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總結(jié)發(fā)達國家和地區(qū)的政府投資建設(shè)項目管理體制與機制，能夠發(fā)現(xiàn)兩個要點：一是政府項目政府管；二是政府項目集中管。

政府工程集中管理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在工程領(lǐng)域的必然要求和必由之路，同時也符合政府倡導(dǎo)的簡政放權(quán)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

改革開放以來，政府工程長期分散管理，其中權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易觸目驚心，導(dǎo)致“超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、高腐敗、豆腐渣”等問題突出。為解決這一頑癥，深圳市借鑒了德國、日本、香港等發(fā)達國家和地區(qū)公共工程管理的有效經(jīng)驗，于2002年7月成立建筑工務(wù)局，后正式組建建筑工務(wù)署，負責(zé)除水務(wù)、公路以外所有市政府投資項目、經(jīng)濟適用房，以及其他政策性住房的建設(shè)和管理工作，在全國率先推進政府工程集中管理體制改革。此項改革實施迄今已十幾年，在這期間沒有發(fā)現(xiàn)一起腐敗案件，沒有倒下一名干部，取得了反腐倡廉和工程質(zhì)量“雙豐收”。當(dāng)前，廣東省擬在全省范圍內(nèi)推廣此做法。同濟大學(xué)與深圳市建筑工務(wù)署設(shè)立專項課題進行研究，并舉行多次專家研討會，專家們一致認(rèn)為此模式意義重大，強烈呼吁將其推廣至全國。

以集中專業(yè)化管理杜絕腐敗

——德國、日本、香港等發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗

深圳市建筑工務(wù)署署長、黨組書記楊勝軍說：“發(fā)達國家和地區(qū)政府工程管理的共同特征是集中專業(yè)化管理，科學(xué)化、民主化、規(guī)范化決策，全過程監(jiān)督。一句話，就是‘用專業(yè)的人做專業(yè)的事’，不會出現(xiàn)國內(nèi)‘醫(yī)生蓋醫(yī)院，老師蓋學(xué)校’那樣的情況。”

香港道路研究所所長王予紅博士說：“香港工程管理的主要做法是，在發(fā)展局下設(shè)建筑署，專門負責(zé)公共房建工程招標(biāo)、設(shè)計、施工監(jiān)管等建設(shè)管理以及維修等工作。”

日本京都大學(xué)工學(xué)研究科教授古阪秀三說：“在日本，最高建設(shè)主管機構(gòu)為國土交通省，負責(zé)執(zhí)行政府工程的建設(shè)，進行從開始調(diào)查、計劃、完工和交付到設(shè)施維護等全過程的集中管理。除了環(huán)境工程由環(huán)境省分管外，其余如政府辦公樓、機場、鐵路、公路、港口、國家公園、大型水利設(shè)施和住宅等，全部由國土交通省集中管理，其下設(shè)的都市地域整備局、河川局、道路局、住宅局和鐵路局等業(yè)務(wù)部門，分別負責(zé)各領(lǐng)域公共工程項目的立項審批、資金審查和項目實施監(jiān)管。”

同濟大學(xué)工程管理研究所所長陳建國說：“德國的政府投資工程按照聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級，實行‘建用分開’原則。項目一經(jīng)議會通過，即由建設(shè)部（局）擔(dān)當(dāng)業(yè)主，統(tǒng)一籌建，其他政府部門只有功能、技術(shù)等方面的建議權(quán)，無權(quán)介入工程投資和建設(shè)管理，建設(shè)完成后移交使用單位。這樣有利于規(guī)范業(yè)主行為，從而規(guī)范工程市場。”

同濟大學(xué)工程管理研究所名譽所長丁士昭指出，“總結(jié)發(fā)達國家和地區(qū)的政府投資建設(shè)項目管理體制與機制，能夠發(fā)現(xiàn)兩個要點：一是政府項目政府管；二是政府項目集中管。也就是說，必須堅持政府是公益性政府投資項目的實施主體，同時保證項目建設(shè)與使用單位相分離。這樣，承擔(dān)集中管理項目的政府部門只有一個，紀(jì)檢監(jiān)察部門只需派出一個專門的監(jiān)管小組，就能實現(xiàn)對政府投資項目全方位監(jiān)管，因此自然要比監(jiān)管多個部門、各自承建管理項目要容易得多，腐敗因此也會大幅減少。”

加強制度建設(shè)，完善體制機制

——成立建筑工務(wù)署，對政府工程進行集中管理

分散管理以“投資、管理、建設(shè)、使用”四環(huán)節(jié)為一體，弊端也有4個方面：工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量豆腐渣、腐敗高頻發(fā)。深圳從建市至2002年，在被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件中，2/3都與工程有關(guān)。

截至2013年，深圳市建筑工務(wù)署負責(zé)的項目總數(shù)達259項，計劃總投資700多億元。累計完成投資646.2億元，會展中心、大運中心、大學(xué)城、西部通道側(cè)接線、南方科技大學(xué)、濱海醫(yī)院、福田口岸、福龍路、機場填海、深康村經(jīng)濟適用房等一批重大民生項目如期完工，期間沒有倒下一名干部，沒有發(fā)現(xiàn)一起腐敗案件，沒有一個重大項目、應(yīng)急工程拖工期，沒有一個項目超過概算。該署工作人員一致認(rèn)為，這主要歸因于對強化制度建設(shè)、保證陽光化運作的重視，對內(nèi)堅持決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離，對外堅持所有信息公開、透明。具體有三大機制：

一是扁平化管理，項目快速推進機制。項目主任直接對分管署領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，減少管理層級，提高效率；圍繞項目推進，決策機構(gòu)提供決策支持，專業(yè)處室提供技術(shù)支持，綜合處室提供后勤保障。

二是民主決策，全方位內(nèi)控機制。決策與執(zhí)行分離，招標(biāo)委員會、技術(shù)委員會對項目管理中的重要事項進行集體決策，是決策機構(gòu)；項目組按決策的事項抓落實，是執(zhí)行機構(gòu)。內(nèi)部相互監(jiān)督制約，前期、招標(biāo)、建設(shè)、結(jié)算、竣工驗收分別由不同業(yè)務(wù)處室負責(zé)，業(yè)務(wù)處室和各專業(yè)人員互相監(jiān)督，實現(xiàn)了政府工程“建設(shè)高度集中，權(quán)力高度分散”，管建設(shè)的不管驗收，管驗收的不管建設(shè)，繼而起到相互監(jiān)督、相互掣肘的作用。

“公平”、“擇優(yōu)”和“競價”是公共工程招投標(biāo)的三大宗旨。按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，在紀(jì)檢部門大力推動下，深圳市于2011年10月起試行評標(biāo)和定標(biāo)分離，評標(biāo)委員會推薦中標(biāo)候選人，一般為5個及以上，由招標(biāo)人組建定標(biāo)委員會確定中標(biāo)人。評標(biāo)委員會好比醫(yī)院里的化驗科，只負責(zé)病理檢驗和化驗，指出投標(biāo)文件存在的缺陷和問題；招標(biāo)人則好比醫(yī)院里的醫(yī)生，負責(zé)評估病情并確定治療方案，根據(jù)投標(biāo)人的投標(biāo)文件情況，并結(jié)合投標(biāo)人在建筑市場上的履約和信譽情況，最終確定中標(biāo)人。

評定分離有“先評后抽法”、“有推薦定標(biāo)”和“定性評審法”三種方式。“先評后抽法”，是由招標(biāo)人在評標(biāo)委員會推薦的三名無排序中標(biāo)候選人中，抽簽確定中標(biāo)人；“有推薦定標(biāo)”，是由招標(biāo)人組建的定標(biāo)委員會，在評標(biāo)委員會推薦的3至5名無排序的中標(biāo)候選人中確定一名中標(biāo)人；“定性評審法”，是評標(biāo)委員會只對投標(biāo)人的投標(biāo)文件進行定性評審，指出投標(biāo)文件中存在的缺陷、問題，以及簽訂合同前應(yīng)注意和澄清的事項，由招標(biāo)人組建的定標(biāo)委員會確定一名中標(biāo)人。從目前實踐情況看，“定性評審法”能夠最大限度地降低評標(biāo)專家主觀因素帶來的風(fēng)險，保證招標(biāo)人選擇到信譽好、履約能力強、價格合理的承包商，是一種較好的選擇方式。

專家表示，在招投標(biāo)方面，江蘇省交通系統(tǒng)實行的網(wǎng)上公開招投標(biāo)、電腦顯示標(biāo)書任何更改記錄的做法值得借鑒。

三是全過程外部監(jiān)督機制，特別是嵌入式監(jiān)督。即紀(jì)檢組對工程項目的前期設(shè)計、合同管理、現(xiàn)場管理、工程款支付和招投標(biāo)進行嵌入式監(jiān)督；市規(guī)劃局、財政局、審計署、建設(shè)局和發(fā)改局對建筑工務(wù)署進行環(huán)繞式外部監(jiān)督；建筑工務(wù)署負責(zé)的政府工程接受由深圳市人大代表、政協(xié)委員、建筑領(lǐng)域?qū)＜液褪忻翊?個組別共75人組成的政府工程社會監(jiān)督委員會監(jiān)督。

該機制具備兩大優(yōu)勢，即集中管理的專業(yè)優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢。具體來講：一是工程質(zhì)量和安全得到有效保障；二是工期目標(biāo)得到嚴(yán)格落實；三是集約規(guī)模效應(yīng)得到充分發(fā)揮；四是超投資現(xiàn)象基本消除；五是竣工結(jié)算工作明顯提速；六是打造了一支專業(yè)化、高素質(zhì)的管理團隊，初步形成了反腐倡廉運行體制和工作機制。

啟示與借鑒

——政府工程管理應(yīng)由專業(yè)機構(gòu)集中實施，在全國范圍內(nèi)大力推廣

自深圳市建筑工務(wù)署成立以來，每年審批的金額在60億到100億元人民幣之間，平均每年審批70億—80億元人民幣。課題組專家一致認(rèn)為，如果將此有效機制推廣至全國，將為國家節(jié)省大量資金、大幅減少因決策失誤而造成的損失、有效杜絕腐敗事件。

世界銀行發(fā)表的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“七五”至“九五”期間，中國的投資決策失誤率約在30%左右，由決策失誤造成的資金浪費約4000億到5000億元人民幣。按照全社會投資成功率70%計，中國每年因決策失誤而造成的損失在1200億元人民幣左右。此前，審計署曾對10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任進行了審計，其中有兩個對比數(shù)字耐人尋味：經(jīng)濟犯罪涉及金額16億元，因決策失誤和管理不善造成的損失高達145億元。

這意味著，在工程領(lǐng)域，制度建設(shè)是關(guān)鍵。課題組專家認(rèn)為，要建立完備、科學(xué)、合理的制度體系，形成用制度規(guī)范政府工程管理行為、按制度辦事、靠制度管人的機制，通過制度監(jiān)督、制衡、縮減、規(guī)范、激勵公權(quán)的正當(dāng)行使，變分兵把守為集中監(jiān)督，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，事前監(jiān)督和事后監(jiān)督并重，實施決策責(zé)任終身制、責(zé)任追究不因行為主體的職務(wù)變動、崗位調(diào)整而分離，有效避免“有人決策，無人負責(zé)”現(xiàn)象的發(fā)生，消除腐敗機會，遏止腐敗動機，使決策科學(xué)化、民主化、現(xiàn)代化。

課題組專家表示，中央、（廣東）省、（深圳）市領(lǐng)導(dǎo)對深圳市的政府工程集中管理模式給予了充分肯定。2008年11月，時任中央政治局常委、中紀(jì)委書記賀國強在深圳調(diào)研時，充分肯定了該市政府工程集中管理體制和建筑工務(wù)署的廉政建設(shè)；原廣東省省長黃華華批示“深圳市成立建筑工務(wù)署，實行政府投資項目統(tǒng)一建設(shè)和管理做法很好，值得在全省推廣”。目前，廣東省已建立18個類似管理機構(gòu)，包括珠海、東莞等市。全國多省市對深圳市政府工程實行的專業(yè)化集中管理模式表示出極大興趣，派人前來考察學(xué)習(xí)，并借鑒深圳的經(jīng)驗，在省內(nèi)部分地市成立專門機構(gòu)對政府工程實行集中管理，如江蘇省張家港市設(shè)立建筑工務(wù)處，安徽省合肥市成立重點工程建設(shè)管理局等等。

課題組專家認(rèn)為，事實上，政府工程集中管理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在工程領(lǐng)域的必然要求和必由之路，同時也符合政府倡導(dǎo)的簡政放權(quán)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府更好發(fā)揮作用，政府管該管的事，不該管的事由市場去做。課題組專家表示，高度凝練的一句話，就是“科學(xué)化要求專業(yè)化，專業(yè)化才能實現(xiàn)規(guī)?；?guī)?；拍苤贫然?，制度化可以促進分權(quán)化。政府工程管理是專業(yè)問題，應(yīng)該由專業(yè)機構(gòu)集中實施，在全國范圍內(nèi)大力推廣。”

（作者為人民日報社高級編輯、同濟大學(xué)兼職教授、中國人民大學(xué)碩導(dǎo)）