái)政支出使用。但是中央來不及解決這一根本性問題，后來也延續(xù)五級政府的架構(gòu)，政府層次多了一級，即地（區(qū)）級。

　　中央主管大政方針，最基本的公共服務(wù)則由縣級政府提供。“十一五”正式提出要建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在省內(nèi)實(shí)行財(cái)政省直管縣。言外之意，把地級和縣級財(cái)政直接管，對縣級直接轉(zhuǎn)移支付。“十二五”規(guī)劃試點(diǎn)行政省直管縣，從規(guī)劃層級的角度看就是三級：國家級、省級和市縣級，地市級更多地扮演和發(fā)揮區(qū)域中心城市，輻射所在地縣市。到“十三五”或“十四五”時(shí)期，形成實(shí)體三級：國家級、省級和市縣級。

　　中國2653個(gè)縣級行政單位是中國國家治理、社會治理的基本政治單位，也是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的政治基石，又是連接國家治理與社會治理的中樞機(jī)構(gòu)。今后財(cái)政體制改革的主要方向和基本思路還是應(yīng)該堅(jiān)持“三級財(cái)政收入，四級財(cái)政支出”。北京、上海、天津等地要主動改革創(chuàng)新，可以實(shí)行一級（市本級）征收，三級（市、區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)）支出。

　　中央轉(zhuǎn)移支付可直接到縣

　　現(xiàn)在分稅制在中央政府和省級政府之間進(jìn)行。有學(xué)者認(rèn)為，分稅制的問題在于省以下沒有落實(shí)轉(zhuǎn)移支付，您怎么看？轉(zhuǎn)移支付究竟應(yīng)該怎樣做？

　　胡鞍鋼：中央現(xiàn)在只是對省級政府轉(zhuǎn)移支付，確實(shí)沒有解決省以下的轉(zhuǎn)移支付問題。在全國2653個(gè)縣級行政單位中，有的縣轉(zhuǎn)移支付較多，有的縣恰需要公共產(chǎn)品支出，但轉(zhuǎn)移支付卻較少。

　　現(xiàn)在不僅僅是中央加強(qiáng)對地方的轉(zhuǎn)移支付，其實(shí)最重要的是轉(zhuǎn)移支付不只轉(zhuǎn)移到省一級。隨著四級政府的構(gòu)建，中央甚至可以直接轉(zhuǎn)移支付至縣級政府，在省級財(cái)政中列出。越是接近地方基層，中央的轉(zhuǎn)移支付效率就越高，也就會大大減少被截留的問題。我們應(yīng)該賦予縣級政府更多的財(cái)力，因?yàn)樗麄兪侵苯又卫淼胤?。中央直接轉(zhuǎn)接支付至縣，讓縣級政府提供公共服務(wù)，再讓上級政府和第三方來評價(jià)、監(jiān)管縣級政府提供的公共服務(wù)。

　　從本質(zhì)來看，這是建立中央與地方、地方與地方激勵(lì)相容的機(jī)制。現(xiàn)在中央和地方的這一機(jī)制逐步構(gòu)建，比如“十二五”規(guī)劃中中央提出24個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展指標(biāo)，除少數(shù)地方外，現(xiàn)在各個(gè)地方都已經(jīng)覆蓋了這些指標(biāo)。地方和中央的目標(biāo)是相符的，轉(zhuǎn)移支付可以根據(jù)目標(biāo)劃定。現(xiàn)在的問題是如何做到地市、縣市的目標(biāo)與省、國家的目標(biāo)一致，解決他們之間的激勵(lì)相容機(jī)制。如果未來能解決這一問題，則能建立一個(gè)更加成熟、定型、穩(wěn)定的財(cái)政制度，包括規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　轉(zhuǎn)移支付越清晰，就會減少上級政府和下級政府的機(jī)會主義動機(jī)和現(xiàn)象，財(cái)政體制就相對穩(wěn)定。

　　在地方財(cái)政支出中，40%以上的支出依賴于中央轉(zhuǎn)移支付，這存在哪些問題？應(yīng)該怎么改革？

　　胡鞍鋼：中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付雖然有所波動，但是一直占地方財(cái)政支出的40%以上，這就不會出現(xiàn)地方鬧獨(dú)立的“諸侯經(jīng)濟(jì)”的問題，中國也就不會出現(xiàn)分裂，因?yàn)樗械牡胤蕉家蕾囉谥醒胴?cái)政轉(zhuǎn)移支付，是真正的利益共同體、命運(yùn)共同體。

　　這恰恰是分稅制對國家凝聚力的貢獻(xiàn)：財(cái)政體制上從中央依賴地方變?yōu)榈胤揭蕾囍醒氲那闆r。比如說西藏2013年公共財(cái)政預(yù)算收入95億元，支出1014億元，90%以上的支出需要中央的轉(zhuǎn)移支付。

　　但是，轉(zhuǎn)移支付中的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付會造成地方“跑部錢進(jìn)”的尋租問題，因此需要所有的計(jì)算公式要公開、數(shù)據(jù)要透明。當(dāng)然最難的問題還是各級政府事權(quán)的劃分。

　　事權(quán)劃分應(yīng)允許地方試錯(cuò)

　　中共十八屆三中全會提出，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)。目前這一改革尚未形成共識，也未有具體的改革方案和路徑。這一改革的難點(diǎn)在哪？事權(quán)又該如何重新劃分？

　　胡鞍鋼：怎么劃分事權(quán)，我請教過美國公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的專家。他們說現(xiàn)在世界上沒有五級政府劃分事權(quán)的成功案例。因此，怎么劃分事權(quán)，中國也只能試錯(cuò)。

　　《憲法》規(guī)定國務(wù)院具有十八項(xiàng)職能，《地方組織法》規(guī)定縣級以上政府有十項(xiàng)職能，但是后者的職能大多參照前者分列，二者有諸多重合之處。實(shí)際上，二者的職能應(yīng)該有所差異，但是二者具體職能還有待于試錯(cuò)，然后再逐漸調(diào)整《憲法》和《地方組織法》，以明文規(guī)范。

　　在國家汲取財(cái)政能力提升的情況下，地方政府卻出現(xiàn)債務(wù)高企、過度依賴土地財(cái)政的問題，這一問題又如何解決？

　　胡鞍鋼：這一問題的出現(xiàn)關(guān)鍵是地方?jīng)]有正常的又是必需的本級稅收來源，如果地方能通過財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)保稅取得收入，地方政府就不會拼命賣地。如此，地方政府就會將其作為“聚寶盆”，從而培育它，直接獲得稅收，取之于民，用之于民。

　　此外，應(yīng)考慮如何在服務(wù)業(yè)“營改增”中更多地考慮提高地方的比例，這樣地方有很強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制去發(fā)展自己的服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)最直接的外溢效應(yīng)就是為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)。

　　財(cái)政部長樓繼偉提出“包容性增長”的觀點(diǎn)，即國家適當(dāng)提取財(cái)政收入，實(shí)施適當(dāng)?shù)脑俜峙湔撸饕莿?chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會，讓市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。在您看來，國家提取的比例應(yīng)為多少，中央和地方的比例呢？

　　胡鞍鋼：當(dāng)時(shí)決策者考慮分稅制改革方案時(shí)，曾參照美國的做法，因?yàn)槊绹谴髧岢龅闹衅谠O(shè)想之一是財(cái)政收入中央與地方之比為6：4。但是二十年來，這一比例中央從來沒有超過60%。

　　中期設(shè)想之二是財(cái)政支出中央與地方之比應(yīng)為4：6，這樣中央可以向地方轉(zhuǎn)移支付20%。但實(shí)際上中央支出2012年不足15%，中央支出占比相當(dāng)?shù)汀Ｖ醒氡炯壷С鰤毫μ?，不僅提供全國性公共產(chǎn)品，如國防、外交等，而且還提供全球性公共產(chǎn)品，對亞、非、拉國家進(jìn)行援助。的確需要“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力總體格局穩(wěn)定”，又要能夠有效提供全國性和全球性公共產(chǎn)品，與中國在世界格局中的地位和作用基本一致，還能夠進(jìn)一步創(chuàng)造“天時(shí)”與“地利”?！?/p>