●根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，系統(tǒng)評(píng)估2013年11月至2016年10月的本輪財(cái)稅體制改革進(jìn)展?fàn)顩r，可以看到：預(yù)算管理制度改革已經(jīng)初見(jiàn)成效，但在各種主客觀因素的制約下，總體上系尚在起步階段的“在建”工程;以間接稅為代表的稅收制度改革取得積極進(jìn)展，但另一翼的直接稅改革相對(duì)緩慢，總體上系兩翼不平衡的“瓶頸”工程;財(cái)政體制改革雖有所突破，但相對(duì)滯后的狀態(tài)未有根本改變，總體上屬于具體方向尚待明晰的工程。

　　●作為一個(gè)整體的財(cái)稅體制改革尚不夠均衡，亟待協(xié)調(diào)推進(jìn)。對(duì)全面深化改革的支撐性和基礎(chǔ)性作用逐步顯現(xiàn)，但需加力增效。

　　編者按　本文對(duì)過(guò)去三年我國(guó)財(cái)稅體制改革成果進(jìn)行了總結(jié)和評(píng)估，對(duì)于調(diào)整、規(guī)劃好下一階段改革具有重要參考價(jià)值。鑒于原文篇幅較長(zhǎng)，本報(bào)對(duì)原文縮編后分兩次刊發(fā)。

　　本輪財(cái)稅體制改革事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，按照2013年11月中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)和2014年6月中共中央政治局審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》)的要求，2016年基本完成改革重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。總結(jié)、梳理過(guò)去3年來(lái)本輪財(cái)稅體制改革軌跡，對(duì)取得的階段性成果做出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估，從而調(diào)整、規(guī)劃好下一階段改革的后續(xù)安排，確保改革目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，有著重要意義。

　　鑒于改革尚在持續(xù)，能夠且應(yīng)當(dāng)進(jìn)入本文評(píng)估視野的，僅在于其“階段性成果”——已推出的改革舉措及其實(shí)際效應(yīng)與設(shè)定的改革目標(biāo)之間的關(guān)系。

　　進(jìn)行評(píng)估，有兩個(gè)參照系。其一，中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的總體部署。其二，中共中央政治局審議通過(guò)的《總體方案》。前者界定了推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的基本目標(biāo)，后者明確了實(shí)施財(cái)稅體制改革的具體任務(wù)。

　　根據(jù)《決定》和《總體方案》明確界定現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)具備的基本特征，深入到財(cái)稅體制的各個(gè)子領(lǐng)域，評(píng)估本輪財(cái)稅體制改革所涵蓋的三方面內(nèi)容——預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革和財(cái)政體制改革;綜合三個(gè)方面的改革內(nèi)容，對(duì)作為一個(gè)整體的財(cái)稅體制改革及其同其他領(lǐng)域改革的關(guān)系作綜合評(píng)估;以此為基礎(chǔ)，提出進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革的針對(duì)性建議。

　　評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的界定：現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征

　　本輪財(cái)稅體制改革所設(shè)定的目標(biāo)究竟是什么?

　　理念、思想和戰(zhàn)略大不相同于以往

　　《決定》有關(guān)財(cái)稅體制改革目標(biāo)的闡述是：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”這揭示了本輪財(cái)稅體制改革大不相同于以往財(cái)稅體制改革的三個(gè)重要方面和突出特點(diǎn)：

　　一是從國(guó)家治理全局高度布局的財(cái)稅體制改革。二是從發(fā)揮基礎(chǔ)性和支撐性作用高度布局的財(cái)稅體制改革。三是從全面認(rèn)知現(xiàn)代財(cái)政文明高度布局的財(cái)稅體制改革。

　　本輪財(cái)稅體制改革，破天荒地以“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”作為改革的目標(biāo)標(biāo)識(shí)，這一十分重要而深刻的變化意味著，財(cái)稅體制改革已經(jīng)第一次被放在了同現(xiàn)代財(cái)政文明無(wú)縫對(duì)接的平臺(tái)上。

　　扭住現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)這個(gè)牛鼻子

　　本輪財(cái)稅體制改革大不相同于以往的理念、思想和戰(zhàn)略，都可凝結(jié)并落腳于“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”這一大不相同于以往的改革目標(biāo)，標(biāo)志著中國(guó)財(cái)稅體制改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

　　緊緊扭住現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)這個(gè)牛鼻子，清晰歸納現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征并由此深入到現(xiàn)代財(cái)政制度的各個(gè)組成部分——在財(cái)稅體制各子領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，可能是界定本輪財(cái)稅體制改革評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的不二選擇。

　　現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征

　　該如何理解并把握現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征?

　　現(xiàn)代財(cái)政制度的主要立足點(diǎn)是落在財(cái)稅體制的時(shí)代特征上的。它意在強(qiáng)調(diào)，只有跟上人類(lèi)文明發(fā)展進(jìn)程的現(xiàn)代財(cái)稅體制而非具有其他別的什么方面特點(diǎn)的財(cái)稅體制，才可以與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配。

　　《總體方案》對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度作出了如下描述：“建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公開(kāi)透明、運(yùn)行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。”以此為基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從如下四個(gè)方面入手：是否有利于“優(yōu)化資源配置”?是否有利于“維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一”?是否有利于“促進(jìn)社會(huì)公平”?是否有利于“實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安”?

　　重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)內(nèi)容

　　有鑒于此，對(duì)本輪財(cái)稅體制改革進(jìn)展?fàn)顩r的評(píng)估，將重點(diǎn)關(guān)注如下三個(gè)方面內(nèi)容：1、改革框架是否立起來(lái)了。2、具體改革方案的設(shè)計(jì)是否符合建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的方向。3、財(cái)稅體制改革對(duì)整體改革的支撐作用發(fā)揮得如何。

　　預(yù)算管理制度改革的進(jìn)展與問(wèn)題

　　改革目標(biāo)：全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度

　　以現(xiàn)代預(yù)算制度為鏡鑒，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行預(yù)算管理制度所存在的主要問(wèn)題，就是“不公開(kāi)、不透明，不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求”?！稕Q定》和《總體方案》為預(yù)算管理制度改革設(shè)定的目標(biāo)是：建立“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”的現(xiàn)代預(yù)算管理制度。

　　這一目標(biāo)至少包括如下四層含義：其一，將政府收支行為及其機(jī)制納入法治軌道，從財(cái)政上將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，建設(shè)法治國(guó)家。其二，將政府的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面納入到人大、社會(huì)監(jiān)督的視野之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的授權(quán)問(wèn)責(zé)功能。其三，注重提升財(cái)政資金績(jī)效，包括財(cái)政資金的配置效率和管理效率。其四，控制國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)延伸出金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

　　改革進(jìn)展：初步搭建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度基本框架

　　圍繞現(xiàn)代預(yù)算管理制度建設(shè)，納入本輪改革的內(nèi)容共有七項(xiàng)：改進(jìn)年度預(yù)算控制方式、完善政府預(yù)算體系、建立透明預(yù)算制度、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、完善轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范地方債務(wù)管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

　　預(yù)算管理制度改革動(dòng)手最早、力度最大，是本輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)最快、成效最為顯著的領(lǐng)域。其中，最重要的進(jìn)展是2015年正式實(shí)施了新修訂的《預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院相繼公布了一批文件，等等。具體說(shuō)來(lái)，可歸結(jié)為如下幾個(gè)方面的進(jìn)展：

　　一是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的若干基本理念得以確立。二是以四本預(yù)算構(gòu)建的全口徑政府預(yù)算體系得以建立，預(yù)決算公開(kāi)透明取得一定成效。三是多項(xiàng)具體制度改革有序推進(jìn)。四是地方政府債務(wù)管理體系及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度得以建立。五是推出稅收優(yōu)惠政策規(guī)范方案，但中途擱淺。

　　問(wèn)題分析：尚在起步階段的“在建”工程

　　以現(xiàn)代預(yù)算制度的原則反觀迄今的改革進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，在此領(lǐng)域，尚有若干“老大難”問(wèn)題需要解決，也面臨財(cái)政管理基礎(chǔ)薄弱的硬約束，更有沿襲已久的既得利益格局亟待攻破。對(duì)照《決定》和《總體方案》提出的各項(xiàng)改革任務(wù)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，迄今的預(yù)算管理制度改革尚在起步階段，在很大程度上尚屬“在建”工程。

　　一是四本預(yù)算的統(tǒng)籌綜合尚不到位，新《預(yù)算法》未能徹底攻破“土圍子”。全面性、一致性，是現(xiàn)代政府預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照“統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)納入預(yù)算管理。按照這一原則，新《預(yù)算法》明確了四本預(yù)算各自的編制要求，提出加大統(tǒng)籌力度，建立有機(jī)銜接的預(yù)算管理體系。但一旦從原則層面深入到操作環(huán)節(jié)，則會(huì)發(fā)現(xiàn)，四本預(yù)算之間的有機(jī)銜接遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn);四本預(yù)算未能綜合成一本預(yù)算，且管理標(biāo)準(zhǔn)各異。

　　二是公開(kāi)透明還需強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。從當(dāng)前現(xiàn)狀來(lái)看，預(yù)算公開(kāi)尚不充分，公開(kāi)的部分離透明預(yù)算尚有距離。雖然新《預(yù)算法》明確了公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，但部分政府收支并未達(dá)到這一要求，或者遵守的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。更為重要的是，地方政府缺乏主動(dòng)公開(kāi)的意識(shí)，往往是僅僅滿(mǎn)足于法律的最低要求。

　　三是表外信息有待豐富。預(yù)算報(bào)告應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告中，均有若干附錄以表外信息的方式，披露在正式預(yù)算表格中難以包含的內(nèi)容。我國(guó)的預(yù)算報(bào)告，除若干預(yù)算表格之外，僅有部分對(duì)表格進(jìn)行解釋的說(shuō)明，缺乏表外信息。從我國(guó)的現(xiàn)狀看，至少亟須發(fā)展兩類(lèi)表外信息：其一，債務(wù)與資本性支出預(yù)算。其二，稅式支出預(yù)算。

　　四是地方債管理制度設(shè)計(jì)尚需優(yōu)化。按照新《預(yù)算法》規(guī)定，由全國(guó)人大確定地方債總額度，僅省級(jí)政府有公開(kāi)發(fā)行地方債券的資格。這相當(dāng)于將原來(lái)省、市、縣均有的通過(guò)地方融資平臺(tái)舉債決策的權(quán)力，集中到幾十家省級(jí)單位。地方債管理制度還有若干環(huán)節(jié)亟待優(yōu)化。首先是發(fā)債額度的合理確定與分配，如何平衡風(fēng)險(xiǎn)控制與滿(mǎn)足地方實(shí)際需求。其次是發(fā)債權(quán)集中到省級(jí)政府，是由分散決策轉(zhuǎn)向集中決策，固然有便于控制風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)規(guī)范管理的優(yōu)點(diǎn)，但也可能存在管理鏈條過(guò)長(zhǎng)、債務(wù)資金配置低效、不符合地方實(shí)際等問(wèn)題。其三是地方債的長(zhǎng)期發(fā)展前景未明確，社會(huì)預(yù)期混亂。其四是地方融資平臺(tái)的清理規(guī)范尚不到位。這些問(wèn)題都亟須評(píng)估。

　　五是預(yù)算和財(cái)政管理基礎(chǔ)尚有待夯實(shí)。若干新推出的預(yù)算管理制度改革措施，需要良好的預(yù)算和財(cái)政管理基礎(chǔ)與之配套，難以單兵推進(jìn)，否則易出現(xiàn)改革理念先進(jìn)而實(shí)質(zhì)效果不佳問(wèn)題。

　　稅收制度改革的進(jìn)展與問(wèn)題

　　改革目標(biāo)：建立公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的現(xiàn)代稅收制度

　　以現(xiàn)代稅收制度為鏡鑒，立足于當(dāng)前中國(guó)所處的發(fā)展階段和面臨的主要矛盾，可以確認(rèn)，現(xiàn)行稅收制度最需要、最迫切解決的核心問(wèn)題，就是“不健全、不完善，不利于促進(jìn)社會(huì)公平”。《決定》和《總體方案》為稅收制度改革設(shè)定的目標(biāo)是：建立“公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力”的現(xiàn)代稅收制度。

　　這一目標(biāo)至少包括如下四層含義：其一，對(duì)接現(xiàn)代稅收文明，在以往相對(duì)重視稅收效率的基礎(chǔ)上，注重公平與效率之間的平衡，將稅收負(fù)擔(dān)分配的公平、公正納入稅制建設(shè)視野。其二，對(duì)接現(xiàn)代稅制結(jié)構(gòu)，在以往相對(duì)重視稅收總量的基礎(chǔ)上，注重稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)作為稅制改革的主要目標(biāo)。其三，對(duì)接現(xiàn)代稅收治理，在以往相對(duì)重視稅收中性的基礎(chǔ)上，注重中性和非中性的統(tǒng)一，將加強(qiáng)稅收的調(diào)節(jié)作用擺在稅制建設(shè)的突出位置。其四，立足當(dāng)前中國(guó)收入、財(cái)產(chǎn)分布不均問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)，稅制改革亟待以促進(jìn)社會(huì)公平正義的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治。

　　改革進(jìn)展：間接稅改革相對(duì)順利，直接稅改革相當(dāng)緩慢

　　圍繞現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，納入本輪改革的內(nèi)容可歸結(jié)為“六稅一法”：即啟動(dòng)六個(gè)稅種的改革，包括屬于間接稅的增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境稅，屬于直接稅的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等。同時(shí)，配合相關(guān)改革，修訂《稅收征管法》。

　　迄今為止，已經(jīng)取得的進(jìn)展有：一是營(yíng)改增全面推開(kāi)。標(biāo)志著1994年稅改遺留下來(lái)的增值稅“擴(kuò)圍”和“轉(zhuǎn)型”兩大改革任務(wù)均已完成，與國(guó)際主流接軌且有中國(guó)特色的現(xiàn)代增值稅制度已漸入定型階段。二是資源稅改革順利推進(jìn)。2014年，全國(guó)實(shí)現(xiàn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并調(diào)整了原油、天然氣資源稅適用稅率。三是消費(fèi)稅征收范圍逐步拓展。四是稅收征管體制機(jī)制改革已經(jīng)啟動(dòng)。

　　總體來(lái)看，《決定》和《總體方案》部署的“六稅一法”改革任務(wù)，營(yíng)改增、資源稅改革任務(wù)接近完成;消費(fèi)稅改革部分啟動(dòng)，但主要改革任務(wù)方案尚未出臺(tái);稅收征管體制改革已啟動(dòng)，但法律修訂工作尚未結(jié)束;環(huán)境稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅三個(gè)稅種尚處于改革方案制定階段。

　　問(wèn)題分析：不平衡推進(jìn)狀態(tài)下的“瓶頸”工程

　　本輪稅制改革相對(duì)于以往歷輪稅制改革的最重要變化，是以“穩(wěn)定稅負(fù)”為前提“逐步增加直接稅比重”，實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。若將間接稅和直接稅分別視作本輪稅制改革行動(dòng)的兩翼，可以非常清晰地發(fā)現(xiàn)，兩翼的行動(dòng)規(guī)模和頻率頗不均衡。間接稅一翼的營(yíng)改增、資源稅改革已陸續(xù)啟動(dòng)，但直接稅一翼的個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅改革則基本未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

　　兩翼改革行動(dòng)的不平衡狀態(tài)，形成“瓶頸”工程，這種境況的形成，同中國(guó)的稅情、國(guó)情特點(diǎn)密切相關(guān)。

　　一是認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)。由于歷史以及其他方面的原因，不少人往往只知有直接稅、鮮知有間接稅。作為迄今本輪稅制改革中動(dòng)作最大、涉及現(xiàn)實(shí)中國(guó)第一和第三大稅種的“營(yíng)改增”所引發(fā)的關(guān)注度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)中的個(gè)人所得稅所謂“起征點(diǎn)”，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于尚在議論中的房地產(chǎn)稅。

　　二是理念上的誤區(qū)。在很多人眼中，甚至包括部分官員和學(xué)者，常常把間接稅比重高當(dāng)作中國(guó)稅收制度的優(yōu)越性一味推崇。

　　三是稅制安排上的慣性。中國(guó)現(xiàn)行的間接稅“隱身”于價(jià)格背后，稅與價(jià)混同在一起，人們對(duì)直接稅的變動(dòng)異常敏感而對(duì)間接稅的增減麻木不仁。

　　四是稅收征管上的軟肋。中國(guó)的稅收征管格局一直可用“間接+截流”加以概括。所謂“間接”，是指它基本上只適于征收間接稅，而不能適于征收直接稅。所謂“截流”，是指它基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。稅收征管格局存在如此軟肋，顯然難以適應(yīng)征收建立在綜合制基礎(chǔ)上的個(gè)人所得稅的需要。

　　五是生不逢時(shí)的境遇。本輪稅制改革的啟動(dòng)恰與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行相遇，這也給本來(lái)不易的直接稅改革徒增了困難。

　　六是“減稅至上”的輿論。關(guān)于稅制改革的宣傳基調(diào)過(guò)于強(qiáng)調(diào)減稅的政策效果，相對(duì)忽視了通過(guò)完善稅收結(jié)構(gòu)、發(fā)揮調(diào)節(jié)功能以及促進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革方面的效果。三次調(diào)增燃油消費(fèi)稅，雖有助于綠色發(fā)展，但社會(huì)批評(píng)意見(jiàn)很強(qiáng)烈。增值稅本應(yīng)盡可能保持單一主體稅率，保持中性，但為了滿(mǎn)足所有行業(yè)均減稅的目標(biāo)，營(yíng)改增增加了兩檔主體稅率，且為部分行業(yè)一再“打補(bǔ)丁”。個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅改革一再“胎死腹中”，遲遲難以啟動(dòng)。

　　財(cái)政體制改革的進(jìn)展與問(wèn)題

　　改革目標(biāo)：發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

　　針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制所存在的中央和地方關(guān)系“不清晰、不合理”的突出問(wèn)題和主要矛盾，《決定》和《總體方案》以有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性為目標(biāo)，勾畫(huà)了財(cái)政體制改革的藍(lán)圖。

　　這一目標(biāo)至少包括如下幾層含義：其一，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)出發(fā)，財(cái)政體制改革必須“堅(jiān)持調(diào)動(dòng)各方面積極性”，處理好條塊之間的關(guān)系。其二，立足于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在當(dāng)前的中國(guó)，尤其要重視發(fā)揮地方的積極性。其三，處理好中央和地方之間關(guān)系的前提，在于厘清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。為此，財(cái)政體制的改革和調(diào)整，應(yīng)當(dāng)注重形成地方政府與中央部門(mén)間的縱向制衡機(jī)制。通過(guò)兩者間的縱向制衡，共同維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　改革進(jìn)展：推進(jìn)相對(duì)滯后，成效尚待觀察

　　圍繞中央和地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，本輪改革所涉及的內(nèi)容被歸結(jié)為兩個(gè)方面，一是進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分;另一是在逐步理順各級(jí)政府事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　這是本輪財(cái)稅體制改革中推進(jìn)相對(duì)滯后且成效尚待觀察的領(lǐng)域。迄今為止，可以提及的實(shí)際進(jìn)展可歸結(jié)為如下兩項(xiàng)：一是公布了《全面推行營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》。國(guó)發(fā)〔2016〕26號(hào)文明確規(guī)定，自2016年5月1日起，作為未來(lái)2-3年內(nèi)的過(guò)渡方案，以2014年為基數(shù)，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對(duì)彌補(bǔ)營(yíng)改增后的地方財(cái)力虧空，在過(guò)渡意義上兼顧中央和地方利益，是比較有利的一項(xiàng)舉措。二是發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在將事權(quán)與支出責(zé)任聚焦于財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的條件下，這項(xiàng)改革算是有了一些進(jìn)展。

　　問(wèn)題分析：具體方向尚待明晰的工程

　　在本輪財(cái)稅體制改革中，至少相對(duì)而言，以央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整為核心內(nèi)容的財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，是躲不開(kāi)、繞不過(guò)的基本事實(shí)。對(duì)它的成因，是需要認(rèn)真對(duì)待、深刻分析的。

　　一是圍繞此議題的改革內(nèi)容設(shè)計(jì)尚不夠詳實(shí)、具體。仔細(xì)地體味一下《決定》和《總體方案》的相關(guān)表述，便可以看到，涉及財(cái)政體制領(lǐng)域的改革內(nèi)容還不夠詳實(shí)。

　　二是財(cái)政體制改革的具體方向尚未明晰。本輪財(cái)政體制改革的目標(biāo)雖然定位于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，但究竟怎樣“發(fā)揮兩個(gè)積極性”、以怎樣的思路“發(fā)揮兩個(gè)積極性”，迄今并未有明晰的說(shuō)法。必須在堅(jiān)持“發(fā)揮兩個(gè)積極性”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，盡快明晰財(cái)政體制改革的具體方向。

　　三是圍繞改革的具體操作方案尚未在中央和地方之間達(dá)成廣泛共識(shí)。下一步以一個(gè)怎樣的旗幟標(biāo)識(shí)財(cái)政體制改革的方向并據(jù)此制定一個(gè)可以達(dá)成共識(shí)的方案，是難點(diǎn)，也是重點(diǎn)所在。這一判斷的引申意義在于，圍繞央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的具體操作方案，理應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動(dòng)中最終形成。(未完待續(xù))(作者高培勇為中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)，汪德華為中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政室主任)