我國憲法中只有一個首都，設置政治副中心遠遠超出京津冀協(xié)調發(fā)展的范疇，屬于國家頂層設計的內容

　　學界之中，對京津冀一體化最早、最著名的研究，是由著名建筑學家、兩院院士吳良鏞主持的《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究》系列報告。

　　自2002年發(fā)布第一期至今，這個系列報告在首提“大北京”概念之后，對京津冀協(xié)同發(fā)展問題進行了深入研究。到第三期發(fā)布，其多項內容被納入三地發(fā)展規(guī)劃。

　　就當前京津冀一體化的機遇等問題，《瞭望東方周刊》專訪了該系列報告的另一主要負責人---清華大學建筑學院城市規(guī)劃系主任、建筑與城市研究所副所長吳唯佳。他同時也是北京、廊坊、南通等地城市總體規(guī)劃以及天津、蘇州等地發(fā)展戰(zhàn)略研究的參與者。

　　此次采訪中，吳唯佳介紹了學界對京津冀一體化問題的研究歷史，這也是對這一區(qū)域一體化發(fā)展進程的回顧。

　　對于環(huán)北京地區(qū)的城市發(fā)展，他認為，科學建設“畿輔新區(qū)”將成為京津冀一體化的關鍵問題。

　　一體化30年推動未停歇

　　《瞭望東方周刊》：近幾十年來，國內學界對京津冀一體化的研究經歷了怎樣的歷程？

　　吳唯佳：如果要回溯，還比較久遠。最近來說，應該是在20世紀80年代初，改革開放之初面臨著國家區(qū)域經濟分布的問題，中科院地理所以胡序威研究員為主的科研團隊圍繞京津唐作了一些研究，特別是考慮當時國家的產業(yè)布局，以北京、天津為重要節(jié)點的京津冀地區(qū)有較多的煤炭、鋼鐵資源，是國家重要的能源基地，所以就開始研究北京、天津、唐山之間的產業(yè)協(xié)調合作問題。

　　這個團隊的任務來源于原國家計委。當時的產業(yè)協(xié)作問題，還包括北京如何與河北合作，保障對首都農副產品的供給等。這項研究對國家的區(qū)域開發(fā)等決策產生了不小影響。

　　同期，吳良鏞院士和清華大學城市規(guī)劃教研組的學者們，也從舊城保護和區(qū)域發(fā)展角度參與了北京總體發(fā)展規(guī)劃的研究，著重考慮北京未來的空間發(fā)展問題。城市規(guī)劃非常重要，城市不是孤立的，總是和區(qū)域在一起。當時還考慮到，隨著北京市區(qū)的不斷增大，需要研究首都與北京市域以外地區(qū)的關系和布局安排問題。

　　清華大學當時的研究工作，對80年代北京市總體規(guī)劃的編制產生了很大影響，比如北京舊城如何保護等問題。

　　區(qū)域有總的發(fā)展要求，京津冀各有發(fā)展重點，這兩方面會有不同，致使三省市之間在各自發(fā)展訴求方面不能很好協(xié)調，進而造成現(xiàn)在的環(huán)境問題比較嚴重、產業(yè)不對接等問題。在土地開發(fā)方面，發(fā)展的早期就不一致，北京引進了不少工業(yè)企業(yè)，城區(qū)面積越來越大，不斷向外蔓延。

　　到了90年代，京津冀之間產業(yè)協(xié)作仍在計委系統(tǒng)下推進，其中也有一些成功之處，比如河北作為毗鄰北京的省份，它服務中央的要求是很明確的，包括對北京的農副產品供給、水資源調配，都能得到很好保障，但在河北省內的爭議也很大。

　　河北幾任領導都很重視與京津的關系，都明白河北的發(fā)展要圍繞如何發(fā)揮京津優(yōu)勢來考慮，相繼提出了環(huán)首都圈、環(huán)渤海灣圈等想法。隨著河北沿海港口的開發(fā)建設，包括黃驊港、曹妃甸港等，河北把發(fā)展重點放在了沿海城市，比如唐山、滄州。黃驊港還是我國煤炭的重要輸送口岸。

　　在發(fā)展過程中，京津冀都非常重視工業(yè)企業(yè)或項目的引進，企業(yè)入駐時會考慮各方給予的條件，比如摩托羅拉在天津落戶，一些汽車企業(yè)在北京落戶等等。北京作為首都可以動用大城市優(yōu)勢和更多的政治資源。天津、河北一些地方部門不能按照原來自己的設想吸引這些企業(yè)或項目落戶，就有怨言。這也是京津冀合作不暢的體現(xiàn)，這種情況不止出現(xiàn)在90年代，2000年后也有。

　　90年代末，在吳良鏞院士領導下開始研究“大北京”的構想，把我們研究長三角區(qū)域協(xié)調發(fā)展的思想挪了過來。當時的想法與吳良鏞院士和清華大學80年代對北京工作的想法是一脈相承的，覺得北京要發(fā)展，需要有一個區(qū)域統(tǒng)籌。而真正形成這個構想就到2000年了。

　　我們的思路是把北京的發(fā)展與區(qū)域的發(fā)展關聯(lián)起來，形成了《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究報告》。第一期報告的發(fā)布引起很大轟動。國家發(fā)改委系統(tǒng)原先撤去了原國家計委的國土地區(qū)司?，F(xiàn)在是由國家發(fā)改委地區(qū)經濟司負責長三角、京津冀等的經濟區(qū)規(guī)劃工作。

　　在國家多個部門和領導的努力下，促使京津冀三省市在2004年初達成了“廊坊共識”。三省市之間也有一些具體成果，比如首鋼的搬遷。

　　對天津的影響是，在北京奧運會即將召開的背景下，修建了京津城際鐵路，并推動了天津濱海新區(qū)的建立。

　　同時，第一期報告也推動了河北圍繞北京外圍的道路建設，開辟了一些新的進京高速公路，一定程度改善了北京外圍的河北城市間交通聯(lián)系，緩解了北京的區(qū)域交通壓力。第一期報告之后，清華大學團隊在吳院士的帶領下，又相繼發(fā)布了兩期報告，也都送往國家有關部門和相關機構參考。

　　以“畿輔新區(qū)”疏解首都新增功能

　　《瞭望東方周刊》：對于北京周邊的城市發(fā)展，在清華大學《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃研究三期報告》中，提出了“畿輔新區(qū)”，它的設置出于怎樣的考慮？

　　吳唯佳：首先，北京新機場是一個考慮因素，因為機場是城市的樞紐門戶。不過機場只是給畿輔新區(qū)的發(fā)展帶來了可能，并非必然。

　　提出畿輔新區(qū)，主要是疏解北京的首都功能，把新增部分放在新機場附近組織安排。而新機場客流目的地主要是北京，在其附近安排首都功能的新增部分，可以減輕中心城區(qū)的交通壓力。

　　建設畿輔新區(qū)的必然性，還取決于北京及周邊地區(qū)的發(fā)展需求、條件以及國家的發(fā)展戰(zhàn)略意圖。當然，它也可以承接國家和北京的教育、科研功能的發(fā)展需求。

　　同時，京津冀之間需要有一些能夠共同發(fā)力、共同行動的工程或項目。畿輔新區(qū)可以地跨京冀，緊鄰天津，很好地促進京津冀區(qū)域一體化。

　　不過，這并不意味著把京津冀的協(xié)調發(fā)展就壓在畿輔新區(qū)上。北京東南部是北京唯一還有發(fā)展條件的平原區(qū)域，與河北緊密相連，如果沒有新機場，北京南部地區(qū)的空間組織調整仍是一個重大的挑戰(zhàn)和問題。

　　我們還是堅持認為，對于京津冀來說，原有城市的發(fā)展、轉型是最主要的任務，也是最基礎、最根本的事情，這既包括北京、天津，也包括石家莊、唐山、保定等城市。

　　《瞭望東方周刊》：什么樣的地方可以建設畿輔新區(qū)？

　　吳唯佳：首都功能的疏解需要有一個區(qū)域統(tǒng)籌的安排。北京新機場選址南部，這個偶然因素為畿輔新區(qū)所需的基礎設施提供了便利。

　　首先，畿輔新區(qū)建設地需要良好的生態(tài)環(huán)境，同時要有很好的基礎設施保障；從規(guī)劃的角度講，如果畿輔新區(qū)作為中國首都的一個新區(qū)，還希望在人文的傳統(tǒng)方面擁有優(yōu)勢，至于歷史、自然的優(yōu)勢是什么，都需要深入考慮。

　　在畿輔新區(qū)的選址上，我們也作了北京中軸線的考慮。在北京正南的白洋淀方向，在這個長軸上選擇未嘗不可，而這取決于決心，愿意承受多大的代價。這都是科學問題。

　　畿輔新區(qū)的建設目的之一是疏解新增的首都功能。頂層設計由國家層面解決，同時我們也認為，中央機關在北京是歷史形成的結果，北京也為舊城保護、改造付出了巨大的努力，雖然有時不太理想。我們工作的基礎以這個布局不應該改變來考慮。

　　畿輔新區(qū)建設難度很大。首先，選址地跨北京、河北；其次，它要疏解首都職能，這涉及國家改革發(fā)展的總體思路。這些想清楚了才能往下推進，目前還只停留在學術研究上。

　　我們希望畿輔新區(qū)成為我國發(fā)展轉型中的一個典范工程。深圳、上海浦東的發(fā)展都不是只靠一個省市完成的，都是區(qū)域合作的結果。而畿輔新區(qū)的提出和建設，會有更高的要求，這也體現(xiàn)在行政關系上。所以，希望有一個更好的制度安排來統(tǒng)籌處理，這是一個巨大的挑戰(zhàn)。

　　一體化不是同質化、扁平化

　　《瞭望東方周刊》：人們經常說，北京、天津將河北的人才、投資等各種資源“吸走了”，造成了巨大的發(fā)展差距，你如何看這個問題？

　　吳唯佳：北京是國家首都，天津要打造成北方經濟中心，顯然是國家重要的人流、物流、資金流的流通中心和樞紐，所謂“虹吸”必然存在。我們要推動京津冀協(xié)調發(fā)展，并不是說讓京津冀同質化、扁平化，梯度發(fā)展是需要在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中統(tǒng)籌考慮的。

　　按戶籍人口計算，接受大學教育的比例，北京是30%，天津是20%，河北是10%，這是許多歷史原因形成的。北京30%的比例也高于上海，在國內最高，也不好說上海人跑到北京是受“虹吸”作用。不同地區(qū)的發(fā)展水平不同，資源稟賦發(fā)揮的作用也不同。

　　《瞭望東方周刊》：在京津冀一體化過程中，三地的角色定位是怎樣的？

　　吳唯佳：三地角色定位都很清楚。北京是首都，功能包括四個服務：服務中央、服務國家對外交往、服務北京科技文化教育、為北京老百姓的生活提供好的服務。

　　天津的定位是北方經濟中心，這里有大港口，是工業(yè)制造基地、新興產業(yè)發(fā)展的聚集地，承擔著帶動中國北方地區(qū)發(fā)展的重任。

　　河北省的定位是要為中央服務，為首都提供水源、生態(tài)環(huán)境保護，等等。當然，河北也面臨巨大的挑戰(zhàn)，作為農業(yè)大省，如何向現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展轉變，有很大難度。

　　《瞭望東方周刊》：在京津、京冀之間中間地帶的一些中小城市或城鎮(zhèn)，像廊坊、燕郊等，似乎很繁榮，又似乎很尷尬？

　　吳唯佳：同一經濟區(qū)域內的不同城市之間是緊密聯(lián)系的。北京、天津之間是一個城市走廊，這個地區(qū)有天然的交通、基礎設施管線優(yōu)勢。面臨的挑戰(zhàn)是，在目前情況下，城市以中心城區(qū)為重點發(fā)展的理念，對京津城市走廊地帶的城鎮(zhèn)和生態(tài)環(huán)境保護重視程度還不足。

　　我們一直有種感覺，在河北方面，不是特別重視廊坊，而是更多地關心石家莊、唐山、保定等城市。以中心城區(qū)為核心理念的時候，作為中間地帶不受關注，但是現(xiàn)在看到中心城區(qū)面臨著巨大的挑戰(zhàn)、壓力，中心城區(qū)蔓延不符合發(fā)展轉型的要求，就需要區(qū)域的統(tǒng)籌安排；所以未來這些“中間地帶”應該得到更多關注。

　　在發(fā)展中間區(qū)域時，更加需要有序協(xié)調的管理，不要把大城市病經過區(qū)域協(xié)調再擴散到中間區(qū)域和新城鎮(zhèn)。

　　市場決定離京企業(yè)往哪走

　　《瞭望東方周刊》：在你看來，推進京津冀一體化的主要障礙是什么？

　　吳唯佳：區(qū)域的整體利益如何有效保護，尤其是首都職能如何正常發(fā)揮，區(qū)域發(fā)展如何健康和諧，這是根本問題。

　　如何從原來重發(fā)展、重經濟增長，向經濟、社會、生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展轉變，還存在難度，這有認識問題，也有行政分割、部門分割、城市之間分割的因素。如何扭轉這些問題是個難點，這需要一個好的頂層設計。

　　《瞭望東方周刊》：對于北京把一些產業(yè)遷往河北，你如何看？

　　吳唯佳：從區(qū)域經濟來看，無論京津冀，還是長三角、珠三角，大城市肯定是這一地區(qū)經濟發(fā)展的主要動力，提供主要的市場、信息、資金、人員。

　　京津冀之間的關系也要更多地服從市場的決定，按照市場規(guī)律，由企業(yè)、生產組織者來選擇合適的位置組織生產。我們關注的是，河北省能否更好地適應市場規(guī)律，提供較好的基礎設施、人力資源、商業(yè)營銷管理、法制法規(guī)等外部環(huán)境，使這些產業(yè)、工廠能夠很好的組織生產，這是要點。

　　企業(yè)遷移需要不少成本，不只是固定投資、設備的遷移，企業(yè)員工的結構也會發(fā)生改變。所以企業(yè)是否搬遷要按照市場規(guī)律來組織。

　　對于北京來說，不適合首都功能的一些企業(yè)、產業(yè)，帶來的人口壓力、環(huán)境壓力很大，會對這些企業(yè)進行限制，搬遷也是沒辦法的選擇。

　　但是搬遷到何處是另一件事。企業(yè)搬遷肯定會考慮人力資源、市場條件、資源環(huán)境條件，也包括外部的組織環(huán)境能夠提供充分的保障，等等。

　　所以，對于京津冀來說，如果區(qū)域協(xié)調對河北給予支持的話，更多的應該放在怎么改善河北的人力資源質量，促進提高企業(yè)管理經驗，以及城市經營、管理運作的機制制度，包括軟環(huán)境的改善，等等。

　　國家建設決策不應被用來炒作

　　《瞭望東方周刊》：近年來，河北固安、香河、燕郊等地建設了大量房地產項目，吸引北京購房者，也有人把周邊房地產的發(fā)展看做一體化的成果之一，你怎么看？

　　吳唯佳：京津冀地區(qū)協(xié)調發(fā)展，要把各自的優(yōu)勢合在一起，不同城市、不同地區(qū)在區(qū)域里各有相應的職能、定位。對于北京外圍的房地產，要觀察在多大程度上為首都功能作出了貢獻，對北京的人口、產業(yè)疏解有什么幫助?，F(xiàn)在來看，這些房地產建設是否健康，是一個需要研究的問題。

　　這些房地產地價比較便宜，給老百姓提供了更多選擇。而這也是一種沒有辦法的選擇。如果河北、北京合作，促進住房建設與企業(yè)、工廠的統(tǒng)籌安排，也能減少員工的通勤時間?，F(xiàn)在的問題是，就業(yè)部門主要集中在四環(huán)之內，新建的住宅主要分布在五六環(huán)之間，一些公司白領住在燕郊、通州等地，這增大了通勤量，延長了通勤時間。

　　不能簡單地說河北在北京外圍的房地產建設為京津冀一體化作出了貢獻，問題不是那么簡單。只能說，河北房地產的開發(fā)看中了北京的房地產市場，而當前北京的房地產市場也不健康。

　　保定這件事給大家提了一個醒。做研究的時候，我們一直在說，一個地區(qū)，尤其是首都，它的政治功能一定程度上和經濟功能比較密切。首都有較多的政治影響力，經濟會依附于這些政治影響力來發(fā)展，尤其現(xiàn)代國家，特別要避免一些規(guī)劃、政治決策被市場經濟因素所左右。如果希望通過一些政治性的宣傳口號來拉動經濟，這種做法恰恰會給城市的長期發(fā)展帶來不利影響。

　　以保定為例，在媒體宣傳下，房價急速上漲，這給當?shù)亟鉀Q發(fā)展問題帶來更大的困難。所以，國家建設的決策不應該被用來炒作。它對市場來說既不公平，也不健康，造成更大的社會困擾。

　　如何來處理規(guī)劃和市場的相互調節(jié)？不要讓市場牽著規(guī)劃走，需要有全局意識，事后彌補會帶來很大的不必要投資。同時也要限制市場利用規(guī)劃信息炒作的行為，在規(guī)劃正式公布前被市場利用，會給以后的公共投資帶來巨大負擔。這都是將來城市規(guī)劃法制管理改革要解決的問題?！?/p>