官員復(fù)出與官員復(fù)出機制
(一)官員復(fù)出的含義
學(xué)界對問責(zé)官員的復(fù)出普遍有兩種理解，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，狹義的復(fù)出特指行政官員引咎辭職、責(zé)令辭職和免職撤職之后重新任職;而談?wù)摳嗟氖菑V義的復(fù)出，指行政官員受到包括警告、記過、降級在內(nèi)的所有形式的問責(zé)處分后新任他職，甚至職務(wù)升遷。筆者認為，官員復(fù)出是指因沒有適當(dāng)履行工作職責(zé)，負有嚴重過失進而造成重大損失，因此被問責(zé)去職的政府官員，在符合相關(guān)規(guī)定的條件下重新出任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。
(二)官員復(fù)出機制的概念
機制最早主要指機械裝置和機械構(gòu)造，后來人們多用機制說明有機體的各組成部分之間的相互聯(lián)系和作用。再后來，社會學(xué)對機制一詞內(nèi)涵不斷豐富，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域。而官員復(fù)出機制就是指負有過失責(zé)任被問責(zé)去職的領(lǐng)導(dǎo)干部重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時必須遵守的一整套規(guī)范制度體系。其應(yīng)該是由若干個不同作用與獨立價值的版塊和要素共同組成的有機整體，各個組成部分相輔相成，互相依存，缺一不可，并按照一定順序模式穩(wěn)定運行，一同組成一套邏輯縝密的官員復(fù)出機制。
完善官員復(fù)出機制的路徑選擇
(一)健全復(fù)出過程的法律依據(jù)
我國涉及問責(zé)官員復(fù)出的法律法規(guī)十分少，《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》對不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部調(diào)整后的復(fù)出問題做了時間上的界定，但仍屬于內(nèi)部文件，沒有法律條文的規(guī)定，就沒有強制性，對于問責(zé)官員隨意復(fù)出，也就不能依照法律進行制裁。為解決復(fù)出階段存在的突出矛盾，筆者認為，可以嘗試制定一部《領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出法》，對問責(zé)官員復(fù)出的相關(guān)環(huán)節(jié)進行明確、詳盡的規(guī)定，具體到復(fù)出條件、程序、時間和職位，以法律條文的形式體現(xiàn)出來，使官員復(fù)出做到有法可依，實現(xiàn)復(fù)出的合法性，摘除病灶，使問責(zé)官員復(fù)出健康化、常態(tài)化。
1.官員復(fù)出的條件
復(fù)出條件，是指被問責(zé)的去職官員復(fù)出時應(yīng)該具備的要素。領(lǐng)導(dǎo)干部重新上崗，引發(fā)的社會影響較大，稍有不慎，負面作用遠遠大于初次任命之時。所以，完善官員復(fù)出機制，先要明確復(fù)出條件，回答為什么復(fù)出的問題，體現(xiàn)我們的制度文明，真正選擇任用那些有一定領(lǐng)導(dǎo)才能的行政官員。
首先，看去職的事由。領(lǐng)導(dǎo)干部之所以被問責(zé)，是由于他們通常犯有工作失職、主觀過失、監(jiān)察不當(dāng)、決策錯誤等，給國家造成嚴重損失，對人民帶來嚴重傷害。2016年6月中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，其中特別明確了6種問責(zé)情形。所以，對待復(fù)出要有選擇地甄別事件性質(zhì)，是客觀原因，還是主觀故意;是工作失誤所致，還是濫用公權(quán)、道德淪喪，對于查明長期玩忽職守、工作不力的官員，一般不考慮其復(fù)出，給公眾一個負責(zé)任的交代，保障社會正義。
其次，看問責(zé)官員的態(tài)度。態(tài)度決定成敗，面對問責(zé)去職，官員的態(tài)度可以看出是否認識到錯誤的嚴重性，是否有吸取教訓(xùn)改過自新的決心。對待問責(zé)調(diào)查，情緒抵觸，隱瞞真相，推卸責(zé)任，甚至威脅恐嚇檢舉人和群眾，那么不用考慮其復(fù)出的可能性。
再次，看問責(zé)的方式。對待官員復(fù)出要充分考慮當(dāng)時問責(zé)的方式，有引咎辭職、責(zé)令辭職、降職、免職、撤職和開除幾種方式，嚴厲程度各不相同，開除最為嚴重，表明嚴重違紀違法，已經(jīng)被徹底清除出國家干部隊伍，應(yīng)該不予考慮復(fù)出。其他幾種方式去職后，雖然不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，仍然是公務(wù)員編制，反省一段時間后，可以考察給予機會。
最后，看問責(zé)官員的工作實績。選拔考察時，要重視在原工作崗位和新工作崗位上的工作實績，取得成績突出的才予以考慮。通過調(diào)查研究，在原任崗位和新任崗位上社會貢獻大，勤勞誠懇，踏實敬業(yè)，口碑好，則可以考慮予以真正復(fù)出。
2.官員復(fù)出的程序
第一，民主推薦。新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》特別增加了“動議”環(huán)節(jié)，由組織人事部門醞釀初步建議，提名環(huán)節(jié)以民主推薦為主，需要明確的是被問責(zé)官員應(yīng)當(dāng)自己主動提請考察。各級政府組織人事部門根據(jù)實際情況，按照規(guī)定，邀請相關(guān)人員參加討論進行推薦，確定符合條件復(fù)出官員名單，形式可以是組織推薦也可以是群眾推薦。各級組織推薦的官員，必須是經(jīng)過單位集體討論研究決定的，不是領(lǐng)導(dǎo)個人意愿;群眾推薦要書寫具體推薦材料，詳細介紹推薦原因，要求親屬不能參與。當(dāng)然，單個人也可以進行推薦，但要署名。
第二，組織考察。經(jīng)過民主推薦，確定考察名單之后，各級組織人事部門要按照干部管理權(quán)限，對問責(zé)官員進行全面考察。由上級黨委、政府、人大、政協(xié)和紀檢等相關(guān)部門人員組成領(lǐng)導(dǎo)小組，組織人事部門具體展開工作，調(diào)查內(nèi)容除了對行政官員基本的德、能、勤、績、廉進行摸查之外，要考慮到復(fù)出條件中的問責(zé)方式和問責(zé)態(tài)度，深入問責(zé)官員原單位基層群眾中了解情況，進行不記名調(diào)查問卷，問題應(yīng)盡量量化，盡量全面，全程對外公布。
第三，討論決定。組織考察之后，要進行決定性的一環(huán)——討論決定。應(yīng)發(fā)揚民主集中制精神，集體領(lǐng)導(dǎo)，民主討論，會議決定，加強干部選拔任用的說服力。由上級黨委、政府、人大、政協(xié)和紀檢部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，依照考察結(jié)果，逐個按照具體行政職位的要求進行比對、商議，最后集體討論決定，在綜合采納群眾意見的基礎(chǔ)上給出明確意見。
第四，進行公示。討論決定做出后，要進行任前公示，接受群眾監(jiān)督，這是檢驗選定干部是否得到公眾認可的直接方式。要運用多種方式進行公示，除了傳統(tǒng)的報紙、廣播、電視、政務(wù)墻外，還可在新媒體上，對復(fù)出官員的姓名、復(fù)出原因和職位做詳細介紹，聽取群眾意見。
第五，同意試用。試用期制度是我國黨政干部選拔制度中明確規(guī)定的，問責(zé)官員復(fù)出是一種特別的選拔任用，更應(yīng)該遵守這項規(guī)定。有一定的試用時間，可以更加全面地了解問責(zé)官員，真實反映領(lǐng)導(dǎo)干部的工作態(tài)度和能力，調(diào)動其工作積極性，進一步營造能上能下的正常用人機制。
3.官員復(fù)出的時間期限
被問責(zé)官員深刻反省后，視情節(jié)輕重、責(zé)任大小，通過嚴格考察程序，可以給予符合條件的官員復(fù)出機會，但這里面涉及一個復(fù)出期限的問題?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第59條規(guī)定，引咎辭職、責(zé)令辭職和因問責(zé)被免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不安排職務(wù)，兩年內(nèi)不得擔(dān)任高于原任職務(wù)層次的職務(wù);《推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定(試行)》又對這個時間節(jié)點作了明確界定。被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部必須充分認識其錯誤的嚴重性，努力提高政治素養(yǎng)，利用去職反省時間，認真思考如何做一位人民滿意的政府官員，進一步提升業(yè)務(wù)能力。
4.官員復(fù)出的職級職位
2015年新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中明確規(guī)定，受到處分去職的官員，兩年內(nèi)不得擔(dān)任同級別或者更高級別的職務(wù)。實際上規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)去職后，兩年內(nèi)是不允許同級別復(fù)出的，更別提升遷了，官員復(fù)出的安排，無論職務(wù)職級，必須低于被問責(zé)前，這應(yīng)該是合理的政策解讀。所以，我們在官員復(fù)出職位的設(shè)定上，應(yīng)該按照低半級或一級的規(guī)律考慮其復(fù)出職位，然后正常開展工作。被問責(zé)官員需要用復(fù)出后的工作實績來贏得上級的肯定和廣大人民群眾的認可，進而獲得提拔任用。
(二)注重發(fā)揮組織人事部門的作用
對問責(zé)官員復(fù)出條件和程序的分析討論，組織人事部門的工作至關(guān)重要，開展工作的時候，要細致入微，重視民意的同時科學(xué)設(shè)計各個環(huán)節(jié)。
首先，組織人事部門要按照政策規(guī)定，待民主推薦后確定考察對象。嚴格比照問責(zé)官員是否符合條件，充分掌握復(fù)出依據(jù)，深刻認識問責(zé)官員所犯錯誤的性質(zhì)，整體考慮問責(zé)態(tài)度和方式，最后確定人選，報上級黨委做出考察決定。
其次，組織考察過程中，要深入單位基層一線，多與群眾談話交流，選擇有較高黨性修養(yǎng)和道德水平的官員，尤其具有吃苦精神，貼近群眾的官員?？疾鞎r重點了解被問責(zé)時的心理態(tài)度，處理突發(fā)事件是否得當(dāng)，是否第一時間采取相應(yīng)彌補措施等，如果有暫時的工作崗位，是否成績平平，敷衍了事。
再次，強調(diào)全程公開，重視民意測評。深入工作單位調(diào)查時，要干部群眾相結(jié)合調(diào)研，通過個別談話、座談會、無記名投票和問卷調(diào)查等多種形式征求意見?；貞?yīng)社會爭議，第一時間讓原單位群眾作為公眾代表參與進來，是一個較好的方法，他們了解全面，反饋評價相對真實準確。
最后，及時匯報考察結(jié)果。組織人事部門要把考核內(nèi)容結(jié)果，仔細整理，上報黨委，在此基礎(chǔ)上等待領(lǐng)導(dǎo)小組的討論商議。問責(zé)官員如有真實困難，也可體現(xiàn)出來。當(dāng)然，要彰顯公開透明原則，接受公眾監(jiān)督。
(三)完善官員復(fù)出的監(jiān)督體制
完善問責(zé)官員復(fù)出機制要建立起上下左右互相監(jiān)督、互相制約的全方位監(jiān)督體系，要豐富問責(zé)主體，打破只有上級政府對下級問責(zé)的慣例，還應(yīng)有各級人大、政協(xié)、司法機關(guān)、社會群眾和新聞媒體，按照法律法規(guī)有效參與其中，監(jiān)督政府行為，規(guī)范社會秩序。
憲法明確指出，我國的行政機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，對人大負責(zé)，人大有權(quán)就三機關(guān)失職行為提出質(zhì)詢，進行調(diào)查，有權(quán)對行政官員提出人事罷免。既然是我國憲法明確規(guī)定的，各級人大就應(yīng)該更好發(fā)揮其監(jiān)督問責(zé)功能，作為我國的最高權(quán)力機關(guān)，要全方位地由上至下給予其他政府機關(guān)以制約和監(jiān)督，更好地糾正政府過失與錯誤。
人民政協(xié)在服務(wù)社會主義的政治力量中具有重要地位，是各民主黨派的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，主要通過建議和批評對國家大政方針和社會生活主要矛盾發(fā)表看法，發(fā)揮其民主監(jiān)督的功能。對于問責(zé)官員復(fù)出更應(yīng)該提倡其發(fā)揮作用，采納各界人士的不同意見，形成提案，這種監(jiān)督方式更有效果，社會影響更深刻。
完善監(jiān)督體制，需要加強司法機關(guān)的監(jiān)督。我國行使司法權(quán)的主要是人民法院和檢察院，都是在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，雖說獨立行使司法權(quán)，但實際工作中，案件的調(diào)查、組織人事的任命、辦公經(jīng)費的劃撥都要受同級黨委政府的統(tǒng)一安排，所以有些時候司法監(jiān)督會受到干擾，制約了司法機關(guān)大膽工作，應(yīng)提倡盡快革新現(xiàn)有制度，確保監(jiān)督職責(zé)有效行使。
注重人民群眾和新聞媒體的社會監(jiān)督價值，保證社會參與的渠道暢通。對于公眾舉報投訴、維權(quán)上訪的，要認真調(diào)查，第一時間給予反饋信息，保障公民監(jiān)督權(quán)利。另外，重視新聞媒體的功能，保證新聞報道的真實性和獨立性。這些年，問責(zé)官員的神秘復(fù)出多虧新聞媒體的及時報道，公眾才后知后覺，很多學(xué)者都認為媒介已經(jīng)成為了制約立法、行政、司法的另一種權(quán)力。
(四)進一步完善官員選拔任用機制
想要徹底解決問責(zé)官員隨意復(fù)出的問題，除了完善立法，強化監(jiān)督之外，要從干部管理的源頭上下功夫，即對干部選拔任用體制進行革新。
首先強調(diào)的還是干部選拔的公開透明度，用制度的形式規(guī)范下來，凡是涉及干部的選拔任用，都要經(jīng)過公開考試、公開面試，采取競爭上崗的方式，包括后備干部遴選，都要嚴格確定選拔條件和程序。其次是嘗試區(qū)分一般官員和問責(zé)官員，分別制定考核方法，嚴格根據(jù)國家干部管理權(quán)限，努力完善國家用人選人制度，從一開始就杜絕官員違規(guī)復(fù)出的隱患苗頭。
官員復(fù)出為什么會出現(xiàn)“官官相護”“走后門”的現(xiàn)象，甚至跑官賣官、權(quán)錢交易等違法違規(guī)行為，究其原因，還是用人機制不夠健全，讓問題官員鉆了法律的空子。同時，問責(zé)制度雖然明確規(guī)定了降職去職的情況，但還沒有觸及問題官員的深層內(nèi)心，社會上沒有真正形成優(yōu)勝劣汰的正常氛圍，問責(zé)官員們受功利心的驅(qū)使造成了復(fù)出亂象。所以，在選擇干部階段，要細化選拔標準，注重為民服務(wù)意識的判定，提高責(zé)任意識，考核細化量化的同時強調(diào)以德服人，糾正官場不正之風(fēng)。
(五)體現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)分類機制
在行政問責(zé)的實踐中，政府官員所任職務(wù)高低不同，承擔(dān)職責(zé)大小不同，所犯錯誤原因也不盡相同，因而就會出現(xiàn)警告、記過、降職、引咎辭職、免職等各種各樣的問責(zé)結(jié)果，這就要求我們對待問責(zé)官員復(fù)出，要區(qū)分他們承擔(dān)的責(zé)任，而且要充分聽取廣大群眾的意見，綜合上級黨委和紀檢部門的考察考核，具體問題具體分析，體現(xiàn)責(zé)任承擔(dān)分類機制。
對被問責(zé)行政官員進行責(zé)任分類管理，可以為官員復(fù)出提供理性的參考依據(jù)。主張區(qū)分主觀與客觀的責(zé)任。主觀責(zé)任是一種普遍存在的道德要求，要看其犯錯程度是否超過了道德的界限，是否有意損害人民利益，答案若是肯定的，一般不考慮復(fù)出;如果是客觀責(zé)任，可以考慮按規(guī)章制度重新上崗。要區(qū)別法律和道德的責(zé)任。重大危機事件中，行政官員沒有履行其法定職責(zé)，造成嚴重后果的，應(yīng)該依法結(jié)束其政治生命，還要追究其法律責(zé)任;如果僅承擔(dān)道義責(zé)任，問責(zé)期滿后，可以考慮復(fù)出。同時要區(qū)別政治和行政責(zé)任。例如，發(fā)生的惡劣事故在經(jīng)分析后確定是由于政府官員實行違背民意的公共政策所致，那么強烈譴責(zé)的同時應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，不再適宜復(fù)出;如果只承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，并沒有直接或間接造成不可彌補的嚴重后果，問責(zé)懲罰過后，可以考慮其復(fù)出。另外，對于那些承擔(dān)連帶責(zé)任、間接責(zé)任的官員，可以從輕處罰，并給予其復(fù)出的機會。
(六)摒棄“官本位”思想
我國兩千多年的封建專制歷史導(dǎo)致唯官至上的官場文化根深蒂固，“官本位”思想影響深遠。大量問責(zé)官員違規(guī)復(fù)出，就是“官本位”思想左右的結(jié)果。我們要加強政治文化建設(shè)和推進精神文明建設(shè)，變“官本位”為“民本位”，加強各級政府的行政文化和官風(fēng)建設(shè)。
要加強對行政官員的道德要求，行政倫理建設(shè)要跟上。與法律法規(guī)互補，增強政府官員的職業(yè)精神、公仆意識，適時開展行政官員教育培訓(xùn)工作，提高工作中的責(zé)任感，進而提升政府的行政效率和公信力，從思想源頭解決官員復(fù)出的問題所在。總之，克服傳統(tǒng)官場文化的積弊，可以更新行政問責(zé)環(huán)境，培育領(lǐng)導(dǎo)干部復(fù)出得以良性發(fā)展的政治土壤，同時對提高行政問責(zé)的效率將大有裨益。(本文系國家社科基金“結(jié)構(gòu)功能主義視角下行政自由裁量的公共性研究”的階段性成果，項目批準號：15XKS011)
作者單位：西北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院
