近日，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》(以下簡稱《問責(zé)條例》)，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。這是在《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和新的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》實(shí)施不久，以及2009年中辦國辦《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》實(shí)施七年后，黨中央為堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭而采取的重要舉措。

　　《問責(zé)條例》體現(xiàn)了黨的十八大以來管黨治黨理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果，是全面從嚴(yán)治黨重要的制度遵循，對(duì)于統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)黨的歷史使命，具有十分重要的意義。

　　《問責(zé)條例》共13條，簡明扼要，聚焦全面從嚴(yán)治黨，突出管黨治黨政治責(zé)任，覆蓋各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門和各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，強(qiáng)化責(zé)任追究，不僅明確黨的問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)思想和應(yīng)堅(jiān)持的原則，還規(guī)定了問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)追究的責(zé)任、問責(zé)情形、問責(zé)方式和問責(zé)權(quán)限程序等。

　　作為首部全面規(guī)范和強(qiáng)化黨的問責(zé)工作的重要基礎(chǔ)性法規(guī)，《問責(zé)條例》以黨章為根本遵循，與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和其他黨內(nèi)法規(guī)相銜接，內(nèi)容亮點(diǎn)紛呈，開啟了全面從嚴(yán)治黨的新篇章。

　　充分體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求

　　黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，將全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開創(chuàng)了黨的建設(shè)新局面。

　　習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。黨中央緊緊抓住落實(shí)主體責(zé)任的關(guān)鍵，把問責(zé)作為從嚴(yán)治黨利器，先后對(duì)一批在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)典型問題嚴(yán)肅問責(zé)。強(qiáng)化問責(zé)已成為管黨治黨、治國理政的鮮明特色。

　　《問責(zé)條例》最大的看點(diǎn)在于，著力解決一些黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力，以及黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛、不擔(dān)當(dāng)、不負(fù)責(zé)等方面的突出問題，強(qiáng)調(diào)有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，充分體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求。

　　《問責(zé)條例》不僅規(guī)定了“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”等原則，而且在相關(guān)規(guī)定中也有具體體現(xiàn)。如《問責(zé)條例》規(guī)定實(shí)行終身問責(zé)，對(duì)失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)嚴(yán)肅問責(zé)。

　　問責(zé)突出“關(guān)鍵少數(shù)”中的少數(shù)

　　《問責(zé)條例》規(guī)定了問責(zé)主體，即由誰問責(zé)的問題，明確問責(zé)主體是有管理權(quán)限和職責(zé)的黨組織，包括從中央到地方的各級(jí)黨組織。我們黨擁有8800多萬黨員、440多萬黨組織，問責(zé)工作必須“分級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)責(zé)任”。

　　明確問責(zé)對(duì)象是實(shí)行問責(zé)的重要基礎(chǔ)。“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”，這是十八屆三中全會(huì)對(duì)反腐敗體制機(jī)制建設(shè)的重要部署。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究，不能讓制度成為紙老虎、稻草人。

　　《問責(zé)條例》作為一部黨內(nèi)法規(guī)，落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，將問責(zé)的組織對(duì)象界定為各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門和各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)，把責(zé)任壓給各級(jí)黨組織，分解到黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等工作部門。

　　同時(shí)，《問責(zé)條例》督促黨的領(lǐng)導(dǎo)干部踐行忠誠干凈擔(dān)當(dāng)，不是泛泛地針對(duì)機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，而是將問責(zé)的干部對(duì)象界定為各級(jí)黨委(黨組)、黨的工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，各級(jí)紀(jì)委(紀(jì)檢組)領(lǐng)導(dǎo)成員，重點(diǎn)是主要負(fù)責(zé)人，突出了“關(guān)鍵少數(shù)”中的少數(shù)。

　　重點(diǎn)問責(zé)三種責(zé)任

　　《問責(zé)條例》強(qiáng)調(diào)黨的問責(zé)工作，是黨組織追究在黨的建設(shè)和黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，以及相關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　《問責(zé)條例》要求問責(zé)應(yīng)當(dāng)分清責(zé)任，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上明確指出，黨委的主體責(zé)任是什么?主要是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問題;堅(jiān)決糾正損害群眾利益的行為;強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，從源頭上防治腐敗;領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題;黨委主要負(fù)責(zé)同志要管好班子，帶好隊(duì)伍，管好自己，當(dāng)好廉潔從政的表率。

　　紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，主要是維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。

　　紀(jì)委的經(jīng)常性工作是，對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，維護(hù)黨紀(jì);對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督;檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分;受理黨員的控告和申訴;保障黨員的權(quán)利。

　　《問責(zé)條例》要求，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這里的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，主要負(fù)責(zé)人或直接主管的班子成員對(duì)工作不履行或不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或后果承擔(dān)的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，則是指在其職責(zé)范圍內(nèi)，班子其他成員對(duì)參與決策和工作不履行或不正確履行職責(zé)，對(duì)造成的損失或后果承擔(dān)的次要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

　　問責(zé)工作的性質(zhì)和問責(zé)方式

　　對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或稱官員的問責(zé)，有狹義和廣義兩種理解。從狹義上說，主要是指對(duì)工作嚴(yán)重失誤、失職和用人失察等情形的行政問責(zé)。2009年中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，列舉的責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)方式，與紀(jì)律責(zé)任、刑事責(zé)任等區(qū)分。這主要是狹義的問責(zé)。從廣義上說，問責(zé)是指對(duì)失職或涉嫌違紀(jì)、違法甚至犯罪的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追究的各類責(zé)任，如組織處理或調(diào)整、紀(jì)律責(zé)任(黨紀(jì)處分、行政處分)直至刑事責(zé)任等。

　　《問責(zé)條例》明確了此處的問責(zé)是黨內(nèi)問責(zé)的性質(zhì)，不同于其他的問責(zé)或責(zé)任形式，這是《問責(zé)條例》的顯著特點(diǎn)。

　　它不僅將問責(zé)對(duì)象分為黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部兩大類，對(duì)黨組織規(guī)定了檢查、通報(bào)和改組三種方式，而且對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)規(guī)定了通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或組織處理和黨紀(jì)處分四種方式，明確對(duì)失職失責(zé)、情節(jié)較重，不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況采取停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、降職、免職等措施。上述問責(zé)方式，可以單獨(dú)使用，也可以合并使用。

　　這樣，就與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和其他黨內(nèi)法規(guī)銜接起來，形成從輕到重的問責(zé)體系。《問責(zé)條例》對(duì)應(yīng)采取哪種問責(zé)方式也作了具體規(guī)定，這是隨著實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，對(duì)問責(zé)方式及使用的補(bǔ)充完善。同時(shí)，與行政問責(zé)、行政處分(警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除)和刑事責(zé)任區(qū)分開來，不僅堅(jiān)持了“依規(guī)依紀(jì)、實(shí)事求是，懲前毖后、治病救人”的原則，也體現(xiàn)了紀(jì)法分開、紀(jì)在法前和正確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)“四種形態(tài)”的要求。

　　問責(zé)情形更加具體

　　《問責(zé)條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)出發(fā)，結(jié)合多年來發(fā)生的問責(zé)案例，列舉了五種黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或不正確履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)的情形，包括以下幾方面。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，在推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)中或處置重大問題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤等情形;黨的建設(shè)缺失，黨組織軟弱渙散，中央八項(xiàng)規(guī)定精神不落實(shí)，作風(fēng)建設(shè)流于形式等削弱黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的問題;全面從嚴(yán)治黨不力，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位，管黨治黨失之于寬松軟等情形;維護(hù)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律不力，特別是維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩失職等情形;推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決、不扎實(shí)，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制等情形。

　　從目前看，這五種情形基本涵蓋了應(yīng)問責(zé)的情形。比如，衡陽破壞選舉案涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)被立案調(diào)查的有466人，給予紀(jì)律處分409人。其中，童名謙在任湖南省衡陽市委書記期間，作為市換屆工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、嚴(yán)肅換屆紀(jì)律第一責(zé)任人，不正確履行職責(zé)，對(duì)衡陽市人大選舉湖南省人大代表前后暴露出的賄選問題，沒有及時(shí)采取有效措施嚴(yán)肅查處，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重的以賄賂手段破壞選舉的違紀(jì)違法案件。再如，南充拉票賄選案，這是一宗嚴(yán)重違反黨紀(jì)國法、嚴(yán)重違反黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩、嚴(yán)重違反組織紀(jì)律的惡劣案件。

　　隨著從嚴(yán)治黨實(shí)踐發(fā)展，可能會(huì)出現(xiàn)新的應(yīng)問責(zé)的情形，為避免因?yàn)闆]有問責(zé)依據(jù)而無法實(shí)行問責(zé)，《問責(zé)條例》還設(shè)定了兜底性條款，即“其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的失職失責(zé)情形”。這樣可使黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部清楚地了解到出現(xiàn)哪種情形應(yīng)被問責(zé)，促使其約束自己的行為，也對(duì)在何種情形下應(yīng)對(duì)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)予以明確，有利于避免問責(zé)的隨意性。

　　完善問責(zé)權(quán)限和程序

　　《問責(zé)條例》規(guī)定，問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)由黨中央或有管理權(quán)限的黨組織作出。其中對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)委(紀(jì)檢組)、黨的工作部門有權(quán)采取通報(bào)、誡勉方式進(jìn)行問責(zé);提出組織調(diào)整或組織處理的建議;采取紀(jì)律處分方式問責(zé)，按照黨章和有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。

　　問責(zé)程序?qū)τ诒ＷC問責(zé)制度的正確、公正實(shí)施具有重要意義?！秵栘?zé)條例》明確：問責(zé)決定作出后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被問責(zé)黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在黨組織宣布并督促執(zhí)行;有關(guān)問責(zé)情況應(yīng)當(dāng)向組織部門通報(bào)，組織部門應(yīng)當(dāng)將問責(zé)決定材料歸入被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人檔案，并報(bào)上一級(jí)組織部門備案;涉及組織調(diào)整或者組織處理的，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)辦理完畢相應(yīng)手續(xù)。

　　受到問責(zé)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)向問責(zé)決定機(jī)關(guān)寫出書面檢討，并在民主生活會(huì)或黨的其他會(huì)議上作出深刻檢查。同時(shí)，建立健全問責(zé)典型問題通報(bào)曝光制度，采取組織調(diào)整或組織處理、紀(jì)律處分方式問責(zé)的，一般應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

　　作者簡介：任進(jìn)，法學(xué)博士，國家行政學(xué)院法學(xué)部教授。