相關(guān)鏈接：王占陽：中國急需發(fā)展低度民主（上）
頁面提示語：
?。燮?、中國低度民主化的功能要求。八、現(xiàn)階段推進(jìn)低度民主化的主要內(nèi)容。未來10年民主改革的主要內(nèi)容應(yīng)包括：1、實(shí)行以建設(shè)公共財(cái)政制度為中心的政治體制改革。2、實(shí)行“自由優(yōu)先”的改革方略，首先在保障人權(quán)和公民權(quán)方面取得重大進(jìn)展。3、創(chuàng)造和大幅推廣“選人不選黨”的自由競選制度。］
總目錄
一、什么是低度民主？
二、西方歷史上的低度民主及其走勢
三、低度民主也是中國民主化的歷史必由之路
四、中國的低度民主必然有其特殊性
五、從新權(quán)威主義轉(zhuǎn)向低度民主
六、中國急需推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)低度民主
七、中國低度民主化的功能要求
八、現(xiàn)階段推進(jìn)低度民主化的主要內(nèi)容
七、中國低度民主化的功能要求
一切改革的內(nèi)容都應(yīng)取決于現(xiàn)實(shí)的實(shí)際需要?，F(xiàn)實(shí)需要什么改革，那就進(jìn)行什么改革?，F(xiàn)實(shí)需要多大的改革力度，那就配套多大份量的改革內(nèi)容?，F(xiàn)實(shí)的改革需要實(shí)際首先就是對于改革功能的需要，而改革的功能需要又決定了改革的內(nèi)容需要。所以，“中國急需低度民主”，實(shí)際就是急需低度民主的功能，進(jìn)而急需相應(yīng)的改革內(nèi)容。
從功能角度看，“低度民主化”絕不是指任意的最低限度的民主改革，而是指有足夠的力度、從而能夠基本滿足我們的社會對于“低度民主化”的基本功能需要的民主改革。這種最低限度的功能要求規(guī)定了最低限度的內(nèi)容要求。如果改革達(dá)不到這種最低限度的力度，它就注定會失敗。
這種最低限度的功能要求主要包括三個方面。
一是這種低度民主化必須能夠遏止和扭轉(zhuǎn)分配不公惡化的危險(xiǎn)趨勢。為此，它應(yīng)能夠在未來5年內(nèi)切實(shí)遏止和開始扭轉(zhuǎn)分配不公的惡化趨勢；在未來10年內(nèi)導(dǎo)致和實(shí)現(xiàn)分配制度的大改革；在未來20年內(nèi)初步促成比較公平合理的分配制度。它需擁有這種力度才能滿足實(shí)際需要。我們也應(yīng)依此設(shè)計(jì)相應(yīng)的改革內(nèi)容。
二是這種低度民主化必須能夠遏制和扭轉(zhuǎn)腐敗蔓延的嚴(yán)重趨勢。未來10年內(nèi)的反腐力度至少應(yīng)能達(dá)到使大部分公眾相信在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過民主改革能夠逐步解決腐敗問題的程度。未來20年內(nèi)更應(yīng)能夠通過改革初步建成廉潔、廉價(jià)、公正的政府。否則，日益嚴(yán)重的腐敗仍將激起滔天巨浪。
三是這種低度民主化必須能夠遏制和扭轉(zhuǎn)公信力加速下滑的危險(xiǎn)趨勢。具體說來，它應(yīng)能夠通過發(fā)揮它的反腐敗和促進(jìn)公平分配的功能，首先在未來10年內(nèi)大幅恢復(fù)人民對于黨和政府的信任和信心，進(jìn)而在未來20年內(nèi)基本形成普遍穩(wěn)定的政治信任，從而徹底避免大的歷史災(zāi)變。
由此可知，在既定的現(xiàn)實(shí)背景下，即使是低度民主化，也是很大力度的民主化。“低度”包括功能上的最低限度。如果達(dá)不到這個最低限度，那就是還沒有低度民主化，至少也是沒有必要的低度民主化。而若達(dá)到了這個最低限度，那就必然是很大力度的民主化，而不是無關(guān)痛癢、修修補(bǔ)補(bǔ)的小改革，更不是修補(bǔ)和強(qiáng)化舊政體的假改革，但也不是過激的民主化。
中國的民主化無疑需要適度，而在現(xiàn)階段，這種“適度”基本上就是這種“低度”。能否比這個“最低限度”再高些？如能做到，當(dāng)然更好。但我們現(xiàn)在不敢奢望，只能要求“最低限度”，因?yàn)檫@也是各方利益的最大交集點(diǎn)。
八、現(xiàn)階段推進(jìn)低度民主化的主要內(nèi)容
低度民主政體實(shí)際就是初步的憲政民主政體。如能實(shí)現(xiàn)階段性與漸進(jìn)性相結(jié)合的有力改革，我國大約還需要20—25年時間才能建成這種民主政體。但從世界民主史來看，這個速度已經(jīng)是很快的了。
未來5年的走勢將決定未來10年的走勢。未來10年左右將是開拓共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主化道路的關(guān)鍵期，也將是實(shí)現(xiàn)低度民主化的關(guān)鍵期。如能實(shí)現(xiàn)這種歷史性的偉大開拓，未來10年以后的中國就將能夠在新的道路上闊步前進(jìn)。
在未來10年左右的時間內(nèi)，能否充分發(fā)揮威權(quán)政體要素的積極潛能仍然是解決前述三大問題的一大關(guān)鍵。但僅靠正面發(fā)揮威權(quán)政體要素的功能已遠(yuǎn)不足以解決問題，這也是不爭的基本事實(shí)。這就特別需要威權(quán)政體要素與民主政體要素相結(jié)合，需要由此形成新的合力共闖難關(guān)，因而也就特別需要通過有力的政治體制改革發(fā)展和培育目前仍然缺乏的民主政體要素。
在未來10年左右的時間內(nèi)，這項(xiàng)工作還不足以最終建成低度民主政體，但它至少也應(yīng)能夠擁有前述最低限度的功能，并能決定性地開辟共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主化道路，這就使這種改革必須是階段性的重大改革，而不是無足輕重的小改革。按照這種功能需要和實(shí)際可能，這一階段民主改革的主要內(nèi)容理應(yīng)包括：
1、實(shí)行以建設(shè)公共財(cái)政制度為中心的政治體制改革。民主的首要價(jià)值在民生，公共財(cái)政是民主與民生的最大結(jié)合點(diǎn)，所以，從功能角度看，我國理應(yīng)實(shí)行以建設(shè)公共財(cái)政制度為中心的政治改革。公共財(cái)政就是具有民生性、公開性、民主性、法治性的現(xiàn)代財(cái)政。現(xiàn)階段應(yīng)能基本實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政和陽光財(cái)政，同時有力推進(jìn)民主財(cái)政和法治財(cái)政，從而大幅克服財(cái)政腐敗，大幅實(shí)現(xiàn)公平分配。公共財(cái)政制度實(shí)際是最根本、最重要、最有效的反腐敗制度，當(dāng)然同時還應(yīng)通過改革發(fā)展和強(qiáng)化其他各方面的反腐敗制度。
2、實(shí)行“自由優(yōu)先”的改革方略，首先在保障人權(quán)和公民權(quán)方面取得重大進(jìn)展。未來10年，實(shí)行競爭性選舉的選舉改革基本上只能普及到縣級政權(quán)。在選舉民主尚未到位的廣大領(lǐng)域，必須以保障人權(quán)和公民的自由權(quán)方面的重大進(jìn)步彌補(bǔ)選舉民主之不足。這對克服財(cái)經(jīng)腐敗、建設(shè)公共財(cái)政、實(shí)現(xiàn)公平分配尤有非常關(guān)鍵的意義。這是因?yàn)?，分配制度改革的成功非常有賴于公眾參與，而在公眾尚不能通過自由選舉參與二次分配的廣大領(lǐng)域，普通公眾就只有通過言論自由、新聞出版自由、集會自由、結(jié)社自由等等途徑才能實(shí)現(xiàn)這種公眾參與。這種公眾參與實(shí)際就是通過自由實(shí)現(xiàn)的社會力的釋放和政治參與，而還不是基于選舉民主的參與式民主（這種參與式民主實(shí)際已在越來越大的程度上成為了民主選舉結(jié)束后公共事務(wù)領(lǐng)域的決策民主）。但在任何民主形式都很缺乏的條件下，這種在其效能上類似于民主的民意表達(dá)就顯得特別可貴和重要，因?yàn)樗诠δ苌夏茉谀撤N程度上成為尚未發(fā)展到位的選舉民主的替代品，而且它的力度越大它的這種彌補(bǔ)功能和作用就越大。實(shí)際上，民主就是這些民意的比較制度化、程序化和更有約束力的表達(dá)，它們的共性就在于它們都是民意發(fā)揮作用的具體形式，這就使自由的民意表達(dá)也會具有民主的民意表達(dá)的相當(dāng)功能，因而也就使我們可以在民主不足時依靠它的“民主功能”度過難關(guān)，特別是可以依靠這種自由要素與威權(quán)要素的結(jié)合形成的強(qiáng)大合力度過難關(guān)。而要做到這一點(diǎn)，那就必須在全局上采行“自由優(yōu)先”的改革方略，首先在保障人權(quán)和公民自由方面邁出實(shí)質(zhì)性的重大改革步驟，進(jìn)而在未來10年內(nèi)取得足以解決問題的穩(wěn)定的重大進(jìn)展。
3、創(chuàng)造和大幅推廣“選人不選黨”的自由競選制度，逐步建立一黨執(zhí)政制與普選制相結(jié)合的新型普選制度。這種普選制的特征主要是，在法律上規(guī)定人大70％的席位為政黨席，專屬中共和民主黨派，30％的席位為非政黨席，由公民自由選舉產(chǎn)生。黨籍人大代表候選人也要通過黨內(nèi)自由競選獲得提名，進(jìn)而通過公民自由選舉決定是否當(dāng)選。政黨成員要想成為政務(wù)官首先必須通過黨內(nèi)競選和人大競選成為人大代表，然后再通過進(jìn)一步的競選成為政務(wù)官。公務(wù)員實(shí)行任命制和常任制，不再通過選舉產(chǎn)生。這種依法實(shí)行的“選人不選黨”的普選制將能確保中共的執(zhí)政地位，這就可以逐步放開自由選舉了。
現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)能夠重點(diǎn)推進(jìn)和基本實(shí)現(xiàn)的是縣級行政區(qū)劃單位的人大代表和政務(wù)官的自由競選。目前我國共有2856個縣級行政區(qū)劃單位，其中縣和縣級市1831個，市轄區(qū)（縣級）853個，自治縣、旗、自治旗169個，特區(qū)和林區(qū)3個。為穩(wěn)妥起見，改革的輕重緩急秩序主要應(yīng)當(dāng)依次為：縣、縣級市、市轄區(qū)、縣級民族地區(qū)。未來10年左右應(yīng)能通過試點(diǎn)和推廣完成全部1831個縣和縣級市的選舉改革，并完成半數(shù)市轄區(qū)的選舉改革。本階段暫不推廣縣級民族地區(qū)的選舉改革。如能用10年左右時間使全部縣和縣級市、以及半數(shù)市轄區(qū)基本實(shí)現(xiàn)選舉改革，那就意味著在全國半數(shù)人口中初步地實(shí)現(xiàn)了自由競選，這無疑將是中國民主化進(jìn)程中的偉大突破。
這里還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)階段還應(yīng)在選舉改革的基礎(chǔ)上實(shí)施縣級行政區(qū)的綜合配套改革。這種綜合配套改革應(yīng)當(dāng)基本上是全國各級政治體制改革的縮微形式。如能做到這一點(diǎn)，那就不僅可以遏止最危險(xiǎn)的縣級政權(quán)腐敗，而且還能充分展現(xiàn)和證明共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主改革的美好前景，從而收到全國人心大振之功效。
4、深化人大自身改革。實(shí)施自由普選是重塑人大的首要基礎(chǔ)。恩格斯當(dāng)年所說的“人民代表大會”指的就是基于普選的議會。對于尚未實(shí)行選舉改革的縣級人大可以暫不實(shí)行人大自身改革，他們的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是籌備選舉改革和綜合配套改革。對于已經(jīng)實(shí)行了選舉改革的縣級人大則應(yīng)隨即實(shí)行比較系統(tǒng)的人大改革。這種改革應(yīng)當(dāng)包括適當(dāng)縮小人大規(guī)模、取消人大雙層結(jié)構(gòu)、實(shí)行人大代表專職化、大幅延長人大會期、落實(shí)質(zhì)詢制度、引進(jìn)辯論制度、重塑和密切代表與選民的關(guān)系、建立人大黨團(tuán)等等重要內(nèi)容。對于有待實(shí)行間接選舉改革的縣級以上人大也應(yīng)積極推進(jìn)包括適當(dāng)擴(kuò)大人大常委會、推進(jìn)人大常委專職化、大幅延長常委會會期（以便認(rèn)真審議財(cái)政）、改革和密切人大常委與選民的關(guān)系、逐步落實(shí)質(zhì)詢制度、開始試行辯論制度等內(nèi)容的重要改革。雖因缺乏選舉改革基礎(chǔ)，這些改革都會有其很大的局限性，但這種階段性的人大改革仍將有其頗大的現(xiàn)實(shí)意義，特別是對于財(cái)政改革和振奮人心將有很大的現(xiàn)實(shí)意義，而且它也是后續(xù)改革的重要準(zhǔn)備。
5、深入落實(shí)、發(fā)展、完善分權(quán)制衡制度。中國現(xiàn)在實(shí)行的不是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)合一的集權(quán)體制，而是三權(quán)分開、相互制約的分權(quán)制衡體制。人大不僅是立法機(jī)構(gòu)，而且還是分權(quán)機(jī)構(gòu)和分權(quán)環(huán)節(jié)。絕大多數(shù)行政權(quán)和全部司法權(quán)都通過人大這個環(huán)節(jié)依憲分給了行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，人大本身并不掌握這些國家權(quán)力。所以，中國并不是要建立分權(quán)制衡制度，而是要通過改革進(jìn)一步地落實(shí)、發(fā)展和完善這種分權(quán)制衡制度。
在這方面，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)依照憲法規(guī)定和精神，著重發(fā)展財(cái)政分權(quán)制衡制度，即盡可能地實(shí)行財(cái)政的決策權(quán)、審計(jì)權(quán)歸人大，執(zhí)行權(quán)歸政府，司法權(quán)歸法院和檢察院；同時實(shí)行黨政財(cái)政職能分開與結(jié)合，即由黨委負(fù)責(zé)提出財(cái)政指導(dǎo)意見，再由各國家政權(quán)機(jī)關(guān)分別行使財(cái)政的具體決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、審計(jì)權(quán)和司法權(quán)。在已實(shí)現(xiàn)了選舉改革的縣級政權(quán)應(yīng)能基本實(shí)現(xiàn)這種改革。在仍有待實(shí)行間接選舉改革的縣以上政權(quán)也應(yīng)積極推行包括盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政統(tǒng)一、實(shí)行黨政財(cái)政職能分開與結(jié)合、加大人大財(cái)政審議力度、財(cái)政審計(jì)權(quán)劃歸人大、積極推進(jìn)財(cái)政立法（包括有關(guān)的刑法）和司法介入財(cái)政、大幅壓縮和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容的重要改革。
6、司法改革取得重大突破。走逐步實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立與對于司法的各種監(jiān)督相結(jié)合的司法改革道路。較大幅度地推進(jìn)司法體制的現(xiàn)代化，大幅扭轉(zhuǎn)司法腐敗的危險(xiǎn)趨勢，初步恢復(fù)人民對于司法的信任和信心，取消有違法治原則的上訪制度和勞教制度。
大幅推進(jìn)司法獨(dú)立，重新肯定和強(qiáng)化司法專業(yè)化的改革方向，重建司法秩序和司法權(quán)威。實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的關(guān)鍵，一是實(shí)行司法垂直管理體制，二是改革黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法工作的關(guān)系。前者雖在某種程度上具有過渡性，但因需要實(shí)行較長時期，而且全國人大向全國各級法院和檢察院直接撥付財(cái)政資金還應(yīng)成為一項(xiàng)永久性的憲法制度，所以也應(yīng)以適當(dāng)修法保障之。后者應(yīng)以鄧小平充分肯定的十三大報(bào)告有關(guān)論述為指導(dǎo)，也就是以鄧小平理論為指導(dǎo)。這兩項(xiàng)改革都是近期可以大力推進(jìn)的。
大幅強(qiáng)化和完善對于司法的各種監(jiān)督，有效遏制和消除司法腐敗，防范和克服司法誤區(qū)。司法權(quán)也是一種公權(quán)力，如果只有司法獨(dú)立而無對于司法的監(jiān)督制約，司法權(quán)也會成為一種不受制約的權(quán)力，這就必然導(dǎo)致嚴(yán)重的司法腐敗。所謂“對于司法的各種監(jiān)督”是指新聞輿論、人民陪審團(tuán)、人大、檢察院等等對于司法實(shí)體和司法審判的監(jiān)督。我們既要通過司法改革、新聞改革等途徑使這種監(jiān)督獲得充分有效的發(fā)展并保持適度，又要使之切實(shí)走向制度化和法治化，從而形成對于司法機(jī)構(gòu)和司法審判的切實(shí)有效的的監(jiān)督體系。為此，我們就應(yīng)廢除妨礙新聞輿論發(fā)揮這種監(jiān)督作用的各種不合理規(guī)定，建立和完善人民陪審團(tuán)制度，著力解決檢察院作為嚴(yán)重不足的問題，充分發(fā)揮人大對于司法的監(jiān)督作用，這些也都是司法改革不可缺少的重要方面。
以上也表明，雖然我國最終只有在民主化的基礎(chǔ)上才能建成法治國家，但現(xiàn)階段也存在較大的改革空間。
7、逐步推進(jìn)“黨政分開”，漸行“以黨領(lǐng)政”的新體制。首先，在全局上重新考慮實(shí)施鄧小平和十三大提出的關(guān)于“黨政分開”的改革方案，遏止和扭轉(zhuǎn)黨政不分、以黨代政的趨勢。雖然最終解決這個問題必須以民主化和法治化為基礎(chǔ)，但在可能的范圍內(nèi)積極推進(jìn)這種改革也是逐步實(shí)現(xiàn)民主法治的不可缺少的重要條件，所以也應(yīng)在本階段予以著力推進(jìn)。
其次，在已經(jīng)實(shí)行縣級選舉改革的地方實(shí)行“以黨領(lǐng)政”的新體制。這種體制的基本精神是：既不繼續(xù)實(shí)行黨政不分、以黨代政的舊體制，也不照搬西方的議會黨模式，而是在選舉改革的基礎(chǔ)上實(shí)行十三大提出的黨政關(guān)系的新模式。應(yīng)當(dāng)看到，這種新模式實(shí)際只有在選舉改革的基礎(chǔ)上才能比較全面地落到實(shí)處。
8、在所有已經(jīng)實(shí)行了選舉改革的地方實(shí)行區(qū)分政務(wù)官和事務(wù)官的新體制。政務(wù)官適用選舉制，取消對于政務(wù)官的任命制。事務(wù)官適用任命制，取消對于事務(wù)官的選舉制。事務(wù)官要上升為政務(wù)官必須通過選舉程序。政務(wù)官年齡上不封頂，但任期受限制。事務(wù)官任期不受限制，但年齡受限制。黨管干部改為只管政務(wù)官，即黨負(fù)責(zé)提名各級政府首腦和部門首腦候選人，又依靠自己在人大中的法定多數(shù)黨地位使之獲得選任，從而通過黨籍政務(wù)官執(zhí)掌行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政綱領(lǐng)。事務(wù)官應(yīng)由政府和人大按照一整套考核、晉升、監(jiān)察制度去管理，同時接受人民和媒體的監(jiān)督。由于政務(wù)官和事務(wù)官只有在競爭性選舉的基礎(chǔ)上才能真正實(shí)現(xiàn)，所以本階段只有在已經(jīng)實(shí)行了選舉改革的縣級政權(quán)才能實(shí)行這種改革，但它同時也開辟了以上各級政權(quán)實(shí)行這種改革的發(fā)展道路。
9、深化行政體制改革。在上述諸項(xiàng)改革的基礎(chǔ)上和過程中，深化以建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、陽光政府、廉潔廉價(jià)政府、信用政府、效能政府為目標(biāo)的行政體制改革。行政體制改革既有賴于上述諸項(xiàng)改革所創(chuàng)造的重要條件，又有其一定的相對獨(dú)立性。盡可能地著力推進(jìn)行政體制改革，將使行政體制改革在本階段內(nèi)實(shí)現(xiàn)重大突破和長足進(jìn)展，從而也使政府形象大為好轉(zhuǎn)。
10、大力發(fā)展基層民主。應(yīng)當(dāng)明確，執(zhí)政黨是執(zhí)掌國家政權(quán)的政黨，而不是執(zhí)掌居民基層自治權(quán)的政黨。因此，黨對農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)是黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)，而不是村支部的具體領(lǐng)導(dǎo)。村支部不應(yīng)再是村里的決策中心，而應(yīng)處于相當(dāng)于國企機(jī)關(guān)黨委的位置，從而完全、徹底地實(shí)現(xiàn)村民自治。城市居民自治也應(yīng)按此原則得到充分尊重和積極培育，而不是把居民自治組織變?yōu)橐患壵?。未?0年應(yīng)能使城鄉(xiāng)基層民主、居民自治基本定型。這也是一項(xiàng)大改革。[1]
11、積極培育和發(fā)展公民社會。善待、發(fā)展和完善社會組織，改革有關(guān)制度，推進(jìn)社會自治，發(fā)展政府與社會組織的合作，培育公民有序參與能力，激發(fā)公民社會的活力。雖然此舉短期內(nèi)尚不足以見大效，但卻能夠在較短時期內(nèi)收到開辟新路、凝聚人心、活躍社會、加強(qiáng)監(jiān)督、完善社會管理等功效，更能為10年以后的改革奠定重要基礎(chǔ)，所以也應(yīng)在本階段重視之。
毫無疑問，即使是上述改革獲得了實(shí)現(xiàn)，那也不等于建成了初步的憲政民主政體，但這些改革將能提供一種新的政體模式，將能開辟中國政治體制改革的光明之路，將能使時局轉(zhuǎn)危為安，將能重振我們的事業(yè)，也將能夠重塑和展現(xiàn)中華民族的光明前景，而這也就足夠了。
--------------------------------------------------------------------------------
[1]參閱王占陽：《撤銷街道辦實(shí)質(zhì)是政府?dāng)U張》（《南方人物周刊》2011年第32期）?！?ldquo;烏坎轉(zhuǎn)機(jī)”是我國村民自治建設(shè)的新曙光》（共識網(wǎng)）。
本文原載于《探索與爭鳴》2012年第1期
