【編者按】本文系新加坡國立大學東亞研究所系列政策論文摘要第521號，原文CHINESE GOVERNMENT LEARNING TO LIVE WITH SOCIAL PROTESTS，刊登于2010年4月15日。本文為修訂版

　　對于任何一個能夠在經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟增長方面媲美中國的國家而言，經(jīng)濟的快速增長都必然會伴隨著社會張力和社會混亂等問題。最近幾年大規(guī)模群體性事件的增多反映了中國在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中遭遇的陣痛和付出的社會成本。此外，地方政府的無能和腐敗也加劇了社會問題。

　　數(shù)據(jù)分析表明，2009年發(fā)生的大規(guī)模群體性事件有所減少。這或許是因為中國政府為了迎接國慶60周年而加強控制所帶來的一種短期效應，但也或許反映了一種基于政治經(jīng)濟狀況以及地方治理有所改善而出現(xiàn)的長期趨勢。然而后者的可能性更大。

　　一般認為，社會經(jīng)濟弊端會導致民眾抗議的爆發(fā)，而共產(chǎn)黨的專制政權(quán)將會鎮(zhèn)壓這些威脅政治體制穩(wěn)定的騷亂事件 。

　　然而，如果從政府如何回應群體性事件這個角度來看政治穩(wěn)定的問題，結(jié)論可能會不同。在中國，具有社會經(jīng)濟性質(zhì)的抗議很難威脅政治體制的穩(wěn)定，而且，中國的政治體制有能力進行自我調(diào)節(jié)和對社會經(jīng)濟問題做出反應。

　　中央政府可以將民眾抗議發(fā)生的規(guī)模和頻率當作一種績效指標，并有效利用它督促地方政府時刻保持警覺、提高治理水平、遏制腐敗以及完善危機管理機制。一旦民眾抗議有失控的跡象，中央政府還可以作為仲裁者介入以鞏固其合法地位。

　　非威脅性群體事件

　　政治傳統(tǒng)

　　中國政治傳統(tǒng)的顯著特征之一--正如孟子所強調(diào)的--是政府有惠民之責。這樣的政治文化會鼓勵民眾抗議，并賦予他們權(quán)利對政府上層發(fā)起來自社會底層的挑戰(zhàn)。局限在地方范圍內(nèi)的、人民對基本生活保障的要求極少被中國的統(tǒng)治階級視為威脅。只有在當權(quán)者一再無法滿足民眾基本生存需要的時候才會招致滅頂之災。

　　哈佛大學著名的社會運動研究專家伊麗莎白·佩里（Elizabeth Perry）很早就提出過，在中國，民眾抗議活動是社會穩(wěn)定的一個重要組成部分。民眾抗議既是對領導人濫用權(quán)力的一種制約，也是保證政府問責制的一種機制。在專制政體中，選舉不能對國家權(quán)利機關的不當行為進行制約，但是抗議有助于實現(xiàn)這一功能，從而鞏固而非削弱政治制度。

　　在中國發(fā)生的248例大規(guī)模群體性事件中，大多數(shù)是由民眾對經(jīng)濟問題的不滿而引發(fā)的，因此符合前述范疇。這些經(jīng)濟問題所激起的民憤或是由地方官員的不當行為造成，或是由于中國在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中缺乏處理這些問題的經(jīng)驗或合理的法律規(guī)定。

　　這些由經(jīng)濟問題激發(fā)的抗議對政權(quán)沒有威脅性，原因有二：一，抗議如果與經(jīng)濟要求有關，就會對政府行為有所期待。通過要求政府“做主”，這些抗議行為本身就是對政權(quán)合法地位的鞏固。換句話來說，民眾如果寄希望于政府解決他們的問題，實際上就等于在擁護政府的權(quán)威。

　　二，在國家財政資源充足的情況下，經(jīng)濟要求是最可能得到滿足的。如果國家能滿足這些要求，其合法地位將得到進一步鞏固。

　　暫時的經(jīng)濟困難

　　由于中國正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，激起民憤的某些原因會在過程中出現(xiàn)，也會隨著過程的深入而消失。換句話來說，許多不滿情緒的產(chǎn)生與發(fā)展階段有關，進一步的發(fā)展將使其得到化解。舉個例子，有關稅收的爭議曾一度引發(fā)了激烈的群眾運動，可是到現(xiàn)在這一爭議卻已全然無蹤。

　　一些在目前階段引發(fā)大規(guī)模群體性事件的因素可能不久后就將不復存在。其中最常見的大規(guī)模群體性事件是國有企業(yè)的勞務糾紛。在這些事件當中，政府對由體制改革引發(fā)的不滿情緒負有直接責任。然而，國有企業(yè)改制可能已度過了最艱難的階段。在如今的中國，國有企業(yè)已經(jīng)成為了擁有大量存款的富有階層的代名詞，所以能夠更加游刃有余地解決與員工的勞資糾紛。此外，其他社會保障制度也隨著時間的推移逐漸走向成熟，從而有可能進一步減少大規(guī)模群體性事件的發(fā)生。

　　第二類勞務糾紛發(fā)生在非國有企業(yè)。外資或獨資企業(yè)的勞務糾紛不直接涉及到政府，因此這一類糾紛引發(fā)的群體性事件對政權(quán)的穩(wěn)定不構(gòu)成威脅。有些時候，政府需要介入勞資雙方進行調(diào)停；還有些時候，政府甚至需要提供財政援助以平息工人的憤怒情緒，但這一做法只會使政府的合法地位得到進一步加強。

　　土地糾紛更加復雜。土地糾紛通常發(fā)生在農(nóng)民和開發(fā)商或商業(yè)公司之間。然而，由于開發(fā)商或商業(yè)公司往往有地方政府的支持，所以相關的土地糾紛往往會演變成農(nóng)民和地方政府之間的沖突。有些反抗活動會表現(xiàn)得很激烈。不過，土地糾紛只在某些特定地區(qū)出現(xiàn)。如果問題在于經(jīng)濟補償，政府就不難平息這些反抗活動。

　　民族矛盾是多種不同原因所造成的，但是經(jīng)濟困難，如收入差距，會加劇民族矛盾。持續(xù)的經(jīng)濟繁榮將使某些民族矛盾得到緩解。另外，雖然不同民族間的沖突難以調(diào)和，但沖突主要局限在少數(shù)民族地區(qū)。

　　對體制威脅最大的群體性事件是那些沒有明確經(jīng)濟要求的騷亂和暴亂。這些騷亂通常是廣泛而普遍的社會不滿情緒所爆發(fā)的結(jié)果，涉及各種社會問題：從不平等到腐敗，從社會不公到日益嚴重的毒癮現(xiàn)象等等。地方治理不善，特別是城管或警職人員的行為不當是造成騷亂的常見原因。在這些情況下，權(quán)力機關所面對的是公眾的憤怒情緒，而非經(jīng)濟要求。這些事件很可能威脅到政治體制的穩(wěn)定，因為它們會挑戰(zhàn)而非擁護政權(quán)的合法地位。要減少騷亂，就必須提高地方的施政水平。

　　政府對大規(guī)模群體性事件的反應

　　一般觀念認為專制政權(quán)會鎮(zhèn)壓群眾抗議。相反，中國政府對國內(nèi)的農(nóng)民和工人抗議活動表現(xiàn)出了相當程度的寬容，只要抗議活動的規(guī)模和要求在容許范圍內(nèi)（見表2）

　　中國多層級的行政架構(gòu)為減輕大規(guī)模群體性事件所造成的沖擊提供了一個有利機制?？棺h主要針對地方政府，所以對中央而言，這些地方政府起到了“緩沖墊”的作用。中央政府不但能夠趁機遏制地方官員的不當行為，而且能夠以主持公道的仲裁者身份介入沖突，而不會成為受人指責的對象。

　　包容

　　對約60%（248例中的152例）的大規(guī)模群體性事件，政府采取了包容政策。政府密切注意這些群體性事件的動向，但避免使用武力。警察有時會拘押幾個激進分子，但在事件后不久就會將他們釋放且不會提出指控；一般也不會追究地方政府官員在這些事件中的責任。但是，這些抗議活動不會為抗議者帶來多少經(jīng)濟補償。

　　對于不是專門針對政府的抗議活動，比如外資企業(yè)中的勞務糾紛、反日學生游行或?qū)W生對學校管理層的抗議，政府往往不會干預。

　　2008年，國家安全局出臺了多份文件，其中反復強調(diào)地方政府應當慎用警力。警務人員被指示不要攜帶武器以及在遭到攻擊時不要進行還擊。

　　有時候，慎用警力的政策也會遭到嚴厲批評。有人就抱怨在拉薩和烏魯木齊的騷亂事件中，過遲派遣武警導致了無必要的傷亡。

　　調(diào)解

　　政府也愿意對抗議者的要求做出妥協(xié)。在大規(guī)模群體性事件中，和解是第二最常用的手段（占29%）。在1994年稅改后，中央政府儲備了充足的財政資源，這才使得使用經(jīng)濟補償手段平息動亂成為可能。此外，一些富裕的地方政府也有能力采取這一手段平息糾紛。但對貧困地區(qū)而言，這一手段并不可行。

　　五起尤為嚴重的抗議全都是以經(jīng)濟補償?shù)姆绞浇鉀Q。國有企業(yè)糾紛中有三分之一（84例中的21例）都獲得了某種形式的經(jīng)濟和解。百分之六十（26例中的16例）的土地糾紛都以貨幣補償告終。

　　非國有部門中的勞務糾紛有一半（44例中的23例）獲得了經(jīng)濟補償。大部分補償金是在政府監(jiān)督下由企業(yè)完成支付。某些情況下，如果企業(yè)破產(chǎn)，政府承擔了其財政負擔。這樣的一個例子就發(fā)生在廣東東莞。在香港投資者棄廠逃跑、不知所蹤后，當?shù)厥姓肚辶斯と藗儽煌锨返墓べY。

　　處分官員

　　由于抗議主要針對的是地方政府，有時候地方官員就會因為事件爆發(fā)或?qū)κ录奶幚聿划敹蛔肪控熑?。中央政府會通過處分地方官員來平息社會動亂。在248例事件中就有20例（占8%）事件導致了地方官員的“落馬”。

　　大規(guī)模騷亂和動亂的發(fā)生是政府施政不善的“風向標”。如果大規(guī)模的騷亂加劇演變成為群體性動亂，則當?shù)仡I導毫無例外都會被給予處分（免職）。典型的例子是甕安事件和石首事件。這些市縣的主要領導全都遭到了撤職處分。

　　一般來說，發(fā)生下述任一情況，政府官員就會被處分：1) 群體性事件的參與者眾多;2)事件參與者攻擊政府機構(gòu)或交通樞紐;3)事件有傷亡;(4)事件發(fā)生在重大節(jié)日或活動前夕(例如國慶或奧運會)；5)事件引發(fā)了強烈的輿論壓力。

使用武力

　　政府一直避免使用武力作為解決群體性事件的方式。絕大多數(shù)事件沒有遭遇武力鎮(zhèn)壓，其中被逮捕的激進分子也在少數(shù)。但這并不意味著政府沒有強硬的一面。在某些情況下，政府動用了警力。從2003年到2009年，政府在10例大規(guī)模群體事件中使用了武力,（在248起事件中占4%）。

　　使用武力的先決條件是1)警察在努力維持秩序時遭到攻擊;2)出現(xiàn)暴力犯罪活動,如殺人放火和打砸搶;3)有政治目標和目的的事件。大規(guī)模的民族暴動是政府動用武力對應的典型情況。

　　政治體系的學習能力

　　中央政府愿意對抗議者的某些主要訴求做出回應，這表現(xiàn)出一種政治靈活性而非政治脆弱性的傾向。此外，中國的政治體系能夠從經(jīng)驗中學習。中國政府已經(jīng)開始學習以更有效的方式來預防和處理群體性事件。

　　地方官員培訓項目

　　甕安事件后，中央組織了針對3000多名縣委書記和縣公安局長的培訓項目。培訓項目的重點是“突發(fā)事件”的處理方法。中心思想是安撫第一，避免使用武力解決問題。這或許是2009年大規(guī)模群體事件有所減少的原因之一。

　　然而，在有些地方如石首（甕安事件時隔一年后，石首爆發(fā)了最大規(guī)模的暴亂），培訓項目似乎作用寥寥。有網(wǎng)絡博客評論道，石首的官員朽木不可雕也，當被革職。

　　問責制

　　在2009年7月13日的石首事件發(fā)生后，中央頒布了針對縣級以上包括中央黨政領導干部的問責制度。該制度規(guī)定如果官員的不正當行為引發(fā)群體性事件或者官員對群體性事件的處理不當，將會追究有關官員的責任。根據(jù)事件的輕重程度，相關責任官員必須向公眾道歉、辭職或者被免職。

　　類似制度已開始在地方實施。例如，江西省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核標準按降序排列依次是：1)無民眾到北京上訪事件；2)無群體性事件；3)計劃生育；4)環(huán)保；5)吸引外來投資。前兩項指標的達成是關鍵，無法達成則將使其他指標所取得的成就被抵消或者失效。其他省份也設立了具有可比性的標準。

　　這種問責制與民主國家里當選官員對選民負責的制度不同。不過，只要官員會因為犯錯而被追責，中國的這種制度就有同等的效力。問責制顯然是對地方官員消除潛在群體性事件的一種激勵，原因在于地方領導的政治前途與之掛鉤。

　　“和諧獎金”

　　4.7在這些激勵政策的促動下，地方政府創(chuàng)建了各種預防群體性事件的計劃。一個有趣的例子是上海閔行區(qū)政府設立的“和諧獎金”。如果一個村在土地征用過程中沒有發(fā)生群體性事件，除了土地征用補償費和搬遷補助費以外，村里的每個家庭還將獲得數(shù)額為8000元人民幣的“和諧獎金”，用分期付款的方式在兩年半內(nèi)結(jié)清。在此期間，如發(fā)生任何群體性事件，整個村子都將喪失獲得這筆“和諧獎金”的權(quán)利。

　　提高施政水平

　　政府在包容大多數(shù)群體性事件的同時，也在調(diào)整政策。政府很清楚，同一種類型的抗議如果持續(xù)不斷則表明存在嚴重問題需要解決。

　　政策調(diào)整涉及大大小小的問題，大至農(nóng)業(yè)稅的取消，小至叫停濫殺狗只的行為。又例如，東北國有企業(yè)下崗員工的連續(xù)抗議浪潮迫使中央政府下?lián)艽罅抠Y金整修下崗員工的破舊住房，以此來幫助他們度過寒冬。

　　2009年12月，國務院決定將連續(xù)六年提高國有企業(yè)退休員工的退休金。此舉減輕了國有企業(yè)體制改革的陣痛，并且明顯減少了因此引發(fā)的勞務糾紛。為緩和房屋拆遷過程中的摩擦，房屋拆遷法也正在修訂當中。

　　政府處理民眾抗議的方式在一些方面已經(jīng)有所改善。以2008年重慶出租車司機罷工事件為例。出租車司機抱怨出租車公司收取的租車費用過高以及無證黑車的非法競爭。電視媒體直播了重慶市委書記薄熙來與出租車司機的直接對話。薄熙來承諾降低車租和取締無證黑出租車，受到了公眾的好評。

　　其他城市紛紛效仿重慶的做法。北京市政府首次允許出租車司機收取燃油費；上海市政府主動邀請出租車司機提出他們的訴求。為盡快掃清無證黑出租，地方政府紛紛制定措施，例如所謂的“釣魚”計劃。在上海，某次“釣魚”行動“釣”錯了人，結(jié)果公安部門不得不向受害者公開致歉。

　　為維護社會穩(wěn)定的政策反應

　　在中國，民眾抗議是保持社會穩(wěn)定的一個重要組成部分?？棺h不僅是對領導人濫用權(quán)力的一種制約，也是一種對政府問責制的保證機制。

　　由經(jīng)濟問題引發(fā)的大規(guī)模群體性事件在未來幾年內(nèi)可能會減少。大多數(shù)在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的、導致經(jīng)濟問題的原因可能即將消失。此外，財力的增長也使政府有能力緩和轉(zhuǎn)變中的經(jīng)濟陣痛。

　　一般認為，專制政權(quán)傾向于以武力鎮(zhèn)壓民眾抗議。與此相反，中國政府對大多數(shù)大規(guī)模的群體性事件采取了包容政策，且絕少使用武力鎮(zhèn)壓。將近30%的大規(guī)模群體性事件通過政府經(jīng)濟補償?shù)姆绞降玫搅私鉀Q。

　　中國的政治體系有能力從經(jīng)驗中學習。為了處理大規(guī)模群體性事件，中央針對地方領導干部設立了培訓項目。

　　中央還設立了官員問責制，以敦促地方官員減少并妥善處理群體性事件。對于減少大規(guī)模群體性事件，體制革新可能是關鍵。

　　為了盡量減少最具破壞性的群體性事件（包括騷亂和暴亂），各級政府需要構(gòu)建更多的體制機制來提高施政水平。培訓項目可以從訓練地方領導班子如何應對突發(fā)事件，進一步擴展到培訓全體政府工作人員的施政方式。一個廉潔高效、文明執(zhí)政的政府是實現(xiàn)社會長治久安的關鍵。

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