日前，中國行政體制改革研究會召開“一年來行政體制改革回顧與展望”專題研討會。會議由中國行政體制改革研究會會長魏禮群主持。中國行政管理學會、中國機構(gòu)編制管理研究會、中國行政體制改革研究會、國家行政學院、中央編辦、國務院研究室、北京市政府、清華大學、中國政法大學、北京師范大學等單位的近30位專家學者參加了研討會。與會專家對一年來行政體制改革進行了梳理評估，對改革取得的重要進展和成效高度評價，同時指出了當前出現(xiàn)的一些新情況新問題，并就繼續(xù)推進行政體制改革提出了不少有價值的意見和建議。

　　一、一年來行政體制改革取得突破性進展

　　與會專家認為，一年來國務院緊緊圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，以深化行政審批制度改革為突破口，把簡政放權(quán)作為“當頭炮”，走出了一步“制勝棋”，開創(chuàng)了行政體制改革的新局面。概括起來，這次改革體現(xiàn)了“五個結(jié)合”、顯示了“四大特點”。“五個結(jié)合”是：一是職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革相結(jié)合，更加突出政府職能轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步推進政府機構(gòu)調(diào)整，重在下放權(quán)力、明確部門權(quán)力邊界、理順職責關系，抓住了關鍵。二是簡政放權(quán)與強化監(jiān)管服務相結(jié)合，一方面大力取消和下放行政審批等事項，另一方面強化事中事后監(jiān)管和服務能力，務求做到放中有管、活而不亂。三是創(chuàng)新政府治理與加強法治政府相結(jié)合，注重以法治思維和法治方式推進改革，特別是提出的“對于企業(yè)，法無禁止即可為”、“對于政府，法無授權(quán)不可為”體現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理的新理念、新思維。四是行政體制改革與樹立行政新風相結(jié)合，既按照市場化改革方向推進行政體制改革，擴大政務公開，推出公開政府權(quán)力清單等舉措，又認真貫徹中央八項規(guī)定，著力加強公務員隊伍建設，營造行政新風正氣。五是深化行政審批制度改革與其他行政體制改革相結(jié)合，包括在推進行政審批權(quán)下放中更加注重明確中央地方經(jīng)濟社會事務管理權(quán)責、整合財政轉(zhuǎn)移支付、設立上海自貿(mào)區(qū)等。這些做法，體現(xiàn)了推進行政體制改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性。

　　一些專家指出，一年來的行政體制改革具有“高、新、大、實”四個特點。一是目標定位高。這次行政體制改革致力于建設現(xiàn)代政府，積極推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，與全面深化改革的總體目標相銜接。二是改革思路新。這次行政體制改革按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的新思路，著力創(chuàng)新行政思維、行政方式、行政手段，包括明確提出建設創(chuàng)新政府、宏觀調(diào)控中實行區(qū)間管理、建立負面清單、推進政府購買服務、強化依法行政等。三是推進力度大。一年來，國務院持續(xù)發(fā)力，連續(xù)出臺改革部署、改革舉措、改革要求，推進行政改革的力度空前，一些改革舉措和進展超出了社會預期。四是工作抓得實。國務院不僅對行政體制改革進行精心部署，而且強調(diào)落實，特別是明確負責部門和各地的責任，有部署、有檢查、有評估，環(huán)環(huán)相扣，步步為營，抓得實抓得緊，確實是“甩開膀子”，勝過了“喊破嗓子”，改變了多年來“雷聲大、雨點小”的狀況。

　　專家們一致認為，過去一年的行政體制改革思路和舉措可圈可點，產(chǎn)生了多方面良好效果。即：使市場作用得到更大程度發(fā)揮，使企業(yè)進一步“松綁”，使社會活力得到激發(fā)，使地方積極性得到更好調(diào)動，使官場權(quán)力得到有效制約。一年來的改革實踐表明，新一屆國務院既有深化行政改革的決心和勇氣，也有謀劃推進改革的智慧和能力，這大大提升了社會各界對全面深化改革的信心和凝聚力。

　　二、當前行政體制改革中的新情況新問題

　　與會專家基于調(diào)查研究和各自掌握的材料指出，深化行政體制改革工作中也出現(xiàn)了一些新情況新問題。

　　一是改革力度逐級衰減，有些方面出現(xiàn)“腸梗阻”、“高位截癱”現(xiàn)象。有的專家指出，上面改革決心大、動作大，但下面對改革的擔心多、動作小，跟進不力。國務院部門下放的一些權(quán)力被地方政府截留，沒能真正下放到位。不少企業(yè)家和群眾反映，中央改革力度確實很大，但得到的實際好處不明顯。

　　二是行政審批權(quán)存在放虛不放實、流于形式的問題。一些地方和部門把“含金量”低的事項取消和下放，對“含金量”高的抱著不放，上面壓得緊了，就將保留的事項分解，下放一些去充數(shù)；有的“卸包袱”，把管理難度和責任大的事項下放。有的只是提出取消下放審批事項的數(shù)量指標，滿足于召開一次會議、下發(fā)一份會議紀要就算完成改革任務，一些基層和企業(yè)擔心將來“翻燒餅”，把取消下放的權(quán)力重新收回去。

　　三是部分下放事權(quán)轉(zhuǎn)移、承接的難度大。有的事項從改革要求看，應該盡快移交或下放，但由于相關承接單位人員編制、技術(shù)力量等方面存在不足，短時間內(nèi)難以承接相應的任務，造成一些審批權(quán)下放難以到位。一些地方還反映，地方行政審批網(wǎng)絡與垂直管理部門難以實現(xiàn)資源共享，妨礙了地方對下放事項的承接。

　　四是放管脫節(jié)，對加強監(jiān)管研究不夠、辦法不多。很多部門和人員長期習慣于通過審批和處罰實施管理?，F(xiàn)在，減少了審批事項、規(guī)范了行政處罰，不知如何工作，認為無權(quán)也無事、更無責，既不愿管事，也不會管事。這是進一步簡政放權(quán)的一大障礙。例如，在工商登記制度改革中，對于由先證后照改為先照后證，一些部門態(tài)度不積極，一個重要原因是擔心管理跟不上，一旦出問題擔不起責任。

　　五是部分改革紅利被中介評估機構(gòu)蠶食。一年來政府審批和行政收費項目大幅減少，但很多企業(yè)并未明顯感到改革帶來的好處，一個重要原因在于，與行政審批相伴而生的第三方中介評估過多，而且評估耗時長、環(huán)節(jié)多、收費亂。有的地方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貫穿于行政審批過程的中介服務事項多達30余項，一個產(chǎn)業(yè)項目涉及的中介評估評審報告如按串聯(lián)計算，整個流程走完要300多天。一些中介服務機構(gòu)實行壟斷定價，服務收費連年上漲。

　　六是法制改革滯后，相關制度措施不配套。例如：在取消對商事主體工商登記的前置審批方面，目前200多項前置審批中有120多項有法律依據(jù)，取消這些審批要受到幾十部法律的約束；在市場監(jiān)管方面，我國現(xiàn)有幾百部涉及市場監(jiān)管的法律制度，這些法律法規(guī)政出多門，彼此不協(xié)調(diào)，造成重復監(jiān)管和監(jiān)管漏洞并存。又如，在推廣政府購買服務方面，對于政府購買服務的范圍、購買服務的程序等都沒有清晰的制度規(guī)定。法制建設跟不上，相關制度和措施不配套、不健全，勢必會妨礙改革的深入推進。

　　七是部分基層公務員出現(xiàn)“懶政”、不作為苗頭。隨著簡政放權(quán)改革措施的落實，政府部門和人員手中的權(quán)力變小了，而受到的限制增多了，承擔的責任加大了。加之目前對公務員特別是基層公務員的激勵不足，因此，部分基層公務員態(tài)度消極、懶政不作為。有的不愿干，覺得收入不高，干多干少一個樣；有的不敢干，怕?lián)?，覺得多干一事多一份責任，少干一事少一份風險。

　　三、對繼續(xù)深化行政體制改革的建議

　　與會專家按照黨的十八屆三中全會精神和今年《政府工作報告》的部署，就下一步深化行政體制改革提出了建議。

　　1.抓緊研究深化行政體制改革的頂層設計，整體推進政府治理體系和能力現(xiàn)代化。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總體目標，進一步明確界定了政府與市場、政府與社會、中央政府與地方政府的關系，提出了深化行政體制改革的重要任務。建議國務院組織有關力量，深入研究制定與全面深化改革目標相適應的行政體制改革總體設計方案和改革戰(zhàn)略規(guī)劃，增強指導行政體制改革的整體性、系統(tǒng)性和自覺性，避免改革行動的盲目性、隨意性和“碎片化”。

　　2.繼續(xù)推進行政審批制度改革，切實建設有限政府。一是全面清理各級政府和部門現(xiàn)有的行政審批等事項，摸清“家底”，列出清單，并向社會公開，實行“權(quán)力瘦身”和“權(quán)力示眾”。二是有區(qū)別地下放行政審批權(quán)，對現(xiàn)有審批事項進行評估，明確哪些權(quán)力要全部放，哪些權(quán)力部分放，哪些應該立即放，哪些暫時不能放。要注重放權(quán)的質(zhì)量，盡可能把更多“含金量”高、對市場和社會影響大的審批事項取消和下放，特別是要減少對投資項目的層層審批、多部門審批，以激發(fā)社會投資創(chuàng)業(yè)的積極性。三是加強對地方簡政放權(quán)工作的指導、督查和評估，解決權(quán)力下放的“最后一公里”問題。對于一些地方和部門于法無據(jù)的各種行政管理事項，要全面加以清理和廢止。

　　3.提高政府治理能力，著力建設有為政府。在推進簡政放權(quán)、充分發(fā)揮市場和社會組織作用的同時，要在建設有為政府、增強政府治理能力上下功夫，通過制度建設和管理創(chuàng)新，全面提高政府決策力、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力和服務能力，更好發(fā)揮政府的作用。要繼續(xù)全面創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式、健全宏觀調(diào)控體系、增強宏觀調(diào)控能力。注重構(gòu)建政務管理服務“直通車”，推行群眾辦事“零障礙”。當前特別是要加強監(jiān)管和服務能力建設。一是要理順和健全對市場主體、社會主體的監(jiān)管體制，優(yōu)化編制配置，充實相關領域的監(jiān)管和服務力量。二是要創(chuàng)新監(jiān)管方式，利用信息化手段、動員公眾參與提高監(jiān)管效率和水平。要為實行抽查和責任追溯制度建立一套科學、細致且易于操作的規(guī)則和程序，最大限度地減少監(jiān)管者在確定抽查對象和認定責任中的主觀隨意性，保證監(jiān)管的公平性，防止人為選擇性執(zhí)法。三是要加快配套制度措施建設，當務之急要加緊建設政府部門之間的信息共享平臺和法人信用體系。

　　4.重視發(fā)揮法治作用，加快建設法治政府。全面推進法治國家、法治政府、法治市場、法治社會建設。一是全面清理現(xiàn)行不合時宜的行政法律法規(guī)，該廢止的立即廢止，該修訂的抓緊修訂，該新立的加快立法，修訂和完善依法行政綱要，使經(jīng)濟社會活動納入法治化軌道。二是強化領導干部和公務員學法用法，提高依法決策、依法辦事的能力，充分運用法治思維和法治手段推動發(fā)展、處理問題。

　　5.“先織網(wǎng)后開閘”，把握好放權(quán)進度。推進簡政放權(quán)，要根據(jù)需要和可能，從實際效果出發(fā)。要防止一些地方把放權(quán)的數(shù)量作為新的政績指標，簡單地為減而減、為放而放。要充分考慮市場和社會自行調(diào)節(jié)自律管理的外部環(huán)境、社會組織的發(fā)育成熟程度、政府的監(jiān)管能力。要提前謀劃應對重要事項審批權(quán)下放后出現(xiàn)的新情況和可能的風險，做到“先織網(wǎng)，后開閘”。例如：有的專家提出，我國有6萬多個行業(yè)協(xié)會，很多都與政府部門關系密切，如果馬上讓它們與政府完全脫鉤，可能會引起混亂，因此建議區(qū)別不同情況，有的可允許一個過渡期。當務之急，是真正使行業(yè)協(xié)會增強自律性，取消行政性職能，創(chuàng)新體制機制。

　　6.加快培育和規(guī)范社會組織，使改革紅利真正釋放。當前，我國社會組織總體發(fā)展不足、素質(zhì)參差不齊、運行不夠規(guī)范。要適應完善現(xiàn)代政府治理體系的要求，根據(jù)我國國情和發(fā)展階段特點制定相應的制度措施，以促進社會組織發(fā)展，規(guī)范社會組織行為，更好發(fā)揮社會組織的作用。一是要擴大增量，加大對社會組織的培育和扶持力度，優(yōu)先促進公益性社會組織的發(fā)展。二是要優(yōu)化存量，理順政府與社會組織的關系，完善社會組織治理結(jié)構(gòu)，提高社會組織承接政府下放事項的能力。三是要依法嚴格規(guī)范行為，健全監(jiān)督管理體制機制，清理和明確社會組織提供服務的事項，規(guī)范開展服務的方式，引入競爭機制，形成促進社會組織有序發(fā)展和規(guī)范運行的政策環(huán)境，使改革紅利得到充分釋放，真正惠及廣大市場和社會主體。

　　7.對公務員實行激勵與約束相結(jié)合，進一步轉(zhuǎn)變政風作風。一方面，要繼續(xù)強化對行政權(quán)力和人員的制約監(jiān)督。當前重點是要健全公共財政制度、擴大政務和財務公開、加強績效考核和問責、推進廉潔政府建設，依法約束行政部門和人員的行為，提高政府公信力。另一方面，要改革完善干部人事制度和公務員薪酬制度，為基層公務員提供更多的發(fā)展機會和空間，適當提高基層公務員的收入和待遇，以更好地調(diào)動他們的工作積極性。同時，要正確引導輿論，營造有利于推行這些改革舉措的氛圍和環(huán)境。

　　有的專家還建議，今年在轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)之外，要更加重視推進其他方面的配套改革。特別要適應改革和發(fā)展新形勢的要求，認真總結(jié)一些地方實行省直管縣、強縣擴權(quán)等改革試點經(jīng)驗，加快進行調(diào)整和優(yōu)化行政區(qū)劃研究，不斷加強政務信息化和公開化，從而全面推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。■

　?。ㄖ袊姓w制改革研究會秘書處供稿）