原標(biāo)題：綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的大部制改革：模式與趨勢(shì)

　　摘要：大部制改革基于職能調(diào)整實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，成為我國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)戰(zhàn)略。作為我國(guó)政府改革的先行區(qū)，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的大部制改革一定程度上引領(lǐng)了地方大部制改革的趨勢(shì)與方向。通過(guò)對(duì)深圳、浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的比較，文章探討了地方大部制改革的的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ脚c發(fā)展趨向。

　　關(guān)鍵詞：大部制改革，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，模式，趨勢(shì)

　　隨著我國(guó)政府改革的縱深發(fā)展，大部制改革逐漸主導(dǎo)了政府機(jī)構(gòu)改革的方向，從中央到地方，從東部到西部，各級(jí)政府都將整合多部門(mén)、設(shè)立大機(jī)構(gòu)作為政府改革的目標(biāo)。黨的十八大報(bào)告明確提出 “穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)的職責(zé)體系”。大部制改革既促進(jìn)了政府組織、規(guī)模與人員的收縮，也推動(dòng)了政府職能、運(yùn)行和效率的提升。作為我國(guó)各項(xiàng)改革的排頭兵和先鋒隊(duì)，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)、政府創(chuàng)新、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地開(kāi)發(fā)以及環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行了諸多超前性的探索。許多綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，如上海浦東、天津?yàn)I海、深圳、成都、海南等在大部制改革上進(jìn)行了創(chuàng)新性的嘗試，并一定程度上引領(lǐng)了地方大部制改革的趨勢(shì)與方向?；诖?，本文試圖通過(guò)對(duì)上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、深圳的案例比較，把握綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在推進(jìn)大部制改革方面的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?、?shí)踐進(jìn)展與內(nèi)在動(dòng)力，在此基礎(chǔ)上探討地方政府機(jī)構(gòu)改革的基本規(guī)律與發(fā)展趨向。

　　一、大部制改革：政府機(jī)構(gòu)改革的新戰(zhàn)略

　　從政府的自利屬性出發(fā)，政府機(jī)構(gòu)與權(quán)力的持續(xù)膨脹是一個(gè)必然的過(guò)程。在缺乏有效約束的情況下，掌握公共權(quán)力的政府必然通過(guò)增加機(jī)構(gòu)、人員和編制實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，同時(shí)也造成政府的機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，繁文縟節(jié)等，這是帕森斯定律所揭示出的官場(chǎng)病的基本形態(tài)。而如何精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、提升行政效率也是現(xiàn)代政府管理的一大難題。經(jīng)過(guò)歷次政府機(jī)構(gòu)改革的探索和嘗試，我國(guó)逐步確立起大部制的戰(zhàn)略來(lái)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革。而所謂大部制，就是對(duì)于職能和權(quán)限相近、交叉或雷同的政府部門(mén)，加以整合和重組，形成一個(gè)綜合性部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理，避免職能交叉與多頭管理。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革明確了大部制改革的方向，通過(guò)實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門(mén)體制”，進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。2013年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革繼續(xù)堅(jiān)持大部制的戰(zhàn)略方向，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，加?qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)與管理的職能，實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和廉潔高效的改革目標(biāo)。

　　在國(guó)務(wù)院大部制改革的帶動(dòng)下，地方政府也開(kāi)始大部制改革的探索。從2009年開(kāi)始，上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、湖北、安徽、西藏、海南、青海、新疆等15個(gè)省(區(qū)、市)的政府機(jī)構(gòu)改革方案先后推出并付諸實(shí)施，并形成了一些特色鮮明的地方模式。如廣州大部制改革圍繞“大城管、大文化、大交通、大建設(shè)、大水務(wù)、大林業(yè)”以及“統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)一人力資源和社會(huì)保障以及統(tǒng)一科技與信息化”，形成九大領(lǐng)域的大部門(mén)制；將政府部門(mén)從49個(gè)精簡(jiǎn)為40個(gè)，改革中涉及調(diào)整、撤并的機(jī)構(gòu)29個(gè)。[1]重慶探索“大農(nóng)業(yè)”體制，成立農(nóng)委，囊括了原農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)綜辦四個(gè)部門(mén)，機(jī)構(gòu)與人員大為精簡(jiǎn)。浙江富陽(yáng)市設(shè)立“專(zhuān)委會(huì)”試驗(yàn)，在保持部門(mén)設(shè)置和人員編制的前提下把分散在部門(mén)中的決策權(quán)有機(jī)地收歸到“專(zhuān)委會(huì)”。富陽(yáng)市先后成立計(jì)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃統(tǒng)籌、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)、土地收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)、體制改革、社會(huì)保障、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等15個(gè)委員會(huì)。[2]廣東順德市則探索了黨政統(tǒng)合聯(lián)動(dòng)的大部制，不單是政府部門(mén)間的撤并，而是在構(gòu)建大規(guī)劃、大經(jīng)濟(jì)、大建設(shè)、大監(jiān)管、大文化、大保障的思路下進(jìn)行黨政部門(mén)的整合。[3]這些地方大部制改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，既表明中央?duì)于地方大部制改革的多種探索持鼓勵(lì)和支持態(tài)度，也表明實(shí)踐中的大部制改革還地域、問(wèn)題、戰(zhàn)略以及理念等諸多方面的差異。

　　大部制改革為政府機(jī)構(gòu)改革提供了選項(xiàng)。與早期我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革所推行的簡(jiǎn)單撤并和硬性精簡(jiǎn)相比，大部制改革更為注重從職能整合出發(fā)來(lái)推動(dòng)政府部門(mén)的優(yōu)化設(shè)置，梳理、合并和整合職能相同、相近、交叉的部門(mén)，實(shí)現(xiàn)組織、人員與資源的集約配置，有助于走出 “精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的循環(huán)。此外，大部制改革也為政府的運(yùn)行流程改革提供了前提。大部制改革完成后，政府各部門(mén)的職責(zé)明晰，界限清楚，部門(mén)之間的推諉、扯皮和交叉現(xiàn)象將大為減少，而同時(shí)通過(guò)大部門(mén)制所構(gòu)建起來(lái)的部門(mén)間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)機(jī)制，又有助于政府各部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展一些綜合性和整體性的行動(dòng)，避免部門(mén)之間“以鄰為壑”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　二、深圳特區(qū)：決策、執(zhí)行與監(jiān)督的分化與協(xié)調(diào)

　　深圳大部制的構(gòu)想最早可以追溯至2001年提出的“行政三分制”。2011年12月，深圳啟動(dòng)的第七輪行政體制改革，提出以決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的改革理念，作為提升政府決策監(jiān)督力度和執(zhí)行效率的具體舉措。決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)研究、擬定相關(guān)行業(yè)與領(lǐng)域中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)規(guī)章、行業(yè)政策，監(jiān)督和協(xié)調(diào)政策執(zhí)行情況；政府執(zhí)行體系，負(fù)責(zé)執(zhí)行決策機(jī)構(gòu)制定的各項(xiàng)政策法規(guī)，監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，為民眾、企業(yè)、社會(huì)提供公共服務(wù)；政府監(jiān)督體系。加大審計(jì)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和監(jiān)督力度，發(fā)揮人大常委會(huì)、政協(xié)、社會(huì)各界、新聞?shì)浾摰戎黧w的監(jiān)督作用。[4]然而，由于這一改革內(nèi)容涉及到諸多部門(mén)的撤并而遭遇較大的改革阻力，而“行政三分制”被媒體廣泛報(bào)道，并產(chǎn)生與政治上“三權(quán)分立”的聯(lián)系與想象，從而給改革造成了政治上的阻力，因此該方案最終夭折。

　　綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的獲批為深圳大部制改革注入了新的動(dòng)力，大部制改革成為綜合配套改革的重要組成部分。2009年7月，深圳市出臺(tái)的《深圳市綜合配套改革三年(2009～2011年)實(shí)施方案》，明確要求理順部門(mén)行政管理與綜合執(zhí)法的事權(quán)關(guān)系，合理配置市、區(qū)、街道事權(quán)，完善大部門(mén)管理體制，提高電子政務(wù)水平；深化行政層級(jí)改革，加快功能區(qū)、管理區(qū)體制改革，整合街道辦事處、社區(qū)工作站行政管理資源，縮短管理鏈條。[5]上述行政改革的思路與舉措，成為深圳隨后推進(jìn)大部制改革的指導(dǎo)思想。

　　2009年8月深圳市正式啟動(dòng)以大部制改革為內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革。從具體改革內(nèi)容來(lái)看，此次深圳機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持“小政府、大部制”的原則，從政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離與相互制衡的原則出發(fā)，重構(gòu)政府的部門(mén)設(shè)置。大部制改革后的政府部門(mén)統(tǒng)一分為三類(lèi)：（1）“委”承擔(dān)制定政策與規(guī)劃，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督執(zhí)行的職能。改革之后共設(shè)立了7個(gè)委，包括發(fā)展和改革委員會(huì)、科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)、規(guī)劃與國(guó)土資源委員會(huì)、交通運(yùn)輸管理委員會(huì)、衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會(huì)、人居環(huán)境委員會(huì)。（2）“局”主要承擔(dān)行政執(zhí)行和監(jiān)管的職能。局的調(diào)整幅度較大，除了原公安局、教育局、民政局、司法局、審計(jì)局、口岸辦、臺(tái)辦等7個(gè)部門(mén)保持不變之外，新成立了人力資源和社會(huì)保障局、文體旅游局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等部門(mén)。（3）“辦”負(fù)責(zé)協(xié)助市長(zhǎng)辦理專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)，不具有獨(dú)立行使行政管理職能。2011年12月，深圳按照“撤一建一”的原則，將科技工貿(mào)和信息化委員會(huì)分解為經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)和深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)兩個(gè)部門(mén)，同時(shí)不再將農(nóng)業(yè)和漁業(yè)局并入經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和信息化委員會(huì)。改革后，深圳市政府部門(mén)精簡(jiǎn)12個(gè)（由46個(gè)調(diào)整為34個(gè)），政府部門(mén)人員編制凈減492名，其中公務(wù)員編制356名，雇員136名。局級(jí)干部包括副局級(jí)干部編制幾乎減少了四分之一。[6]

　　在市級(jí)大部門(mén)制改革前后，深圳在推進(jìn)“新區(qū)”體制的同時(shí)也進(jìn)行了區(qū)級(jí)大部制的試點(diǎn)。從2007年開(kāi)始，深圳市先后將原先的寶安區(qū)和龍崗區(qū)加以分解，設(shè)置光明、坪山、龍華、大鵬4個(gè)“新區(qū)”，統(tǒng)歸市政府直接領(lǐng)導(dǎo)。這樣，深圳的行政區(qū)劃出現(xiàn)“6個(gè)行政區(qū)+4個(gè)新區(qū)”的基本格局。新區(qū)設(shè)有新區(qū)黨工委和新區(qū)管理委員會(huì)，作為市委市政府的派出機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和管理以及社會(huì)事務(wù)管理的相關(guān)事務(wù)，但不設(shè)新區(qū)人大和新區(qū)政協(xié)。在具體部門(mén)設(shè)置上，這些新區(qū)也體現(xiàn)出大部制特點(diǎn)，如光明新區(qū)政府內(nèi)設(shè)14個(gè)局(辦)，即綜合辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察局、組織人事局、社會(huì)工作委員會(huì)、發(fā)展和財(cái)政局、公共事業(yè)局、社會(huì)建設(shè)局、經(jīng)濟(jì)服務(wù)局、城市建設(shè)局和城市管理局、建筑工務(wù)與土地開(kāi)發(fā)中心、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)中心、土地整備中心、規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)。市公安、規(guī)劃國(guó)土、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)、社保、交委、煙草7個(gè)市直部門(mén)在新區(qū)設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)。上述部門(mén)實(shí)現(xiàn)了黨政群三位一體，總數(shù)控制在21個(gè)，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市級(jí)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量，也原低于同級(jí)行政區(qū)部門(mén)數(shù)量（深圳區(qū)級(jí)政府的黨、政、群部門(mén)總數(shù)約在40-45個(gè)。）

　　三、浦東新區(qū)：職能模塊的組合

　　浦東新區(qū)成立初期即明確構(gòu)建一個(gè) “小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的政府架構(gòu)，通過(guò)職能模塊的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，取代傳統(tǒng)的“條條”設(shè)置模式，從而保證政府機(jī)構(gòu)的精干和高效。浦東新區(qū)按照“區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理、市政管理、社會(huì)管理和社會(huì)保障”四個(gè)職能模塊，對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理和清理，歸并相近、重復(fù)、交叉的同類(lèi)部門(mén)，實(shí)行黨政合署和錯(cuò)位設(shè)置，從而帶有“大部門(mén)制”特征。如經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局擁有多重綜合經(jīng)濟(jì)管理職能，涵蓋了經(jīng)委、外經(jīng)貿(mào)委、外資委、協(xié)作辦、商委等管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)；勞動(dòng)和民政職能整合；監(jiān)察委與紀(jì)委合署辦公、人事局與組織部合署辦公、文化廣播電視管理局與宣傳部合署辦公。[7]此外，為了應(yīng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)上下對(duì)口的問(wèn)題，浦東新區(qū)采取了“增加牌子、不增機(jī)構(gòu)、不添人員”的辦法；或者采取歸口管理的方式，將一些未進(jìn)入行政機(jī)構(gòu)序列的部門(mén)如信訪辦、民防辦歸口區(qū)政府辦公室管理，從而確保了機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)高效。

　　《2008-2010年浦東綜合配套改革試點(diǎn)三年行動(dòng)計(jì)劃框架》，較為明確地提出浦東建設(shè)大部制政府的基本構(gòu)想，包括對(duì)政府行政管理職能和流程進(jìn)行重新梳理和界定，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，完善多層次公共服務(wù)平臺(tái)；推進(jìn)建立和完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的機(jī)制；深化浦東新區(qū)區(qū)政體制（功能區(qū)域體制)改革試點(diǎn)。2009年浦東新區(qū)與南匯區(qū)的合并，為浦東新區(qū)的大部制改革提供了契機(jī)。浦東新區(qū)除了重新整合兩區(qū)“四套班子”之外，還調(diào)整了職能模塊，將新區(qū)政府劃分為“綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)建設(shè)、城建管理、法制監(jiān)督”五個(gè)職能模塊，具體而言：（1）綜合統(tǒng)籌模塊強(qiáng)化決策統(tǒng)籌、戰(zhàn)略研究職能；（2）經(jīng)濟(jì)服務(wù)模塊強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)研究、專(zhuān)業(yè)服務(wù)職能；（3）社會(huì)建設(shè)模塊強(qiáng)化服務(wù)基層、服務(wù)公民職能；（4）法制監(jiān)督模塊強(qiáng)化監(jiān)督保障職能；（5）城建管理模塊探索城市建設(shè)、管理與執(zhí)法監(jiān)督的合理分工，理順行業(yè)指導(dǎo)、行業(yè)管理、行業(yè)執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)督職能。[8]按照這一職能模塊設(shè)置機(jī)構(gòu)，最終確定黨委工作部門(mén)7個(gè)，政府工作部門(mén)由原先的13個(gè)增加到19個(gè)。模塊化的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式與大部制改革具有異曲同工之處，它有利于打破部門(mén)壁壘和部門(mén)封鎖，形成部門(mén)間的人、財(cái)、物的流動(dòng)，強(qiáng)化政府部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)，減少政府部門(mén)的職能交叉和混亂現(xiàn)象。

　　與此同時(shí)，浦東新區(qū)在轄區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)也推行帶有大部制特征的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。浦東新區(qū)與南匯區(qū)正式合并的同時(shí)，新成立的浦東新區(qū)取消了在區(qū)政府與街道（鎮(zhèn)）之間的功能區(qū)管理層級(jí)，成立開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，調(diào)整優(yōu)化了開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，建立了“7+1”的開(kāi)發(fā)區(qū)管理格局。具體而言，“7”，即上海綜合保稅區(qū)、臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)、陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、金橋出口加工區(qū)、張江高科技園區(qū)、國(guó)際旅游度假區(qū)和臨港主城區(qū)等7個(gè)管委會(huì)，“1”即世博地區(qū)管理辦公室。作為浦東新區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，各開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)下設(shè)辦公室、計(jì)劃財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、綜合服務(wù)等機(jī)構(gòu)，全面行使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與計(jì)劃、政府投資項(xiàng)目審批、企業(yè)投資項(xiàng)目管理、規(guī)劃管理、土地管理、建設(shè)管理、經(jīng)貿(mào)管理、環(huán)境保護(hù)、科技管理、綜合執(zhí)法等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。[9]在社會(huì)管理事務(wù)管理上，開(kāi)發(fā)區(qū)與所在街鎮(zhèn)進(jìn)行交叉配合，并以街鎮(zhèn)為主。如在張江高科技園區(qū)和金橋出口加工區(qū)等成片開(kāi)發(fā)區(qū)域，涉及企業(yè)的社會(huì)管理事務(wù)，以開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)為主、街鎮(zhèn)配合；涉及居民的社會(huì)管理事務(wù)，以街鎮(zhèn)為主、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)配合。這樣以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)可以集中履行較為單一和集中的經(jīng)濟(jì)功能，而社會(huì)功能被街鎮(zhèn)分擔(dān)，從而保證了管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)化和高效化。

　　四、濱海新區(qū)：功能區(qū)基礎(chǔ)上的部門(mén)整合

　　天津?yàn)I海新區(qū)的大部制改革與濱海新區(qū)的區(qū)劃調(diào)整密切相關(guān)。2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，隨后的2009年11月，濱海新區(qū)政府成立，實(shí)現(xiàn)了由天津市政府的派出機(jī)構(gòu)到區(qū)一級(jí)政府的轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。除了成立了區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)“四套班子”之外，濱海新區(qū)又組建了兩類(lèi)區(qū)委區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)：一是城區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立塘沽、漢沽、大港三個(gè)工委、管委會(huì)，主要行使社會(huì)管理職能，保留經(jīng)濟(jì)管理職能；二是功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，成立9個(gè)功能區(qū)黨組、管委會(huì)，主要行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，形成了“新區(qū)的事在新區(qū)辦”的運(yùn)行機(jī)制。[10]通過(guò)這一行政區(qū)劃調(diào)整，旨在緩解長(zhǎng)期存在的行政體制上的糾結(jié)掣肘，實(shí)現(xiàn)更大范圍的資源整合，增強(qiáng)綜合實(shí)力、創(chuàng)新能力、服務(wù)能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，拓展城市發(fā)展空間和增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的輻射功能。

　　濱海新區(qū)政府部門(mén)設(shè)置上也具有大部制的特點(diǎn)，采取綜合、合并、精干和規(guī)范的原則設(shè)置，重點(diǎn)加強(qiáng)各部門(mén)專(zhuān)業(yè)處室，減少綜合處室，與上級(jí)部門(mén)強(qiáng)調(diào)職能對(duì)應(yīng)，不要求機(jī)構(gòu)對(duì)口，力求責(zé)權(quán)清晰、精干高效、科學(xué)合理。同時(shí)，在人員編制核定上，實(shí)行上下對(duì)應(yīng)整合、編隨事走、總量控制和留有余地，確保新區(qū)行政編制數(shù)低于原塘沽區(qū)委、區(qū)政府行政編制總額。[11]在這一原則主導(dǎo)下，新組建的濱海新區(qū)區(qū)委設(shè)組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等6個(gè)工作部門(mén)；區(qū)政府設(shè)發(fā)改委、經(jīng)信委、商務(wù)委、國(guó)資委、建交局等19個(gè)工作部門(mén)，大體相當(dāng)于天津市其他區(qū)縣機(jī)構(gòu)設(shè)置的2/3。

　　濱海新區(qū)的大部制改革，還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，濱海新區(qū)要求“建立既集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)、充滿生機(jī)與活力的管理體制”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)的職能分解與協(xié)同配合，既要延伸經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)功能，從開(kāi)發(fā)建設(shè)向行政區(qū)延伸，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)共同發(fā)展經(jīng)濟(jì)；同時(shí)又要延伸行政區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加強(qiáng)行政區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。在這一理念主導(dǎo)下，濱海新區(qū)9個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的政府部門(mén)設(shè)置注重功能定位與突出產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。具體而言：（1）在9大經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，依據(jù)其行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能定位，突出經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，綜合設(shè)置社會(huì)事務(wù)管理和綜合管理機(jī)構(gòu)，避免職責(zé)交叉、設(shè)置重復(fù)。（2）針對(duì)各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，整合規(guī)范共性機(jī)構(gòu)，區(qū)別設(shè)置個(gè)性機(jī)構(gòu)，以共性機(jī)構(gòu)保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以個(gè)性機(jī)構(gòu)體現(xiàn)功能特色。（3）各經(jīng)濟(jì)功能區(qū)設(shè)置工商、質(zhì)監(jiān)、行政審批等管理機(jī)構(gòu)，為駐區(qū)企業(yè)提供便捷優(yōu)質(zhì)“保姆式”服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“功能區(qū)的事在功能區(qū)辦、行政審批不出功能區(qū)”。[12]按照上述要求，開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等規(guī)模較大、發(fā)展成熟的功能區(qū)管委會(huì)（黨組）設(shè)置16-18個(gè)管理機(jī)構(gòu)。其它功能區(qū)管委會(huì)（黨組）設(shè)置6- 9個(gè)管理機(jī)構(gòu)，再逐步完善。

　　結(jié)論與展望

　　作為“改革特區(qū)”，深圳市、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)擔(dān)當(dāng)了深化政府改革的使命和任務(wù)，在其綜合配套改革方案中均有政府改革的目標(biāo)與內(nèi)容。從三地推行的大部制改革來(lái)看，強(qiáng)調(diào)政府職能優(yōu)化，進(jìn)一步清理過(guò)細(xì)過(guò)窄、交叉重疊的部門(mén)和組織，適應(yīng)社會(huì)管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新趨勢(shì)，構(gòu)建大部門(mén)制是共同特點(diǎn)。此外，為了適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的開(kāi)發(fā)，三地在所轄的新區(qū)、功能區(qū)或者產(chǎn)業(yè)區(qū)所推行的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，也帶有特色鮮明的大部制特點(diǎn)，從而形成縱向分層的大部制改革的基本趨勢(shì)。

　　與此同時(shí)，深圳市、浦東新區(qū)、濱海新區(qū)基于不同的改革理念和區(qū)域?qū)嶋H，在推進(jìn)大部制改革上也具有鮮明的特色。其中，深圳市作為全國(guó)和廣東省大部制改革的試點(diǎn)，更為側(cè)重于政府內(nèi)部決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)的分化與協(xié)調(diào)關(guān)系，并將這一理念付諸于政府部門(mén)的設(shè)置過(guò)程中。在試點(diǎn)的新區(qū)，深圳還實(shí)行黨政一體的大部制試點(diǎn)，確保小政府、高效率的改革目標(biāo)。浦東新區(qū)的大部制更為注重職能的整合，通過(guò)梳理政府的業(yè)務(wù)范圍設(shè)置綜合統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)服務(wù)、社會(huì)建設(shè)、城建管理、法制監(jiān)督等若干職能模塊，在此基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。濱海新區(qū)的大部制顯著特色，體現(xiàn)在對(duì)于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，通過(guò)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)的職能協(xié)同配套，突出功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)的特點(diǎn)。

　　盡管大部制改革在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)得到了深入探索，然而這一改革仍然存在一些缺失與不足，如地方大部制與“條條式”行政架構(gòu)的張力，機(jī)構(gòu)合并與職能懸空的沖突，部門(mén)精簡(jiǎn)與人員分流的難題等等。進(jìn)一步深化這一改革，需要把握兩個(gè)基本的問(wèn)題：一是如何將政府部門(mén)間的職能調(diào)整，轉(zhuǎn)化為政府與市場(chǎng)、社會(huì)的職能分化，構(gòu)建有限政府。政府職能的調(diào)整是大部制改革的基本前提，一個(gè)職能界定不清，無(wú)所不包的政府，勢(shì)必會(huì)是一個(gè)機(jī)構(gòu)臃腫的政府。實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)，前提是首先明晰政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，核定政府職能的合理范圍，變“無(wú)限政府”為“有限政府”。當(dāng)前，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)已在政府與市場(chǎng)的邊界劃分上進(jìn)行了積極的嘗試，接下來(lái)需要從增強(qiáng)市場(chǎng)活力和社會(huì)自主的立場(chǎng)出發(fā)，積極下放行政審批權(quán)限，培育社會(huì)組織發(fā)展。

　　二是如何將政府部門(mén)的合并轉(zhuǎn)化為對(duì)政府運(yùn)行流程的再造，構(gòu)建高效政府。一個(gè)精簡(jiǎn)的政府不一定是一個(gè)高效的政府，政府部門(mén)的撤并與精簡(jiǎn)，并不必然帶來(lái)行政效率的提升。當(dāng)前困擾行政效率的一大難題，不在于政府機(jī)構(gòu)的多與少，而是行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行流程的梗阻。政府部門(mén)之間的銜接協(xié)同不暢，相互推諉、以鄰為壑、相互制肘的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致行政運(yùn)行效率大為增加，運(yùn)行效率大打折扣。因此，當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)借助于信息化手段推進(jìn)政務(wù)信息化的程度，再造行政審批的流程與環(huán)節(jié)，推動(dòng)部門(mén)間的無(wú)縫隙銜接和一體化運(yùn)轉(zhuǎn)，從制度上確保行政效率的提高。

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