土地制度改革有利于社會穩(wěn)定
土地制度改革不一定會導(dǎo)致土地集中，反而有助于真正實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)分散。很長時間以來，土地兼并和集中常被作為社會穩(wěn)定的最大威脅和農(nóng)民貧苦的根源。不過，從歷史經(jīng)驗(yàn)上說，這個觀念是值得商榷的。據(jù)此批評土地要素市場化配置更缺乏歷史依據(jù)。第一，勤勞致富后買田買地一直都得到人民尊重，非市場行為的土地兼并才是民怨所指。威脅社會穩(wěn)定的土地集中不是市場中的流轉(zhuǎn)，而是憑借暴力、權(quán)力等以非市場方式取得土地。第二，土地市場流轉(zhuǎn)并不一定導(dǎo)致土地集中。從商鞅變法“除井田，民得賣買”始，中國土地市場已經(jīng)有數(shù)千年歷史。中國傳統(tǒng)社會土地市場化非常成熟，形成了“胎借-租佃-押租-典-抵押-活賣-絕賣”等層次分明且具有內(nèi)在邏輯的地權(quán)交易體系。多樣化的地權(quán)交易形式和多層次的地權(quán)交易體系使得土地要素具有較高的流動性，有利于土地要素的優(yōu)化配置。第三，土地市場化有利于讓更多人共享土地收益。永佃制、典、活賣等中國傳統(tǒng)社會獨(dú)特的土地交易形式都超出了西方和其他文明的歷史經(jīng)驗(yàn)，造就了大量擁有所有權(quán)的自耕農(nóng)或擁有永佃權(quán)的農(nóng)民，構(gòu)成了大批傳統(tǒng)社會的富民群體和中產(chǎn)階級，實(shí)現(xiàn)了“有恒產(chǎn)者有恒心”，成為社會穩(wěn)定的基本因素。
當(dāng)代中國土地制度改革最終將形成公平與效率統(tǒng)一的全新要素配置均衡
中國土地制度改革與其他改革一樣需要權(quán)衡公平與效率。不過公平與效率不是矛盾的。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理，任何資源都能在完全競爭條件下通過市場機(jī)制達(dá)到帕累托最優(yōu)。如果社會資源的產(chǎn)權(quán)分配結(jié)構(gòu)是公平的，那么通過市場制度，就會達(dá)到公平與效率兼得的競爭均衡。20世紀(jì)中葉中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，也就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基本平均。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依然基本按照人口分包農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的平均。那么，當(dāng)前的土地制度改革的基點(diǎn)就是三權(quán)分置基礎(chǔ)上的“耕者有其田”。這種“耕者有其田”的土地制度就構(gòu)成了“起點(diǎn)公平”。當(dāng)代中國土地制度改革最終將形成公平與效率統(tǒng)一的全新要素配置均衡，是效率與公平兼得的更高意義的“耕者有其田”。
三權(quán)分置改革構(gòu)建了包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)體系
三權(quán)分置改革構(gòu)建了以所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)體系，形成了產(chǎn)權(quán)多元化。第一，土地產(chǎn)權(quán)多元化是對土地產(chǎn)權(quán)的尊重，可以保證市場配置。在空間范圍上，國有、集體所有等多樣集體土地所有權(quán)為主體，尊重允許個人或家庭的土地產(chǎn)權(quán)。在權(quán)利上，保證居民有參與市場行為的權(quán)利，以及居民參與土地投資收益分配的權(quán)利。需要政府退出不合理的干預(yù)，恢復(fù)市場調(diào)節(jié)機(jī)制。第二，不排除有邊界的政府干預(yù)。政府依然保持有一定土地發(fā)展權(quán)，同時在法治限制下積極參與有邊界的土地市場調(diào)控。第三，農(nóng)地制度改革與土地資本化。當(dāng)前資本下鄉(xiāng)受到約束，農(nóng)村土地的資本職能不能彰顯，導(dǎo)致農(nóng)地價格低估，限制了農(nóng)民資本性收入增長。
土地要素市場化改革需要市場培育與市場設(shè)計
構(gòu)建基于家庭承包經(jīng)營權(quán)的土地市場不是一蹴而就的，因?yàn)槭袌鰴C(jī)制具有局限性。這要求在市場培育、市場設(shè)計和土地再分配等方面具有應(yīng)對機(jī)制。
第一，土地要素市場培育和價格形成過程。土地要素市場發(fā)展有一個過程，土地價格發(fā)揮要素配置作用不是一蹴而就的。在土地要素市場還沒有發(fā)育成熟的情況下，城鄉(xiāng)土地價格差導(dǎo)致難以有效評估土地價值。為了防止農(nóng)村土地價格低估損害農(nóng)民利益，也為了防止非經(jīng)濟(jì)因素沖擊土地要素市場發(fā)展，土地要素市場可以逐步構(gòu)建，漸進(jìn)放開，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)耐恋匾厥袌龌呗詸C(jī)制。比如中國改革開放過程中形成的特區(qū)路徑、增量改革等改革經(jīng)驗(yàn)都值得借鑒和堅(jiān)持。市場改革的歷史經(jīng)驗(yàn)或者現(xiàn)行市場機(jī)制都可以作為構(gòu)建和完善中國土地要素市場機(jī)制的參考。不過，鑒于市場細(xì)節(jié)的異質(zhì)性和市場環(huán)境的演變，相同市場機(jī)制在不同類型和不同時期的市場，都可能出現(xiàn)引致市場低效和市場失靈問題，所以土地市場設(shè)計決不存在一勞永逸。
第二，土地再分配機(jī)制。一方面，土地具有必需品的性質(zhì)。土地要素作為社會基本生產(chǎn)要素，對于部分居民依然承擔(dān)社會保障功能。這在農(nóng)業(yè)社會最為明顯。這要求滿足一部分居民取得土地的基本權(quán)利。另一方面，由于區(qū)位優(yōu)勢因素，土地具有壟斷地租。這要求配套相應(yīng)的土地財稅制度，構(gòu)建土地增值收益的再分配機(jī)制，避免孫中山先生擔(dān)心的“將來大地主必為大資本家”問題。
需要指出的是，市場經(jīng)濟(jì)正是在解決各種市場缺陷過程中才逐漸成熟起來的，并不是所有的市場缺陷都需要政府調(diào)控和干預(yù)。
三權(quán)分置改革引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種方式共同發(fā)展。三權(quán)分置改革堅(jiān)持社會主義土地公有制基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分和土地市場流轉(zhuǎn)，構(gòu)建一種符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律的多元土地產(chǎn)權(quán)的土地要素市場，優(yōu)化土地要素配置，讓更多的人共享土地權(quán)益。相對于人類歷史上既有的土地制度安排，這是基于社會主義初級階段國情，第一次實(shí)現(xiàn)了在土地公有制基礎(chǔ)上推動土地市場化配置，是一種符合社會化大生產(chǎn)的土地制度安排創(chuàng)新。
鄧小平說，改革是中國第二次革命，提出“膽子要大一些，敢于試驗(yàn)……殺出一條血路”。土地制度改革必然牽一發(fā)而動全身。如果沒有足夠的改革勇氣，那么很難取得成功。土地制度改革探索就應(yīng)該解放思想，具有“闖”的精神，敢于創(chuàng)新和實(shí)踐，不斷探索三權(quán)分置改革，構(gòu)建符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律和中國國情的土地制度。
(作者為中國政法大學(xué)商學(xué)院副教授)
