[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

　　2016年7月30日，國務院辦公廳印發(fā)《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》(以下簡稱《通知》)，意在加強政務公開，完善政務輿情回應的工作機制?！锻ㄖ返陌l(fā)布反映出政府執(zhí)政思路的轉(zhuǎn)變：與公眾的關系將告別自上而下的單向宣貫，代之以制度化、常態(tài)化的雙向互動——這無疑是向國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化邁出的重要一步。本文將從當前實際情況出發(fā)，著眼于政務輿情工作的改進，對未來或?qū)⒚媾R的困難與值得關注的問題進行分析，并在此基礎上提出對策建議。希望可以從學理層面對更好地落實《通知》要求，進一步做好政務輿情回應形成幫助。

　　一、現(xiàn)狀分析：進一步做好政務輿情回應的實踐起點

　　國家層面對于政務輿情回應的重點關注，始于近年來互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展。隨著網(wǎng)絡技術的進步與網(wǎng)絡應用的推廣普及，政府的施政環(huán)境發(fā)生了深刻變化。其中很重要的一點體現(xiàn)為國家(通過大眾傳播媒介)對于社會的控制被嚴重削弱，導致現(xiàn)實社會與網(wǎng)絡社會之間形成了明顯的“管制勢差”，造成政治參與人口由線下向線上大規(guī)模轉(zhuǎn)移，網(wǎng)絡輿情事件頻繁發(fā)生。

　　作為政務輿情的質(zhì)詢對象與回應主體，政府基于個人動機與對環(huán)境的辨識，即在自身利益、治理需求、輿論壓力、上級命令等因素的綜合作用下，(在網(wǎng)絡輿情的生命周期內(nèi))逐漸形成了應對政務輿情的相對固定的模式：(在輿情形成期)消極回應—(在輿情成長期)自由發(fā)揮—(在輿情成熟期)迂回抵擋—(在輿情衰退期)循規(guī)蹈矩。[1]伴隨政務輿情的不斷演化，政府與公眾在互動過程中反復產(chǎn)生摩擦，令雙方的關系趨于惡化。政府普遍應對失當?shù)默F(xiàn)狀構成了進一步做好政務輿情回應的實踐起點。

　　二、原因分析：進一步做好政務輿情回應的現(xiàn)實困境

　　從旁觀者的角度看，無論是客觀上的回應必要，還是主觀上的回應意識，都未能轉(zhuǎn)化為實踐中恰到好處的回應：政府要么迫于各方壓力而被動應付，導致不能正視網(wǎng)絡輿情并與公眾進行平等互動;要么無法適應并遵循網(wǎng)絡活動的一般規(guī)律，導致自身陷入質(zhì)疑—詰難的怪圈——政務輿情回應的效果不盡如人意，反映出在現(xiàn)實環(huán)境中存在難以逾越的困境。

　　1.政府利益的困境。無論是中央政府與地方政府之間，還是地方政府與普通公眾之間，都存在一定程度的信息不對稱?；ヂ?lián)網(wǎng)的出現(xiàn)及其賦能作用(E-enabling)令公眾與中央政府有效突破了信息傳播的地域限制[2]與權力阻隔，[3]進而實現(xiàn)了相互聯(lián)系。從理論上講，每一級政府都有可能成為直接面對并掌握民意的“臺前”政府。站在地方政府的角度看，網(wǎng)絡傳播的特性在極大程度上削弱了其信息優(yōu)勢地位，對于政務輿情的回應，甚至政務輿情的出現(xiàn)都成為其追求自身利益最大化的阻礙。所以只要地方政府具有區(qū)別于中央政府或公眾的自身利益，便很難具備主動回應政務輿情的意愿。

　　2.治理模式的困境。我國政府的不同層級間存在目標指令層層頒布的壓力型體制，它導致了指標細化逐級加碼的表現(xiàn)型政治，[4]進而演化成一種被學界稱為“晉升錦標賽”的治理模式——相同層級政府由于行政職能類似且考核指標單一而產(chǎn)生的橫向比較與競爭，[5]其中，民意便是一項反映政績水平的重要指標。由于轄區(qū)有邊界而網(wǎng)絡無邊界，對于政府官員而言，施政過程中出現(xiàn)的問題在轄區(qū)內(nèi)暴露可以嚴控知情范圍，而以民意的形式在互聯(lián)網(wǎng)上暴露則意味著“家丑外揚”。既然回應政務輿情的前提是轄區(qū)內(nèi)部問題的公開化，那么衡量修正問題所帶來的政治資本收益與暴露問題所導致的政治資本流失，理性的選擇一定是優(yōu)先應對問題的暴露，確保自己在“晉升錦標賽”中不會因此而掉隊，再考慮處置暴露的問題。如此一來，以平息輿論為導向的政府回應勢必無法滿足公眾的期望。所以只要政府治理的“錦標賽”模式依然生效，政府與公眾之間便很難出現(xiàn)開誠布公的網(wǎng)絡互動。

　　3.政治信任的困境。中國的政治信任總體表現(xiàn)出一種差序格局，[6]具備兩個遞減的基本特征，具體而言，指的是橫向比較，越是負責具體行政事務的一線部門政治信任越低;縱向比較，越是行政層級較低的基層政府政治信任越低。[7]如此造成的結(jié)果就是，普通公眾形成了政治參與的一般邏輯：相比與本級政府進行溝通，想方設法引起更高層級領導的關注，訴求才有可能得到滿足。所以公眾在進行網(wǎng)絡政治參與時往往傾向于采取一種類似“會鬧的孩子有奶吃”的問題化策略：以批判性的立場審視客觀情況、以宣泄式的情感包裝主觀意見，然后通過網(wǎng)絡輿論放大器，在縱向與橫向兩個維度上向更高層級和更廣范圍擴散——對于網(wǎng)民而言，網(wǎng)絡參與是對現(xiàn)實社會中單一回路的需求轉(zhuǎn)換機制[8]的補充，政務輿情則是吸引更高層級政府關注的手段，回應效果不盡如人意在某種程度上可以歸咎于網(wǎng)民對于政府回應行為的無視。所以只要公眾對于一線政府切實解決問題缺乏信任，政府回應就很難與政務輿情的演化保持步調(diào)一致。

　　三、對策分析：進一步做好政務輿情回應的路徑選擇

　　基于上述分析，從《通知》提出要求到制度的設計頒布到行為者的貫徹落實，并非一蹴而就?，F(xiàn)實困境阻礙了政策的貫徹落實，這可以從新制度主義經(jīng)濟學的經(jīng)典理論中得到解釋。

　　道格拉斯?C?諾斯(North，1993)認為，制度由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及它們的實施特征三個基本部分構成。[9]其中，正式規(guī)則是非正式規(guī)則的基礎，它限制了行為者的選擇集合，卻很少成為支配選擇的明確且直接的來源。[10]反而是其他與之交織的行事準則、行為規(guī)范、慣例等非正式規(guī)則構成了具體行為的支配結(jié)構。在非正式規(guī)則的支配下，行為者總是傾向于以選擇集合中最符合自身利益的方式采取行動，正式規(guī)則反而為這種自利的行為提供了合法性依據(jù)。所以，正式規(guī)則的頒布/改變?nèi)菀讓е乱源鷥r最小的方式做出的邊際調(diào)整，從執(zhí)行效果看，卻很難產(chǎn)生立竿見影的改善。

　　在這種情況下，想要盡快實現(xiàn)對《通知》要求的落實，完成由規(guī)則改變到行為改善的過渡，應當重點考慮以下兩條路徑：第一，不僅著眼于對正式規(guī)則的細化，還需要將目光投向與之交織的相關規(guī)則，以及共同構成的規(guī)則矩陣，對一整套制度系統(tǒng)進行完善才有可能發(fā)揮其對行為的支配作用。第二，針對在非正式規(guī)則導向下邊際調(diào)整的空間(即所謂制度的空子)，因地制宜、因時制宜、因事制宜地運用政策工具進行調(diào)節(jié)，糾偏邊際調(diào)整的方向并加快邊際調(diào)整的速率，實現(xiàn)行為選擇向制度約束方向的回歸。

　　具體而言，進一步做好政務輿情回應可以從以下四個方面著手：

　　(一)加強觀念塑造

　　關于做好政務輿情回應的作用，應該從對外與對內(nèi)兩個方面理解：對外而言，有助于加強政務公開、保障公民權利，是塑造政府公信力、建設法治政府的重要舉措;對內(nèi)而言，有助于貫徹以民為本、服務導向的理念，是轉(zhuǎn)變職能、提升治理能力的必然要求。以促進“內(nèi)外兼修”為目標而加強業(yè)務培訓，不能僅僅專注于技能的提升，例如傳授應對網(wǎng)絡輿情的“兵法”或者“計謀”等，畢竟技能培訓是價值中性的，初衷本是幫助那些“訥于言敏于行”的干部變得訓練有素，同樣有可能令“說一套做一套”的官僚掌握更好的“忽悠”技巧。所以加強業(yè)務培訓還必須關注觀念的塑造和轉(zhuǎn)變，在培訓的內(nèi)容與方法層面傾注更多精力，力爭通過豐富培訓形式實現(xiàn)技巧提升與觀念轉(zhuǎn)變的雙重目標，幫助政府將行為表現(xiàn)內(nèi)化成為行為取向。

　　(二)完善獎懲機制

　　建立激勵約束機制暗含著一個前提，即制度的制定并不必然導致制度的執(zhí)行，需要激勵/約束機制作為一種對于制度的“補充”，以修正由于制度要求與相關主體利益沖突而造成的對規(guī)則的背離。所以，激勵與約束機制的作用主要體現(xiàn)為重構相關主體遵從/違背政策的損失/收益——奏效的關鍵在于對獎懲力度的把握。需要重點考慮的是，對于政務輿情不做回應或不按要求做出回應而受到的懲罰，是否可以有效抵消由此獲得的收益?按要求及時回應而受到的獎勵，又是否可以有效補償由此蒙受的損失?如果答案是否定的，那么力度不足的獎懲機制無異于“隔靴搔癢”，難以滿足“修正”預期。此外，對于先進/后進做法進行推廣交流/通報批評，除了作為獎懲機制的一部分，還可以產(chǎn)生溢出效應，為其他地方/部門提供啟發(fā)或鑒戒。然而考慮到“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，推廣與批評的內(nèi)容應該是對具體做法的抽象，上升到方法論層面，方便其他地方/部門在效仿建設激勵與約束機制時對于因地制宜原則的遵循。

　　(三)理順職責關系

　　好的管理可以有效改善規(guī)則的實施，進而提升制度的有效性。從管理學角度講，提升管理水平重在劃清責任邊界，厘清各責任主體之間的關系。具體而言，應該理順責任主體、涉事主體與回應主體在政務輿情回應工作中的職責定位與協(xié)同關系——這將決定他們是否能夠在各司其職的基礎上形成合力，進而改善政務輿情回應的效率與質(zhì)量。另外，還需調(diào)整責、權、利關系，在政務輿情回應的責任主體、回應主體、涉事主體之間形成相互監(jiān)督與制衡以避免出現(xiàn)串謀。

　　根據(jù)《通知》要求對當前/將來的職責關系進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)在其中有些地方語焉不詳，

　　1.當責任主體、涉事主體與回應主體相同時，回應主體對自己負責，同時作為涉事主體，在其面對輿論的關切或質(zhì)疑與自身利益有所沖突的情況下，很難做到實事求是。

　　2.當涉事主體與回應主體相同，且級別低于責任主體時，由于上下級之間存在信息不對稱，責任主體對于回應內(nèi)容與回應方式的掌控成本較高。況且回應主體作為輿情所指的涉事方，(面對質(zhì)詢)具有替自身開脫的內(nèi)在動機，容易出現(xiàn)避實就虛、自說自話的情況。

　　3.當責任主體與涉事主體相同，且級別高于回應主體時，回應主體很難突破權力“天花板”的制約。以官方的名義對政務輿情做出回應，容易出現(xiàn)為涉事主體背書的情況，導致政府公信力受損。

　　4.當多主體涉事且分別擔任回應主體時，對于組織協(xié)調(diào)工作的要求將有所提高。一旦責任主體缺位，各回應主體(涉事主體)之間容易產(chǎn)生職責交叉/職責空白，出現(xiàn)相互推諉扯皮的情況，造成回應口徑不統(tǒng)一。

　　(四)打通虛實壁壘

　　作為國家治理體系的有機組成部分，網(wǎng)絡空間治理顯然不同于治理一個現(xiàn)實社會，但也絕不僅僅是治理一個虛擬社會，而是治理現(xiàn)實社會與虛擬社會相結(jié)合產(chǎn)生的“新社會”。所以關于如何回應政務輿情的思考不應該僅僅止步于應對層面，如搭建溝通平臺、建立回應機制等——這在本質(zhì)上有別于對輿情的吸納，卻與對意見和建議的直接回避/排斥幾無二致。根據(jù)斯塔林的觀點，所謂回應不僅意味著政府要對公眾提出的訴求做出及時反應，還包括采取積極措施來解決問題。[11]進一步做好政務輿情回應的關鍵，歸根結(jié)蒂在于實現(xiàn)由“解釋”層面向“解決”層面的過渡，或“解釋”層面與“解決”層面的有效對接。打破虛實壁壘，貫通收集民意、輿情回應、處理問題、進度反饋的整個治理鏈條，允許政務輿情的影響力深度作用于現(xiàn)實社會，進而促進治理結(jié)構的優(yōu)化與治理方式的轉(zhuǎn)變，才有助于重塑政府公信力，達成網(wǎng)上網(wǎng)下形成“同心圓”，[12]多元主體共同參與治國理政的目標。

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