中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的重要決定和中共十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國的決定，是上下姊妹篇，具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。正如習近平總書記所說，四中全會關(guān)于全面推進依法治國的重要決定，是圍繞中國特色社會主義事業(yè)的總體布局，既體現(xiàn)了推進各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，也反映了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對建設(shè)法治國家的要求，而不是就法治論法治。三中全會確定了“發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標，四中全會確立了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標，后者是對前者的進一步展開。中國特色社會主義法治體系和法治國家，是中國特色社會主義制度體系的重要內(nèi)容，依法治國是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。

 

　　我把國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，簡稱為國家治理現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化，是一個由傳統(tǒng)國家治理體系向現(xiàn)代國家治理體系的轉(zhuǎn)型過程。國家治理現(xiàn)代化有五個基本要素。一是制度化，即公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化； 二是民主化，即公共治理和制度安排必須要保障主權(quán)在民或者人民當家作主； 三是法治，即要讓憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威； 四是效率，即國家治理體系應(yīng)當有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序； 五是協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代國家治理體系是一個有機的制度系統(tǒng)，各種國家制度體系之間和國家系統(tǒng)的各個子系統(tǒng)之間，要相互協(xié)調(diào)。在上述五個要素中，民主和法治最為重要，是現(xiàn)代國家治理最本質(zhì)的要素。正像沒有民主就沒有國家治理現(xiàn)代化一樣，沒有法治也同樣沒有國家治理的現(xiàn)代化。

 

　　“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，四中全會決定里的這一論斷，切中了國家治理的要害。國家治理現(xiàn)代化的基本依托，就是現(xiàn)代的國家法治體系。與國家治理現(xiàn)代化的要求相適應(yīng)，現(xiàn)代的國家法治體系必須具備以下四個要素。其一，法律是人民意志的集中體現(xiàn)，其根本功能是保障人民的主體地位。國家的法律體制必須最大限度地體現(xiàn)和反映民意，這是現(xiàn)代國家法治體系的合法性基礎(chǔ)。其二，國家必須擁有完備的法律體系，各類組織、各個群體和全體公民的經(jīng)濟行為、政治行為和社會行為均有基本的法律規(guī)范可遵循。特別是公共權(quán)力必須有法律的授權(quán)，法無授權(quán)不可為。其三，國家的法律體系不僅具有正當性和合法性，還必須具有合理性和科學性。換言之，國家的法律必須是良法，而非惡法，能夠反映社會的客觀需要，體現(xiàn)公平公正的根本原則，有效保障公民的正當權(quán)益。其四，憲法和法律是公共治理的最高權(quán)威。任何組織和個人必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，都不得有超越憲法和法律的權(quán)威。這也是法治的本質(zhì)意義，是法治區(qū)別于人治的實質(zhì)所在。

 

　　國家治理現(xiàn)代化的一種理想狀態(tài)，就是實現(xiàn)國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程。任何公共治理都有四種可能的效果。其一是利益相關(guān)方都從中獲益，而沒有任何損失，即全贏的局面，或所謂的“帕累托最優(yōu)”。其二是多數(shù)利益相關(guān)者獲益，而少數(shù)人的利益受損，即多贏少輸?shù)木置?。其三是少?shù)相關(guān)者獲益而多數(shù)人的利益受損，即多輸少贏的局面。其四是相關(guān)者的利益均不同程度受損，即全輸?shù)木置?。善治就是公共利益最大化的最?yōu)治理，它有許多要素，包括公正、參與、穩(wěn)定、責任、回應(yīng)、廉潔等。其中法治就是善治不可或缺的要素，離開法治，善治的其他所有要素就會失去其應(yīng)有的積極意義。

 

　　先說公正。一方面，公正是法治的生命線，沒有公正，法治就失去了靈魂； 另一方面，法治是公正的制度屏障，沒有法治，公正就無從保證。公正即公平正義，它是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正。公平正義的物質(zhì)基礎(chǔ)在于經(jīng)濟利益的分配。實現(xiàn)和維護公平正義，首先要求通過合理的分配制度，把社會成員的收入差距控制在合適的范圍內(nèi)，避免因收入差距的過分擴大而導(dǎo)致兩極分化。然而，社會公正的內(nèi)容遠不只是物質(zhì)財富的分配，還包括政治、社會、文化、教育、司法等其他內(nèi)容。公平正義不僅要具備相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，還必須具備相應(yīng)的制度基礎(chǔ)。對于實現(xiàn)公平正義而言，最重要的制度保障，便是法治。沒有法治的保障，公平正義便是一句空話。

 

　　再說參與。公民參與也是實現(xiàn)善治的必要條件，日益受到重視的參與式治理，是實現(xiàn)善治的重要方式。公民參與不僅對于保障人民的主體地位具有實質(zhì)性的意義，而且對于制約公共權(quán)力和保證國家政策滿足公眾利益具有程序性的意義。其實，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現(xiàn)。換言之，只有通過公民參與，民主政治才能真正運轉(zhuǎn)起來?？梢哉f，沒有公民參與，就沒有民主政治。公民參與是實現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，公民參與可以有效防止公共權(quán)力的濫用，可以使公共政策更加科學和民主，并且促進社會生活的和諧與安定。此外，公民參與本身就是公民的價值和美德。然而，大規(guī)模的公民參與，也容易導(dǎo)致公共秩序的失控，引發(fā)社會政治危機。從各國政治發(fā)展的經(jīng)驗教訓來看，避免公共參與危機的根本途徑，便是擴大公民參與的合法渠道，實現(xiàn)公民的有序參與，即在增加和擴大參與渠道的同時，用法律制度規(guī)范公民的政治參與，使公民參與制度化、規(guī)范化和程序化。國家必須建立和完善公民參與的法律制度，建立足夠的合法參與渠道，使公民的政治參與不僅有暢通的渠道，而且有法可依，以便最大限度地滿足公眾參與公共生活的需求，從而維護公民的正當權(quán)益。由此可見，唯有法治才能既保證公民廣泛的政治參與，又維護社會的公共秩序，最終達到官民共治的理想狀態(tài)。除了“公正”和“參與”外，善治的其他要素同樣離不開法治。“責任”是善治的要素之一，對于政府而言，善治的基本要求是，法定職責必須為，法無授權(quán)不可為，否則便是政府的失職和瀆職。“回應(yīng)”是善治的要素之一，對于公共權(quán)力而言，回應(yīng)就是對公民的合法要求做出及時而適當?shù)姆磻?yīng)。“透明”是善治的要素之一，它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政治信息，包括官員選拔、立法活動、政策制定、行政過程、公共預(yù)算以及其他有關(guān)的政治信息。“廉潔”是善治的要素之一，它主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)尋租。“穩(wěn)定”是善治的要素之一，它意味著公共生活的有序性和持續(xù)性，法定的公共權(quán)威和公共秩序得以有效運行。

 

　　不難發(fā)現(xiàn)，法治貫穿于善治的所有這些要素之中，沒有基本的法律規(guī)范和制度機制，善治的每一個要素都有可能發(fā)生性質(zhì)的改變，危害公共治理，甚至導(dǎo)致惡政和劣治，最終損害公眾利益。一言以蔽之，法治是善治的前提，沒有法治，便無善治，也沒有國家治理的現(xiàn)代化。