規(guī)劃年限貼近五年規(guī)劃

　　與眾多其他規(guī)劃不同的是，該《規(guī)劃》涉及的年限只是2014-2020年，年度和年限的規(guī)劃時間橫跨了兩個五年規(guī)劃，指標比較的基數(shù)是2012年，與“十三五”規(guī)劃同期結(jié)束。

　　從時間上看，《規(guī)劃》時段更接近國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃，這可能意味著，決策層期望新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃與五年規(guī)劃逐漸同步，把城鎮(zhèn)發(fā)展與整體的國民經(jīng)濟與社會發(fā)展協(xié)調(diào)起來。這也便于以每5年為期，對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進展、效率和方向進行同步的評估和檢驗。從定位上來看，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃既不屬于中長期規(guī)劃，更不是遠景式的戰(zhàn)略規(guī)劃，而是一個有明確發(fā)展目標的階段性規(guī)劃。

　　城鎮(zhèn)化核心目標總體謹慎

　　從《規(guī)劃》的核心目標來看，國家制訂了一個總體目標相對謹慎、但發(fā)展速度不慢的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標。在最為核心的城鎮(zhèn)化率目標上，《規(guī)劃》提出：“到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”首先，《規(guī)劃》采用了兩個城鎮(zhèn)化率指標——常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率，這是坦率承認了中國在現(xiàn)行戶籍制度下的城鎮(zhèn)化所存在的問題。目前，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右。曾有人認為，常住人口城鎮(zhèn)化率帶有水分，中國的城鎮(zhèn)化率應該以戶籍人口來計算。但我們并不認同這種看法，雖然缺少戶籍和相應的福利覆蓋，但常住人口還是分享了許多城市公共服務，經(jīng)濟活動也發(fā)生在城鎮(zhèn)，他們就是現(xiàn)實的城鎮(zhèn)人口，而無視常住人口的城鎮(zhèn)化將是虛假的城鎮(zhèn)化。值得注意的是，《規(guī)劃》提出縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距2個百分點，其政策含義是要將更多進城人口轉(zhuǎn)變成為城市戶籍人口。其次，《規(guī)劃》選取了與中國經(jīng)濟水平相近的發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化率作為目標?！兑?guī)劃》指出，不論采用哪一個城鎮(zhèn)化率指標，中國“不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平”。至少在短期內(nèi)，中國沒有選擇發(fā)達國家的70%或80%的城鎮(zhèn)化率作為目標。實際上，對中國這樣一個人口大國，70%的城鎮(zhèn)化率可能會產(chǎn)生災難性的后果，如城市規(guī)模膨脹、土地占用、糧食安全、公共服務支撐等諸多問題將會變得嚴重。2012年，中國的兩個城鎮(zhèn)化率指標分別為52.6%和35.3%。這意味著，8年時間需要把常住人口城鎮(zhèn)化率提高7.4個百分點，把戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高9.7個百分點。而1億左右的新增城鎮(zhèn)人口落戶量，也比此前傳聞的2、3億人口要少得多。據(jù)發(fā)改委預計，到2020年我國城鎮(zhèn)化將帶動投資和消費需求25萬億元以上，未來十年可以拉動經(jīng)濟增長3.5-6.8個百分點。在新目標下，以新增1億城鎮(zhèn)戶籍人口、人均投資15萬元來匡算，產(chǎn)生的新投資建設(shè)量為15萬億元，這比過去估計的25萬億甚至40萬億要小得多。整體來看，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的基調(diào)是比較謹慎而務實的。

　　指標體系強調(diào)以人為核心

　　《規(guī)劃》的一個亮點是從“城鎮(zhèn)化水平”、“基本公共服務”、“基礎(chǔ)設(shè)施”和“資源環(huán)境”四個方面，設(shè)立了有18個主要發(fā)展指標的城鎮(zhèn)化指標體系。設(shè)立指標在中國的政策體系中具有獨特的地位和作用，尤其是發(fā)展指標如果用于政績考核，將會刺激地方政府達標的積極性?！兑?guī)劃》給出了明確的城鎮(zhèn)化考核指標體系，主要集中在幾個方面：一是以人為核心，如基本公共服務方面，包括農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育比例、城鎮(zhèn)各類勞動力免費接受職業(yè)技能培訓覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率、常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率等具體指標。二是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施方面，包含了公共交通、供水及污水處理、垃圾無害化處理、寬帶接入、社區(qū)服務設(shè)施等硬件指標。三是強調(diào)城鎮(zhèn)集約發(fā)展和綠色發(fā)展，設(shè)立了人均城市建設(shè)用地不超過100平方米的上限，以及可再生資源消費、綠色建筑、建成區(qū)綠地率以及空氣質(zhì)量等資源環(huán)境指標?！兑?guī)劃》明確批評了城鎮(zhèn)建設(shè)“攤大餅”式的擴張，以及過去城鎮(zhèn)化過分追求寬馬路、大廣場、新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大、建成區(qū)人口密度偏低等問題。

　　值得注意的是，《規(guī)劃》對戶籍改革采取了城鎮(zhèn)分級制度：以合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。大中城市可設(shè)置參加城鎮(zhèn)社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。由此可見，不同城市對應了不同的戶籍改革政策尺度，社會保險覆蓋將與常住人口的城鎮(zhèn)居住年限掛鉤，采取積分制的方式來進行。

　　要強調(diào)的是，新型城鎮(zhèn)化完全沒有提經(jīng)濟增長目標，也沒有提產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標。這意味著，新型城鎮(zhèn)化追求的并不是經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財政增收等傳統(tǒng)經(jīng)濟指標，而是希望用新的指標來調(diào)整和扭轉(zhuǎn)過去城鎮(zhèn)或城市發(fā)展中唯經(jīng)濟是圖的發(fā)展方向。

　　交通網(wǎng)絡建設(shè)將成為投資熱點

　　各級地方關(guān)注新型城鎮(zhèn)化，一個重要原因是新型城鎮(zhèn)化能帶來新的投資建設(shè)機會，拉動地方經(jīng)濟增長。如果要在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中找到投資熱點，最大的熱點就是交通網(wǎng)絡的建設(shè)。

　　《規(guī)劃》提出，“到2020年，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市；民用航空網(wǎng)絡不斷擴展，航空服務覆蓋全國90%左右的人口”。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃強調(diào)了系統(tǒng)性，不論在城市群還是在小城鎮(zhèn)的建設(shè)中，各種等級的鐵路、公路航空網(wǎng)絡建設(shè)都是重點領(lǐng)域。

　　具體而言，未來的交通網(wǎng)絡建設(shè)將在四個層次展開：一是城市群之間的骨干型綜合交通運輸網(wǎng)絡?！兑?guī)劃》提出，要依托國家“五縱五橫”綜合運輸大通道，加強東中部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，加快西部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡建設(shè)，形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎(chǔ)，與民航、水路和管道共同組成的連接東西、縱貫南北的綜合交通運輸網(wǎng)絡，支撐國家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

　　二是城市群內(nèi)部的綜合交通運輸網(wǎng)絡。在城市群內(nèi)部將建設(shè)以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎(chǔ)，有效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層次快速交通運輸網(wǎng)絡。在東部地區(qū)城市群內(nèi)，要建成以城際鐵路、高速公路為主體的快速客運和大能力貨運網(wǎng)絡。在中西部地區(qū)城市群內(nèi)，要建設(shè)主要城市之間的快速鐵路、高速公路，逐步形成城市群內(nèi)快速交通運輸網(wǎng)絡。

　　三是建設(shè)與完善城市綜合交通樞紐。要建設(shè)以鐵路、公路客運站和機場等為主的綜合客運樞紐，以鐵路和公路貨運場站、港口和機場等為主的綜合貨運樞紐。依托綜合交通樞紐，加強鐵路、公路、民航、水運與城市軌道交通、地面公共交通等多種交通方式的銜接，完善集疏運系統(tǒng)與配送系統(tǒng)。

　　四是改善中小城市和小城鎮(zhèn)交通條件。包括中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮(zhèn)公路技術(shù)等級、通行能力等。

　　地方發(fā)債仍將面臨挑戰(zhàn)

　　新型城鎮(zhèn)化的融資問題始終是一大挑戰(zhàn)?！兑?guī)劃》提出：在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。……

　　小城鎮(zhèn)發(fā)展有很大的創(chuàng)新空間

　　雖然《規(guī)劃》的整體重點集中在城市群發(fā)展，但與農(nóng)村聯(lián)系緊密的小城鎮(zhèn)發(fā)展也是未來城鎮(zhèn)化的重點之一……

　　“智慧城市”概念被正式接納

　　《規(guī)劃》明確提出：推進智慧城市建設(shè)，“統(tǒng)籌城市發(fā)展的物質(zhì)資源、信息資源和智力資源利用，推動物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應用，實現(xiàn)與城市經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合。……

　　城市群發(fā)展是重中之重

　　城市群發(fā)展是此次《規(guī)劃》的重中之重?！兑?guī)劃》肯定了城市群對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐：“京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動我國經(jīng)濟快速增長和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。”■