醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法終于完成首次大修。
經(jīng)過漫長的修法長跑，十二屆全國人大常委會會議8月31日表決通過了修改預(yù)算法的決定。修改內(nèi)容主要有立法宗旨、全口徑預(yù)算、預(yù)算公開、地方政府債券、人大審查監(jiān)督以及問責(zé)等方面。新預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。
新預(yù)算法正式明確省、市、直轄市可在國務(wù)院限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，舉債規(guī)模必須由國務(wù)院報請全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)，并規(guī)定資金用途只能用于公益性資本支出。地方政府發(fā)債權(quán)限被正式有條件放開，成為本次修法的最大突破。
專家認(rèn)為，預(yù)算法是財稅領(lǐng)域的“龍頭法”，修改的新法無疑將引領(lǐng)新一輪財稅體制改革開啟大幕。
地方債有條件開閘：只有省級政府可舉債
新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。
新預(yù)算法正式有條件放開地方政府發(fā)債權(quán)限，意味著此前預(yù)算法規(guī)定的“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”成為歷史。
原預(yù)算法第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
這個關(guān)于地方各級預(yù)算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設(shè)立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。由于財稅體制改革滯后，地方政府年度預(yù)算形式上平衡，不列赤字，實際上大量的政府性債務(wù)在體外循環(huán)。預(yù)算法很大程度上被架空，甚至形同虛設(shè)。
過去幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。
分析指出，在近年來地方政府債務(wù)沉疴難除，影子銀行融資體系不斷壯大的背景下，如果繼續(xù)限制地方發(fā)債，地方政府一些后續(xù)行為和現(xiàn)有債務(wù)處置方式就比較困難。一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險成為預(yù)算法修改的一大焦點。
事實上，地方自主發(fā)債是否開閘，這在整個預(yù)算法修訂中也是爭議最大的一環(huán)。2009年的初審稿就提到允許地方發(fā)債，但二審將這扇門關(guān)閉了；最終經(jīng)過三審的過渡，四審終于又回歸至一審稿的方向上，決定賦予地方政府適度的舉債權(quán)。
按照新的預(yù)算法，地方政府舉債將被允許，但舉債主體將只能為省級的地方政府。澳新銀行中國經(jīng)濟學(xué)家指出，事實上，這并不意味著地方政府能夠更多地舉債，只是表明地方政府可以通過長期債券融資轉(zhuǎn)換目前的短期銀行融資，以降低地方政府債務(wù)面臨的風(fēng)險以及成本。
對于現(xiàn)在地方債的整體規(guī)模，財政部部長樓繼偉表示，去年年底審計署公布了全國截至去年6月份地方債務(wù)的情況，按償債責(zé)任看，地方政府大致有12萬億的債務(wù)，包括負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)。到去年年底，從財政管理的角度來看，這個規(guī)模并沒有明顯地擴大，當(dāng)然也可以借一些新債，還一些老債，但是總規(guī)模沒有明顯擴大，總的風(fēng)險可控。
地方舉債須報請全國人大額度由國務(wù)院掌控
此前媒體一直報道稱，此次預(yù)算法在關(guān)于地方債務(wù)的修改思路即是“開明溝，堵暗渠”，通過合法化，讓一直在灰色地帶流轉(zhuǎn)的地方政府舉債行為進入陽光下，受到公開嚴(yán)格的監(jiān)督。
新預(yù)算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險的擴張，堵前門、開后門的意思體現(xiàn)非常明顯。
根據(jù)修改后的預(yù)算法規(guī)定，對試圖舉債的地方政府而言，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或全國人大常委會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。
而在用途和保障方面，新法規(guī)定，舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
作為在此前三審稿基礎(chǔ)上附加的一道保險機制，修改后的預(yù)算法還規(guī)定，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度，國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。
上海財大劉小川教授指出，“《預(yù)算法》中對地方舉債做了種種限制，目的就在于保證地方發(fā)債在中央可控的范圍內(nèi)。中央希望逐漸將地方規(guī)范起來并且慢慢消化掉。”
十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕后，全國人大常委會辦公廳召開新聞發(fā)布會，財政部部長樓繼偉在會上說，規(guī)范地方政府債務(wù)、防范化解財政風(fēng)險是預(yù)算法修正的一項重要內(nèi)容，重點解決三個層面的問題：首先，新預(yù)算法賦予地方政府適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問題；其次，新預(yù)算法規(guī)定對地方政府債務(wù)實施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，并且要接受上級行政和上級立法機關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題；再次，新預(yù)算法規(guī)定了理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。
樓繼偉表示，對地方政府債務(wù)實施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和立法機關(guān)的監(jiān)督。修改后的預(yù)算法規(guī)定，要建立以責(zé)權(quán)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告制度，政府的資產(chǎn)負(fù)債表要向社會公開，也要引入地方政府債券評級。他還透露，此后國務(wù)院和財政部在不同層級上，還要制定一些具體的實施辦法。
嚴(yán)格規(guī)定地方債問責(zé)制度
除了對發(fā)債主體、額度、審批等一一明確，新預(yù)算法還對地方政府債務(wù)規(guī)定的問責(zé)制度規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處理結(jié)果是撤職和開除。
修改后的預(yù)算法進一步強調(diào)，除了法律規(guī)定的形式外，地方各級政府不得以任何形式舉借任何債務(wù)，除了預(yù)算法和其他法律規(guī)定以外，地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式，為任何單位和個人債務(wù)提供任何擔(dān)保。
同時在人大的審查重點中增加了兩條與地方債務(wù)相關(guān)的，分別是重點支出和重大投資項目的安排是否適當(dāng)，預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。
關(guān)于修改預(yù)算法的決定自2015年1月1日起施行。預(yù)算法根據(jù)本決定作相應(yīng)修改并對條文順序作相應(yīng)調(diào)整，重新公布。據(jù)經(jīng)濟觀察報(微博)報道，預(yù)算法修正案通過后，財稅體制改革總體方案的配套措施最快將于下周出臺，由財政部綜合司牽頭，同時還有一份“財稅改革解讀本”也將隨之面世，這被認(rèn)為是財稅體制改革行將落地的頭一炮。
預(yù)算法修改歷程
1994年3月22日，現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》在第八屆全國人大二次會議上通過。
1995年1月1日，預(yù)算法正式實施。
2004年，第十一屆全國人大把預(yù)算法修改列入立法規(guī)劃。
2011年11月，預(yù)算法修正案草案正式提交十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議。
2012年6月，十一屆全國人大常委會第二十七次會議對預(yù)算法修正案草案二次審議稿進行審議。
2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議啟動對預(yù)算法修正案草案第三次審議程序。
2014年8月31日，《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》獲得通過。■
