內(nèi)容提要：按照馬克斯·韋伯的理性官僚制“專(zhuān)業(yè)化分工、等級(jí)制、法理化規(guī)則的遵從和非人格化”的基本要求，中國(guó)理性官僚制建構(gòu)表現(xiàn)出嚴(yán)重的不足。這不僅導(dǎo)致了科層組織的運(yùn)行效率低下和腐敗行為，而且滋養(yǎng)了“官本位”、“家長(zhǎng)制”和依附行為取向等傳統(tǒng)行政文化的生長(zhǎng)和續(xù)存。所以，在理性官僚制、傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代行政文化的邏輯關(guān)系上，雖然傳統(tǒng)行政文化對(duì)理性官僚制建構(gòu)有一定的反作用，但理性官僚制的建構(gòu)才是決定傳統(tǒng)行政文化的續(xù)存和生長(zhǎng)的主要因素，進(jìn)而決定著行政文化的現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前中國(guó)行政文化現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于：在推進(jìn)民主法制建設(shè)的前提下加強(qiáng)理性官僚制的建構(gòu)，完善公平競(jìng)爭(zhēng)的干部選拔制度與功績(jī)制;同時(shí)要加強(qiáng)契約法治精神和人本(人格平等)精神等現(xiàn)代行政文化價(jià)值的引導(dǎo)。

　　關(guān) 鍵 詞：官僚制/行政文化/制度建構(gòu)/法治

　　自從馬克斯·韋伯提出官僚制以來(lái)，人們更多地關(guān)注理性官僚制類(lèi)型的適應(yīng)性和實(shí)際效能。從20世紀(jì)到現(xiàn)在，對(duì)理性官僚制的批判主要集中在組織運(yùn)行的刻板性和適應(yīng)性以及技術(shù)要求的理想性上。這是因?yàn)椋环矫鎸?shí)然上的官僚制往往因人性因素和非正式關(guān)系的影響而難以達(dá)到理性程度，另一方面過(guò)度程式化的組織運(yùn)行規(guī)則不僅增加組織運(yùn)行成本，而且降低組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性和運(yùn)行效率，[1](PP8-11)進(jìn)而難以適應(yīng)新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下的市場(chǎng)化進(jìn)程，所以新公共管理理論要把理性官僚制放到政府與市場(chǎng)關(guān)系上予以改造。[2]但是，對(duì)于中國(guó)行政組織而言，由于政府管理體制特別是政治權(quán)力結(jié)構(gòu)因素的影響，官僚制建構(gòu)根本沒(méi)有達(dá)到理性的基本要求，表現(xiàn)出在非人格化制度建構(gòu)上的嚴(yán)重不足。這不僅導(dǎo)致了公共行政組織的運(yùn)行效率低下和大量腐敗行為，而且滋養(yǎng)了“官本位”、“家長(zhǎng)制”、關(guān)系主義等等傳統(tǒng)行政文化因素的續(xù)存和生長(zhǎng)。所以，在理性官僚制、傳統(tǒng)行政文化、現(xiàn)代行政文化的基本邏輯關(guān)系上，理性官僚制的建構(gòu)決定著傳統(tǒng)行政文化的續(xù)存和生長(zhǎng)，進(jìn)而決定了行政文化現(xiàn)代化：而傳統(tǒng)行政文化只是對(duì)理性官僚制建構(gòu)起著一定的反作用。本文試圖在探索理性官僚制和當(dāng)前中國(guó)行政文化基本特征的基礎(chǔ)上，分析理性官僚制不足與傳統(tǒng)行政文化續(xù)存的內(nèi)在邏輯關(guān)系，提出理性官僚制建構(gòu)和促使傳統(tǒng)行政文化向現(xiàn)代法治契約型文化轉(zhuǎn)型的基本路徑和方法。

　　一、理性官僚制和中國(guó)行政文化的基本特征

　　理性官僚制是指建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的具有專(zhuān)業(yè)化功能和固定規(guī)章制度、設(shè)科分層的組織管理形式。馬克斯·韋伯提出了三種不同的統(tǒng)治類(lèi)型，即傳統(tǒng)型統(tǒng)治、個(gè)人魅力型統(tǒng)治(卡里斯瑪)和法理型統(tǒng)治。這三種統(tǒng)治類(lèi)型分別對(duì)應(yīng)傳統(tǒng)型權(quán)威、個(gè)人魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。他認(rèn)為，傳統(tǒng)型權(quán)威在“父權(quán)家長(zhǎng)制”(如皇權(quán))里得到典型的表現(xiàn);魅力型權(quán)威是建立在個(gè)人不用理性和不用傳統(tǒng)闡明理由的權(quán)威之上的類(lèi)型，是一種人格感召型權(quán)威;而法理型權(quán)威來(lái)源于一種制訂為章程的理性的規(guī)則之中，這些規(guī)則作為有普遍拘束力的準(zhǔn)則得到服從。如果根據(jù)規(guī)則對(duì)此負(fù)有使命的人要求服從的話，這時(shí)，命令權(quán)力的體現(xiàn)者個(gè)人是通過(guò)理性的規(guī)則體系合法化的，而且只要他的權(quán)力實(shí)施符合那些規(guī)則，那么它是合法的。服從的是規(guī)則，而不是個(gè)人。所以，這樣作為一種統(tǒng)治實(shí)體的理性社會(huì)化了的共同體行為，以法理型權(quán)威為基礎(chǔ)的現(xiàn)代官僚制，是純粹而理性的類(lèi)型。[3](PP277-278)

　　按照馬克斯·韋伯的定義，理性官僚制有如下特征：第一，專(zhuān)業(yè)化分工。為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，必須通過(guò)法律或者行政規(guī)則對(duì)官僚制統(tǒng)治機(jī)構(gòu)進(jìn)行固定的分工和權(quán)限的確定，分配相應(yīng)的義務(wù)和行使權(quán)利，并招聘具有一定普遍規(guī)定的資格人員。在韋伯的分工體系中，人的差別只有技術(shù)能力的差別，而不再是身份和社會(huì)差別。所以，組織成員的選拔，必須采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)諸如考試的方式。第二，等級(jí)制。官員之間的從屬關(guān)系是由嚴(yán)格的職務(wù)或者任務(wù)等級(jí)序列所決定的，從上而下的等級(jí)序列安排中存在制度化的審級(jí)制，即上級(jí)監(jiān)督下級(jí)。但是，下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從并非等同于上級(jí)機(jī)構(gòu)可以隨意包攬下級(jí)的事務(wù)或者越俎代庖。換言之，每一個(gè)職位上的官員都有著明確而具體的權(quán)力范圍，每個(gè)職位上的官員都應(yīng)該照章辦事而不至于越出其職權(quán)范圍。所以這種等級(jí)制不同于以往傳統(tǒng)性權(quán)威按人格身份所形成的等級(jí)結(jié)構(gòu)，而是按組織法定權(quán)力形成的。這種結(jié)構(gòu)擺脫了對(duì)人身的依附，其實(shí)質(zhì)是專(zhuān)業(yè)技術(shù)和知識(shí)差異，是一種制度而不是身份賦予的等級(jí)權(quán)力。[3](PP278-280)第三，法理化規(guī)則的遵從。官僚制組織的構(gòu)建、部門(mén)分工、職位設(shè)置、成員選拔、組織成員的權(quán)力和責(zé)任的賦予，都是由相關(guān)的法律制度明確規(guī)定。以“法治”代替“人治”，以“遵從制度替代人身依附”，以“工具理性”替代“價(jià)值理性”，所以，官僚組織從實(shí)質(zhì)上講是一種高效執(zhí)行的工具，而不是帶有社會(huì)情感的組織載體。第四，非人格化。非人格化是指在官僚制組織中排斥個(gè)人魅力，組織運(yùn)行不受感情影響。換言之，職業(yè)官僚只服從法律制度而接受上級(jí)的指揮和命令，而不是直接服從站在高層級(jí)的命令者本人及其人格魅力的召喚，或者是服從附著在其身上的身份地位，更不是服從由傳統(tǒng)習(xí)俗決定的社會(huì)等級(jí)。這就改變了傳統(tǒng)社會(huì)中的下級(jí)對(duì)上級(jí)的人身依附與個(gè)人忠誠(chéng)關(guān)系。所以，只要官員的工作和利益不是由其上司個(gè)人的好惡所決定，而是取決于制度化的程度，即把他的工作經(jīng)驗(yàn)、年資、責(zé)任心和敬業(yè)精神等等都加以量化，那么，個(gè)人的服從對(duì)象就不再是擁有特定職務(wù)的個(gè)人，而是個(gè)人擁有的特定職務(wù)，或者說(shuō)為一個(gè)非人格化的組織和組織目標(biāo)服務(wù)。[4]

　　由此可見(jiàn)，馬克斯·韋伯的理性官僚制撇開(kāi)了人的情感和文化因素，確實(shí)存在一定理想主義成份，但其目的就是要以法理化、專(zhuān)業(yè)化和非人格化的組織建構(gòu)排斥和消除傳統(tǒng)型和個(gè)人魅力型權(quán)威所形成的人身依附關(guān)系，以及由此形成的依附型行政文化，這就是推動(dòng)傳統(tǒng)行政文化向現(xiàn)代行政文化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵和原動(dòng)力。

　　行政文化是指政府官員和公務(wù)人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價(jià)值觀念。[5](P292)其中政府官員和公務(wù)人員的行為模式、人際關(guān)系和與此相關(guān)的行政意識(shí)等是本文的核心內(nèi)涵。

　　一些學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)行政文化具有現(xiàn)代性的外層和傳統(tǒng)性的內(nèi)層結(jié)構(gòu)并存的二元性特征。這是因?yàn)楫?dāng)代中國(guó)官僚制脫胎于馬克斯·韋伯所稱(chēng)的“傳統(tǒng)型”的官僚制結(jié)構(gòu)，其內(nèi)核并沒(méi)有脫離嚴(yán)密的等級(jí)集權(quán)制和依附關(guān)系。即使在改革開(kāi)放以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在不斷促使傳統(tǒng)型官僚制結(jié)構(gòu)解構(gòu)，但對(duì)照現(xiàn)代官僚制精神，中國(guó)行政組織文化仍然存在諸多非理性因素。[6]

　　與傳統(tǒng)型或者個(gè)人魅力型權(quán)威相對(duì)應(yīng)，當(dāng)代中國(guó)行政文化具有典型的非理性的依附性文化特點(diǎn)，未能與現(xiàn)代法治精神和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相一致，具有明顯的轉(zhuǎn)型滯后性。人們更多地把這種落后的依附文化歸因于中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化的影響，這種傳統(tǒng)儒家文化一味強(qiáng)調(diào)治國(guó)者自身抽象的品德和修養(yǎng)，[7]把道德的社會(huì)調(diào)節(jié)作用擴(kuò)展到解決政治社會(huì)關(guān)系上，如君與臣、君與民、臣與民、民與民等，使其成為行政管理的中樞和力源，[8]由此產(chǎn)生了“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變的困境。所以眾多學(xué)者認(rèn)為，正是這種“人治”道德教化和人倫宗法文化的傳承，造就了當(dāng)代中國(guó)特殊主義的行政文化，其傳統(tǒng)性和落后性十分明顯。

　　首先，人格依附取向。在行政組織體系中，人格化權(quán)威的服從關(guān)系代替了法理化的制度權(quán)威關(guān)系，換言之，個(gè)人服從的是掌握權(quán)力資源的人，而不是由制度賦予的職位，把職位與職位、事與事之間的關(guān)系代換為人與人的關(guān)系，由此形成唯上是從、馬首是瞻、看人說(shuō)話和因人辦事等普遍性的行為取向。所以在這種組織文化背景下掌握權(quán)力資源的領(lǐng)導(dǎo)者往往通過(guò)權(quán)力運(yùn)作以增加自身的魅力型權(quán)威，減少組織中的法理型權(quán)威，進(jìn)而強(qiáng)化下級(jí)對(duì)上級(jí)的依附性。這種依附關(guān)系中，普遍信任總體下降，人與人的交往變得小心謹(jǐn)慎。特殊信任往往只是存在少數(shù)人之間，特別是領(lǐng)導(dǎo)者與身邊的人，或者與有親緣關(guān)系的人之間。

　　其次，“家長(zhǎng)制”和“官本位”思想。“家長(zhǎng)制”和“官本位”思想是傳統(tǒng)中國(guó)“家國(guó)同構(gòu)”的政治產(chǎn)物。在高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)中，人們不僅潛意識(shí)地認(rèn)同高高在上集權(quán)威于一身的皇帝，而且認(rèn)同形形色色的族長(zhǎng)、家長(zhǎng)等，對(duì)權(quán)威畏懼、崇拜與依附，并內(nèi)化為行政人格。這就導(dǎo)致在當(dāng)代官僚體系中，一方面一些掌權(quán)者往往得勢(shì)后就會(huì)盛氣凌人，唯我獨(dú)尊，凌駕于法律制度之上;另一方面普通成員往往陽(yáng)奉陰違、拍馬逢迎、謅媚阿諛、權(quán)欲熏心。這種依附權(quán)威與自我中心的奇妙結(jié)合，構(gòu)成中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的又一奇妙的官本位特征。[9]與此同時(shí)，由于人們將家族制度上升為社會(huì)倫理，并以血緣關(guān)系為紐帶建立和處理人際關(guān)系，形成“泛家族化”歷程①。所以在“官本位”意識(shí)和“家長(zhǎng)制”的作用下，“人治”、“忠君”、“依附”和“關(guān)系主義”等構(gòu)成了中國(guó)當(dāng)代社會(huì)和政治體系中的普遍生態(tài)。

　　再次，法治理念薄弱。在“人治”、“忠君”和“依附”的政治生態(tài)中，由于法制建設(shè)滯后、法治精神和行政倫理不足，人們只是依附行政組織中掌握權(quán)力資源的人，而不是依靠和遵從法律制度。他們沒(méi)有獨(dú)立人格的尊嚴(yán)，只是家丁奴仆，把下屬對(duì)于上級(jí)的尊敬和服從常常與私人關(guān)系混為一談，以私人關(guān)系代替法律制度權(quán)威關(guān)系。所以在官僚組織中“人情風(fēng)”盛行，權(quán)力擁有者在升遷、晉級(jí)和工作變動(dòng)等方面違背原則，搞裙帶關(guān)系。[7]

　　由此可見(jiàn)，在當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究中，人們更多地把中國(guó)行政文化的落后性歸因于傳統(tǒng)文化和宗法關(guān)系的影響，或者說(shuō)在邏輯上理解為，傳統(tǒng)的“人治”依附文化和由此形成的社會(huì)關(guān)系阻礙了現(xiàn)代法治—契約型的行政文化發(fā)展。而按照這樣的邏輯進(jìn)路，就會(huì)得出這樣的判斷：要推進(jìn)中國(guó)行政文化現(xiàn)代化，就要首先消除傳統(tǒng)的“人治”文化和由此形成的關(guān)系主義，進(jìn)而才能推進(jìn)現(xiàn)代理性官僚制建構(gòu)。這意味著消除傳統(tǒng)的“人治”依附文化和由此形成的關(guān)系主義需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也意味著行政文化現(xiàn)代化和理性官僚制的建構(gòu)更具有長(zhǎng)期性。

　　二、作用與反作用：理性官僚制建構(gòu)的不足與傳統(tǒng)行政文化的續(xù)存

　　如果我們從文化—制度—利益—行為的視角來(lái)考量當(dāng)前中國(guó)行政文化落后性的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)以上主流觀點(diǎn)過(guò)于夸大了傳統(tǒng)文化以及由此形成的社會(huì)關(guān)系對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政文化轉(zhuǎn)型和理性官僚制建構(gòu)的影響。事實(shí)上，雖然傳統(tǒng)文化以及由此形成的社會(huì)關(guān)系對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政文化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生一定的作用，但不是決定性的。對(duì)行政文化現(xiàn)代化起決定性作用的正是行政文化的載體：理性官僚制本身。理性官僚制建構(gòu)對(duì)中國(guó)行政文化轉(zhuǎn)型起著主導(dǎo)作用，中國(guó)傳統(tǒng)行政文化對(duì)理性官僚制建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化起反作用，中國(guó)傳統(tǒng)行政文化續(xù)存的實(shí)質(zhì)就是理性官僚制建構(gòu)不足的問(wèn)題。

　　按照馬克斯·韋伯提出的現(xiàn)代理性官僚制的專(zhuān)業(yè)化、等級(jí)制、法理化規(guī)則的遵從和非人格化等要求，當(dāng)代中國(guó)理性官僚制建構(gòu)的不足主要表現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)化、非人格化與法理化規(guī)則的遵從上。這種非人格化與正式規(guī)則的使用，以及基于技術(shù)能力的人員選拔之間存在著密切的聯(lián)系。正如唐斯指出的那樣，當(dāng)個(gè)體官員的決策制度受到正式規(guī)則的限制時(shí)，社會(huì)等級(jí)、財(cái)富、裙帶關(guān)系或者其他個(gè)人特點(diǎn)就很難對(duì)官員的決策產(chǎn)生影響。這樣，人員的雇傭、留職和提升就會(huì)基于技術(shù)資格的基礎(chǔ)，而不是這些人的某種關(guān)系資源，或者具有決策權(quán)的官員意愿。[10](P69)

　　當(dāng)代中國(guó)官僚組織中專(zhuān)業(yè)化不足是一個(gè)普遍性的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)者的非專(zhuān)業(yè)化或者專(zhuān)業(yè)化不足上。比如農(nóng)業(yè)局或農(nóng)委的正副職領(lǐng)導(dǎo)可能來(lái)自于宣傳部門(mén)，非科班出身而缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí);城市建設(shè)局的正副職領(lǐng)導(dǎo)可能來(lái)自于組織部門(mén)，非相關(guān)專(zhuān)業(yè)出身而缺乏城市建設(shè)規(guī)劃知識(shí);教育委員會(huì)主任可能來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府，非相關(guān)專(zhuān)業(yè)出身而缺乏專(zhuān)門(mén)的教育管理知識(shí)。在官僚制組織內(nèi)部的某個(gè)職位安排上同樣會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似情況，一個(gè)有專(zhuān)業(yè)背景要求的處長(zhǎng)職位可能由非專(zhuān)業(yè)化或者專(zhuān)業(yè)化程度不高的人員所擔(dān)當(dāng)，一個(gè)十分專(zhuān)業(yè)的人員往往被排除在管理崗位之外。這一現(xiàn)象的普遍存在不是當(dāng)前干部人事制度缺乏專(zhuān)業(yè)化取向，也不是組織體系中缺乏專(zhuān)業(yè)化人才，而是官僚組織中法理化程度不高所導(dǎo)致的專(zhuān)業(yè)化取向偏離。雖然在當(dāng)前《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和相關(guān)的組織管理制度中有明確的專(zhuān)業(yè)化和管理能力要求，并在形式上有較為完整的規(guī)范性選拔程序，但由于制度條文彈性較大，在具體應(yīng)用中領(lǐng)導(dǎo)者擁有較大的自由裁量權(quán)。所以領(lǐng)導(dǎo)者在實(shí)質(zhì)上掌握著下級(jí)干部和一個(gè)普通成員的評(píng)價(jià)權(quán)、定崗權(quán)、職務(wù)晉升的最終決定權(quán)以及相關(guān)的處罰權(quán)。也就意味著領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，其權(quán)力很少受到組織運(yùn)行中相關(guān)制度的約束，可以根據(jù)自己的需要和偏好選拔誰(shuí)，任用誰(shuí)，處罰誰(shuí)，甚至于在人格上抬舉誰(shuí)。在這種情況下，組織內(nèi)部就會(huì)形成自上而下的權(quán)力和利益的依附關(guān)系(clientelism)，這種關(guān)系當(dāng)然不是建立在制度遵從和非人格化之上的等級(jí)關(guān)系，而是人格化等級(jí)控制關(guān)系。

　　所謂依附關(guān)系是指“恩庇—依隨”二元關(guān)系，在此關(guān)系中恩庇者和依隨者之間在多數(shù)情況下形成一種工具性友誼，其中具有較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的庇護(hù)者使用自己的影響力和資源向社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的被庇護(hù)者提供保護(hù)和利益，而被庇護(hù)者向庇護(hù)者提供一般性的支持和幫助(包括個(gè)人服務(wù))以作為回報(bào)(斯科特)。[11]這種關(guān)系廣泛存在于既存政治社會(huì)體系中，是一種不平等權(quán)力地位的行動(dòng)者間的非正式特殊互惠關(guān)系，其中恩庇者具有較高的權(quán)力地位，依附者透過(guò)對(duì)恩庇者的效忠與服從來(lái)?yè)Q取生活所需的資源(卡夫曼)。[12](P109)這一庇護(hù)結(jié)構(gòu)有三個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是不平等的互惠性。庇護(hù)者運(yùn)用自身所擁有的權(quán)力資源與被庇護(hù)者進(jìn)行一種不對(duì)等的物品或者服務(wù)交換，較低地位的被庇護(hù)者得到那些有助于自己緩解來(lái)自于環(huán)境威脅的物資和服務(wù)，而較高地位的庇護(hù)者獲得諸如個(gè)人服務(wù)、尊重、服從、忠誠(chéng)，或者一種具有政治性質(zhì)的支持如投票的回報(bào)。[13]二是工具性。這種庇護(hù)和被庇護(hù)的關(guān)系與純粹的情感或者忠誠(chéng)不同，是權(quán)力資源不平等所形成的交換關(guān)系，換言之，那些在表面上看來(lái)的信任與忠誠(chéng)、情感與認(rèn)同、尊重與服從等主要來(lái)自于在不平等的交換，在多數(shù)情況下這種交換往往先于情感或認(rèn)同的形成，或者說(shuō)交換是情感和認(rèn)同的基礎(chǔ)。三是特殊主義。恩惠施予或回報(bào)的對(duì)象是與其有特殊聯(lián)系的個(gè)體，而非普遍的水平群體。庇護(hù)—被庇護(hù)的單一聯(lián)系可以擴(kuò)展為群簇和金字塔。庇護(hù)簇即一個(gè)庇護(hù)人與其直接追隨者的集合，庇護(hù)簇?cái)U(kuò)大但仍集中于單一庇護(hù)人則形成金字塔。[14]

　　在當(dāng)代中國(guó)的官僚制組織結(jié)構(gòu)中，由于這一庇護(hù)關(guān)系的普遍存在，一些領(lǐng)導(dǎo)者往往傾向于選擇“家長(zhǎng)制”模式來(lái)實(shí)施組織管理，這樣既可以高高在上地發(fā)號(hào)施令，不斷滿足個(gè)人權(quán)威需求和強(qiáng)化下屬的依從性，又可以獲得較高的管理成效。所以領(lǐng)導(dǎo)者在選拔干部或者某個(gè)重要崗位的人事安排上更可能把忠心和順從性作為人品的道德范疇予以首要考量，然后把能力或者專(zhuān)業(yè)化因素置于其次考量的位置。而作為道德范疇的人品雖然包含有正派、誠(chéng)實(shí)和寬厚以及遵守制度等等因素，但由于缺乏有效的人品評(píng)價(jià)辦法，所以領(lǐng)導(dǎo)者往往把忠心和順從性看成人品好壞的全部，甚至于納入政治思想范疇。在這種情況下，作為被領(lǐng)導(dǎo)者或者下級(jí)為了得到領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)同和賞識(shí)。除了要做好本職工作，關(guān)鍵還要正確把握領(lǐng)導(dǎo)的首要價(jià)值選擇和需求，即忠心和順從，為領(lǐng)導(dǎo)所想，始終與其保持一致性。即使領(lǐng)導(dǎo)的思想和行為有錯(cuò)或者有悖于制度規(guī)范，也要緊跟其后并維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，這樣才有可能成為領(lǐng)導(dǎo)的資源交換的對(duì)象。

　　由此可見(jiàn)，這是一種“人治”的權(quán)力依附結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算的決定權(quán)構(gòu)成下級(jí)對(duì)上級(jí)依附的基礎(chǔ)。換言之，如果組織資源是通過(guò)制度化權(quán)威進(jìn)行分配的話，那么被領(lǐng)導(dǎo)者就不會(huì)產(chǎn)生依附上級(jí)的動(dòng)力，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也就不會(huì)擁有“家長(zhǎng)制”作風(fēng)的資本，“官本位”思想和“人治”依附文化就會(huì)失去生長(zhǎng)的土壤，“關(guān)系主義”就會(huì)減弱，能力和專(zhuān)業(yè)化價(jià)值就會(huì)產(chǎn)生引導(dǎo)作用而得到充分的表現(xiàn)。所以官僚制組織中資源分配管理制度特別是干部選拔制度的不夠完善，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)組織人事管理的有效控制，既是理性官僚制不足的主要表現(xiàn)，又是落后的傳統(tǒng)行政文化續(xù)存的總根源。

　　然而，在認(rèn)識(shí)理性官僚制建構(gòu)不足所導(dǎo)致的傳統(tǒng)行政文化續(xù)存總根源時(shí)，也必須注意到中國(guó)傳統(tǒng)文化特別是儒家文化及其所形成的社會(huì)交往結(jié)構(gòu)對(duì)理性官僚制建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化的反作用。換言之，以中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化為基礎(chǔ)的非正式關(guān)系廣泛地侵入了正式組織或科層制體系并阻礙理性官僚制的進(jìn)程和行政文化現(xiàn)代化。[15]在中國(guó)，以宗法制為基礎(chǔ)的血緣關(guān)系和倫理規(guī)則滲透到官僚組織中，重血緣親情的行為取向必然造成一種偏私和勢(shì)利心態(tài)，人與人相處缺乏普遍原則和一致的標(biāo)準(zhǔn)，看人情辦事成為一種常態(tài)。[9]這是一種工具化的社會(huì)交往結(jié)構(gòu)，并以“差序格局”出現(xiàn)，即以‘己’為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯(lián)系成的社會(huì)關(guān)系，不像團(tuán)體中的分子一般大家處在一個(gè)平面上，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠(yuǎn)，也愈推愈薄。[16](P25)在這種“差序”關(guān)系結(jié)構(gòu)中，作為官僚組織的下級(jí)或者被管理者總是傾向于通過(guò)自身所擁有的資源對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行投入(送禮物、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者工作上的支持和領(lǐng)導(dǎo)人格上的尊重以及權(quán)威的維護(hù))并成為領(lǐng)導(dǎo)者圈內(nèi)的人。投入越多，越能進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)圈內(nèi)的核心，也就越能得到領(lǐng)導(dǎo)的信任，獲取資源交換的可能性越大。同樣，作為領(lǐng)導(dǎo)者一般傾向于與身邊親近的人進(jìn)行組織資源交換。這是因?yàn)橐环矫骖I(lǐng)導(dǎo)者對(duì)身邊的人有更多的了解和信任，雖然這種信任有可能更多基于利益交換所形成的特殊信任或者表面上的價(jià)值認(rèn)同信任，但是相比較于外層的人而言，這種信任可能更可靠;另一方面在身邊的人對(duì)其投入的過(guò)程中，相互之間也有可能產(chǎn)生一定的情感，作為領(lǐng)導(dǎo)者往往基于這種情感或者互惠“面子”就會(huì)優(yōu)先選擇性地對(duì)自己身邊的人給予回報(bào)。雖然這種投入和回報(bào)在表面上呈現(xiàn)出“親親”、“尊尊”和“不親”、“不尊”的個(gè)人道德“修養(yǎng)”，但掩蓋了其中自私的本質(zhì)，同時(shí)也抹殺了待人處世的公正品德，助長(zhǎng)了當(dāng)代中國(guó)官僚制中的關(guān)系主義，腐蝕了官僚體制的理性基礎(chǔ)，[9]進(jìn)而阻礙了行政文化現(xiàn)代化。

　　不過(guò)，必須指出的，雖然這種由傳統(tǒng)文化所構(gòu)建的社會(huì)交往結(jié)構(gòu)(非正式關(guān)系)能夠廣泛地侵入官僚制體系，但是其存在的基礎(chǔ)仍然沒(méi)有脫離領(lǐng)導(dǎo)者所掌握的組織資源以及可能利用這些資源與下屬交換利益的條件。這意味著正式規(guī)則給予了領(lǐng)導(dǎo)者充分的包括干部選拔在內(nèi)的資源控制權(quán);或者正式規(guī)則不能涵蓋所有的自由裁量權(quán);或者規(guī)則本身存在的漏洞等，由此造成領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力游離在規(guī)則之外。[10](P69)所以傳統(tǒng)文化以及由此產(chǎn)生的社會(huì)交往結(jié)構(gòu)對(duì)理性官僚制建構(gòu)所產(chǎn)生的反作用在本質(zhì)上是由官僚制的理性程度所決定的。理性官僚制建構(gòu)越充分，這種反作用越小。在此意義上可以說(shuō)，中國(guó)行政文化轉(zhuǎn)型必須著力推進(jìn)理性官僚制建構(gòu)。

　　三、理性官僚制建構(gòu)與行政文化轉(zhuǎn)型

　　樹(shù)立和強(qiáng)化現(xiàn)代行政文化價(jià)值引導(dǎo)，推進(jìn)理性官僚制的建構(gòu)，是現(xiàn)實(shí)中國(guó)行政文化轉(zhuǎn)型的根本出路。理性官僚制建構(gòu)主要是完善公平競(jìng)爭(zhēng)的干部選拔(含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升)制度和功績(jī)制。

　　現(xiàn)代官僚制中的行政文化價(jià)值主要包含有契約和法治、人本(人格平等)精神以及由此構(gòu)成的關(guān)系結(jié)構(gòu)。本文的契約精神是指官僚組織成員之間在自由、平等和守信的基礎(chǔ)上尊重規(guī)則的普遍意識(shí);而法治精神指追求法治的價(jià)值取向，以及實(shí)現(xiàn)法治或良法善治的理想、信仰和思想原則，包含法律至上和人民意志至上。追求良法善治的法治精神包含有民主自由和尊重保障人權(quán)精神、公平正義精神、公正司法精神、監(jiān)督制約公權(quán)力等。[17]契約精神是法治的靈魂，法治是契約精神在社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸和應(yīng)用，也是契約規(guī)則執(zhí)行的重要保障。在官僚制組織中，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)者還是被領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)該樹(shù)立法律至上和規(guī)則至上的觀念，以法治和規(guī)則來(lái)調(diào)整和約束自身的行為，依法依規(guī)從事組織管理活動(dòng)。同時(shí)摒棄和排斥人治思想、王權(quán)主義、宗法觀念、官本位意識(shí)和臣民意識(shí)等。人本精神就是指在法治和規(guī)則之下官僚制組織成員的人格平等意識(shí)。換言之，上下級(jí)之間不應(yīng)該以?xún)?nèi)部迷信、崇拜個(gè)人權(quán)威而形成依持—恩庇關(guān)系，而是一種契約化的服從關(guān)系與人格平等的人際關(guān)系。雖然在官僚組織中職位和權(quán)力呈現(xiàn)自下而上的不平等，以及由此形成非人格化的權(quán)威服從，但在人格上應(yīng)該是平等和獨(dú)立的。這種人格的平等和獨(dú)立性以及制度的權(quán)威性是解構(gòu)官僚組織中家長(zhǎng)制和宗法關(guān)系主義的關(guān)鍵。

　　在塑造和樹(shù)立以上現(xiàn)代行政文化價(jià)值過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)者的示范和引導(dǎo)是十分重要的。正如庫(kù)珀指出的，領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人偏好和價(jià)值取向以及管理方法等對(duì)組織文化具有重要影響，他們?nèi)缤?ldquo;潛在的杠桿”，激勵(lì)或者阻礙負(fù)責(zé)任行為的產(chǎn)生。換言之，如果領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)自己的價(jià)值觀做出行動(dòng)，并做到表里如一，那么組織文化和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威就會(huì)產(chǎn)生正面效應(yīng)，否則，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威不僅會(huì)削弱，而且會(huì)腐蝕下屬的道德觀念與道德行為。[18]這就要求領(lǐng)導(dǎo)者有良好的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、能力水平和品德修養(yǎng)，同時(shí)也要有完善的制度規(guī)范約束領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力運(yùn)行。實(shí)踐表明，擁有良好的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和能力水平以及良好品德的領(lǐng)導(dǎo)者，更有可能遵從制度規(guī)則和實(shí)施法理型權(quán)威的人性化管理，減少家長(zhǎng)式作風(fēng)以及由此產(chǎn)生的裙帶依附關(guān)系的影響。特別在官僚組織中有良好的制度規(guī)范和約束的情況下，領(lǐng)導(dǎo)者更能自覺(jué)地成為現(xiàn)代行政文化的推動(dòng)者和主導(dǎo)者。所以作為理性官僚制建構(gòu)的重要內(nèi)容，公平競(jìng)爭(zhēng)的干部選拔(含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升)制度和功績(jī)制既是選拔能力品行優(yōu)良領(lǐng)導(dǎo)者的根本保證，又是促使領(lǐng)導(dǎo)帶頭示范和引導(dǎo)現(xiàn)代文化價(jià)值的前提和塑造現(xiàn)代行政文化價(jià)值的基石。

　　在當(dāng)前官僚制組織運(yùn)行中干部選拔制度的完善要注重解決專(zhuān)業(yè)化門(mén)檻設(shè)置和公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等問(wèn)題。首先，推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化門(mén)檻設(shè)置的規(guī)范化。專(zhuān)業(yè)化門(mén)檻是指干部選拔中職位公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的入門(mén)專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，一般包括學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)、技術(shù)職稱(chēng)和從事專(zhuān)業(yè)的經(jīng)歷。當(dāng)前現(xiàn)代官僚制組織專(zhuān)業(yè)化不足的原因是多方面的，比如專(zhuān)業(yè)人才短缺、學(xué)習(xí)型組織建構(gòu)不足、專(zhuān)業(yè)化門(mén)檻設(shè)置缺乏剛性制度約束而導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)化人員難以進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)職位等，其中專(zhuān)業(yè)化門(mén)檻設(shè)置缺乏剛性的制度約束是主要原因。在當(dāng)前的干部選拔制度中雖然有“專(zhuān)業(yè)化”和基本“學(xué)歷”等要求，但只是作一般性的抽象描述，未能對(duì)具體職位門(mén)檻做出諸如“國(guó)民教育本科學(xué)歷”、“某某專(zhuān)業(yè)”等等更為定性定量化規(guī)定，由此導(dǎo)致自由裁量權(quán)的外溢，領(lǐng)導(dǎo)者可以利用這一自由裁量權(quán)外溢為自己喜歡的人“量身訂做”門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)。比如一個(gè)有專(zhuān)業(yè)文字功底和正規(guī)本科或者研究生學(xué)歷要求的職位門(mén)檻可以降到繼續(xù)學(xué)習(xí)的專(zhuān)科學(xué)歷或者非正式的學(xué)歷門(mén)檻水準(zhǔn);一個(gè)有工作經(jīng)歷或者某一背景要求的職位門(mén)檻標(biāo)準(zhǔn)可以降到零標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，領(lǐng)導(dǎo)者也可以通過(guò)某種門(mén)檻設(shè)置比如身份(公務(wù)員和事業(yè)身份)、工作經(jīng)歷、年齡等等把有競(jìng)爭(zhēng)力的專(zhuān)業(yè)化人員排除在外，避免自己的人在競(jìng)爭(zhēng)中落選，從而實(shí)現(xiàn)自己的人事意圖。在現(xiàn)行干部選拔制度中專(zhuān)業(yè)化門(mén)檻設(shè)置不規(guī)范、缺乏剛性的制度約束，不僅造成了干部群體的專(zhuān)業(yè)化不足，而且導(dǎo)致官僚組織中的專(zhuān)業(yè)化價(jià)值引導(dǎo)力降低和依附性的強(qiáng)化。所以必須在國(guó)家層面進(jìn)一步完善相關(guān)的法律制度，對(duì)官僚制組織特別是專(zhuān)業(yè)化程度較高的官僚制組織的競(jìng)爭(zhēng)性選拔門(mén)檻進(jìn)行規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)，消除其中的漏洞，由此促進(jìn)官僚制的專(zhuān)業(yè)化。

　　其次，要推進(jìn)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)不僅可以促進(jìn)組織成員的專(zhuān)業(yè)化，而且可以促進(jìn)官僚組織中的公平價(jià)值文化的成長(zhǎng)和組織凝聚力。在干部選拔(包括非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))中應(yīng)該遵守《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中“民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”原則，實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選拔任用干部。當(dāng)前公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)選拔干部的方式已實(shí)施多年，并取得了一些成績(jī)，但仍然存在一些環(huán)節(jié)上的機(jī)制缺陷，主要有三個(gè)方面：一是在競(jìng)爭(zhēng)資格設(shè)定上領(lǐng)導(dǎo)的決定權(quán)過(guò)大。比如在一個(gè)既有公務(wù)員又有事業(yè)身份的單位中，領(lǐng)導(dǎo)可以設(shè)定公務(wù)員身份門(mén)檻而把有競(jìng)爭(zhēng)力的事業(yè)身份的人員排除在外;也可以根據(jù)資歷、專(zhuān)業(yè)或者其他附加條件把選拔的范圍縮小到自己圈內(nèi)之人中。這樣就會(huì)導(dǎo)致選拔的范圍過(guò)小和后續(xù)競(jìng)爭(zhēng)性程序失效。二是筆試面試缺乏規(guī)范化(試題保密、程序公開(kāi)透明)和科學(xué)性(考試內(nèi)容的針對(duì)性和區(qū)分度)，由此造成筆試面試選優(yōu)功能下降，能力水平區(qū)分度不夠。三是組織考核形式化。由于關(guān)系主義和“德能勤績(jī)廉”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)虛化以及考核程序的形式化(領(lǐng)導(dǎo)有最終的話語(yǔ)權(quán))影響，[19]評(píng)價(jià)人一般只說(shuō)好話而不說(shuō)真話，所以組織考核的意義有限。以上三個(gè)方面的機(jī)制缺陷不僅減弱了“賽馬”選人的實(shí)際效用，而且反過(guò)來(lái)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)在選人用人上的權(quán)力和人格化的依附性。所以要從實(shí)質(zhì)上有效推進(jìn)公平、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和擇優(yōu)選人機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“賽馬”選人的目標(biāo)，就必須根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)一步細(xì)化競(jìng)爭(zhēng)性選拔環(huán)節(jié)上的程序，減小或者清除領(lǐng)導(dǎo)在競(jìng)爭(zhēng)資格與考核上的自由裁量權(quán)以及全過(guò)程的控制權(quán)。同時(shí)要引入專(zhuān)業(yè)化的第三方考試、評(píng)價(jià)機(jī)制，以此增強(qiáng)筆試面試的針對(duì)性和公平性，進(jìn)而提高參與競(jìng)爭(zhēng)人員的能力區(qū)分度。

　　功績(jī)制是指干部選拔和組織內(nèi)部成員職務(wù)晉升基于能力和業(yè)績(jī)的制度，換言之，就是以個(gè)人的工作實(shí)績(jī)和貢獻(xiàn)大小決定其職務(wù)的高低和工資待遇的多少。功績(jī)制的功能主要有激勵(lì)和引導(dǎo)作用，一方面通過(guò)獎(jiǎng)勤罰懶的激勵(lì)，提高組織運(yùn)行效率，另一方面引導(dǎo)組織成員簡(jiǎn)約人際關(guān)系，減弱和消除組織體系中的依附文化和投機(jī)氛圍。即使功績(jī)制在官僚制的實(shí)際運(yùn)用中無(wú)法擺脫復(fù)雜人性因素的影響和無(wú)縫隙制度建構(gòu)的困境，而遭受后現(xiàn)代理論的批判，但對(duì)于當(dāng)前現(xiàn)代理性官僚制建構(gòu)嚴(yán)重不足的中國(guó)來(lái)說(shuō)，功績(jī)制建構(gòu)仍然是理性官僚制建構(gòu)不可缺少的重要內(nèi)容。[20]然而，功績(jī)制必須依托有效的績(jī)效評(píng)估制度才能產(chǎn)生作用。當(dāng)前我國(guó)官僚制組織的績(jī)效評(píng)估制度仍然存在形式主義和低效率運(yùn)作的問(wèn)題，其影響因素很復(fù)雜。一是缺乏工作職位的定性和定量分析，未能有效地描述工作難度(技術(shù)水平)和工作任務(wù)的大小，在考核過(guò)程中缺乏具體的可比性示標(biāo)而無(wú)法區(qū)分成員之間績(jī)效的好與壞，高與低。二是中國(guó)是“熟人”社會(huì)，同事之間相互給“面子”，誰(shuí)也不愿說(shuō)真話而得罪日日相見(jiàn)的對(duì)方，即使是領(lǐng)導(dǎo)也不愿或者不敢觸動(dòng)多數(shù)人的利益而把各職位分出一個(gè)高低，包括領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的多數(shù)人都接受抽象的“德能勤績(jī)廉”自評(píng)、互評(píng)、組織評(píng)和領(lǐng)導(dǎo)終評(píng)的通用辦法。三是由于職位性質(zhì)的多樣性和工作難度以及工作量的差異性影響，建立一個(gè)公平有效的評(píng)價(jià)體系往往會(huì)遭遇到高成本和費(fèi)時(shí)的矛盾，由此導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)一直難以獲得突破性進(jìn)展。所以，縱觀以上因素的影響，績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)的關(guān)鍵就是高層領(lǐng)導(dǎo)的重視和官僚組織體系中主要領(lǐng)導(dǎo)的擔(dān)當(dāng)精神與決心。這就要求從上至下形成合力不斷推動(dòng)基層組織體系中評(píng)估示標(biāo)的定性定量化建構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)帶頭引導(dǎo)和改變一些傳統(tǒng)落后的組織文化，在績(jī)效評(píng)估工作中下真功夫，逐步提高績(jī)效評(píng)估的效率和效價(jià)水平。

　　理性官僚制與法理型權(quán)威的形成基礎(chǔ)即民主法治是統(tǒng)一的。沒(méi)有民主法治，就沒(méi)有權(quán)力制約和監(jiān)督，就不會(huì)改變“人治”的格局，理性官僚制建構(gòu)就會(huì)陷入困境，行政文化現(xiàn)代化就會(huì)止步，所以理性官僚制建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化必須以民主法治建設(shè)為前提。同時(shí)，理性官僚建構(gòu)可能遭遇到一定歷史時(shí)期政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，表現(xiàn)出權(quán)力結(jié)構(gòu)上的悖論，一方面國(guó)家需要自上而下的人格化官僚制來(lái)維持政治秩序和國(guó)家管理，另一方面理性官僚制建構(gòu)也會(huì)裂解自上而下的權(quán)力鏈條，造成國(guó)家管理秩序的混亂甚至政治不穩(wěn)定，由此造成理性官僚制建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化的限度和困境。所以，理性官僚制建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的系統(tǒng)過(guò)程，在這一過(guò)程中既要防止以傳統(tǒng)文化和某些客觀因素為借口阻礙理性官僚制的建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化的行為，又要防止不顧客觀條件的冒進(jìn)的思想，這樣才能更好地推進(jìn)理性官僚制的建構(gòu)和行政文化現(xiàn)代化。

　　注釋?zhuān)?/p>

　?、俜杭易寤赴训鼐墶I(yè)緣、學(xué)緣以及有利益互惠關(guān)系的“外人”內(nèi)化為可以信任的“自家人”。

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