還原我國稅收負擔的真實情況
我們常常聽到一種議論，說我國的稅收負擔太重。那么，這種說法到底正不正確呢?理論上講，衡量稅收負擔的基本指標是“宏觀稅負”，其計算公式是：當年的稅收收入/當年的GDP×100%，基本涵義是在當年全社會新創(chuàng)造的價值中政府以稅收方式拿走的份額。假定宏觀稅負為30%，則表明在當年全社會新創(chuàng)造的價值中，政府以稅收的方式拿走了30%。由于政府本身不從事生產(chǎn)活動，因此一般都認為，宏觀稅負也就是政府加于社會負擔的代名詞。
由于稅收并不是我國政府的唯一收入來源，因此在我國，宏觀稅負這個概念在具體的研討中又分成小、中、大三個口徑，其分母分別對應稅收收入、財政收入、政府收入。它們之間的關(guān)系如下：
稅收收入=當年全部稅收
財政收入=稅收收入+非稅收入
政府收入=稅收收入+非稅收入+政府性基金+社會保障費+國有資本經(jīng)營收入+土地出讓金。
由于稅收收入、財政收入歷年均有公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因此計算結(jié)果爭議不大，相互之間差距也不大，多年維持在3—4個百分點，即小口徑的宏觀稅負大約為19%，中口徑的宏觀稅負大約在22%。以2015年為例，小口徑宏觀稅負僅為18.45%左右，中口徑的稅負為22.51%。僅就這兩個數(shù)字而言，業(yè)內(nèi)公認，無論是與發(fā)達經(jīng)濟體(2013年平均水平為25.9%)相比，還是與發(fā)展中經(jīng)濟體的(2013年平均水平為20.4%)，都是不高的。
但是，如果以政府收入計算，情況則馬上發(fā)生變化。各種測算表明，基本上可在上述數(shù)字的基礎(chǔ)上至少躍升10個百分點。以2015年為例，作者的測算為36%。如果將這個數(shù)字與發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體相比，我國的宏觀稅負就達到了國際水平(2013年各國平均水平38.4%，發(fā)達國家平均水平42.8%，發(fā)展中國家平均水平33.4%)。
因此，就稅收負擔而言，我國的真實情況是：以規(guī)范的稅收收入、財政收入計算的宏觀稅負水平并不高;但以政府收入計算的宏觀稅負水平偏高。究其原因，主要是因為政府收入的多元化所致，在稅收之外的各類費、基金、社保繳費、住房公積金乃至土地出讓金、國有企業(yè)收入等占比過大。以2015年為例，全部政府收入共計24.48萬億元，其中稅收僅為12.49萬億元，占51%;而稅外收入?yún)s占到49%的比例。
到底誰在承擔稅負
相對于稅收負擔，更核心、更關(guān)鍵的問題是“到底誰在承擔稅負”?一個慣常聽到和廣泛流傳的說法是，我國的稅收負擔主要是由企業(yè)承擔、“企業(yè)稅負很重”，特別是近期該說法廣為流傳。坦率地講，這一說法似是而非，因為其中涉及到稅負轉(zhuǎn)嫁這一復雜的理論問題。
在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅是大頭，歷年占比均為65%左右。由于流轉(zhuǎn)稅附著于商品或勞務的銷售過程中征收，因此帶來以下兩個現(xiàn)象：一是企業(yè)是納稅人，承擔納稅義務，而且這一納稅義務的產(chǎn)生只與是否發(fā)生了商品或服務銷售的行為相關(guān)，與是否有利潤沒有關(guān)系。因此，從現(xiàn)象上看，我國90%的稅收的確是由企業(yè)繳納的，貌似企業(yè)承擔了90%的稅收。二是稅負轉(zhuǎn)嫁的可能，即企業(yè)將稅收加入價格之中，通過向下游銷售商品或服務轉(zhuǎn)嫁稅收負擔，稅收理論上對此有一個專門名詞叫做“價格楔子”，指的就是這個現(xiàn)象。當然如果從個體企業(yè)的角度看，有的企業(yè)轉(zhuǎn)得出去，有的企業(yè)轉(zhuǎn)不出去，有的多轉(zhuǎn)一些，有的少轉(zhuǎn)一些，但若從整體和終極意義上看，所有流轉(zhuǎn)稅都是要進入價格并最終由消費者負擔的。換言之，高達65%的流轉(zhuǎn)稅雖然是由企業(yè)繳納的，但真正承擔的卻是消費者。與此同理的還有各類非稅、行政事業(yè)性收費和政府性基金等。
根據(jù)以上原理，筆者曾做過測算，試圖回答“到底誰承擔稅負?承擔了多少?”這一社會各界廣泛關(guān)心的問題。計算結(jié)果表明，在廣義宏觀稅負中，居民與企業(yè)承擔的比例大約是6∶4，即60%的稅收是由消費者承擔的，企業(yè)承擔其余的40%。
這一計算結(jié)果與很多人“企業(yè)承擔了絕大部分的稅負”的直覺相去甚遠，一度引起過很多討論。討論的結(jié)果也很清楚，即這要歸咎于我國以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，因為在這一稅收制度上，企業(yè)雖然不是主要的稅收負擔者，但卻是主要的稅收繳納者，即90%的稅收是由企業(yè)而不是由消費者繳納的。由于企業(yè)在納稅過程中，需要花費大量的時間精力分析法規(guī)條文、與稅務部門打交道，在很多情況下還需要在銷售款項沒有收到的時候墊付稅款，甚至在沒有利潤或利潤很少的情況下還是要承擔稅負，且越小的企業(yè)承擔的稅收負擔越重(這是由流轉(zhuǎn)稅的性質(zhì)所決定的)……所有這些，都導致了企業(yè)即使將稅收轉(zhuǎn)嫁出去，“稅痛”感仍然非常強烈，而經(jīng)濟下行、制造業(yè)日子難過都進一步放大了這種痛苦。
綜上，在“稅負”這一全社會高度關(guān)注的問題上，情況是十分清楚的。第一，關(guān)鍵不在以稅收收入、財政收入計算的宏觀稅負，而在以政府收入計算的宏觀稅負。第二，要害是稅制結(jié)構(gòu)，引發(fā)強烈“稅痛”和不公平感的，是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，這在經(jīng)濟下行期尤為明顯。第三，我國整體稅收環(huán)境未能在較大程度上實現(xiàn)“稅收法定”，稅收法律陳舊粗放，有關(guān)部門不斷打“補丁”，導致具體稅收政策變幻無窮，企業(yè)對此十分頭痛。第四，也是更重要的方面，在于稅外各種費、基金、繳費、評估，甚至一些政府工作人員的“吃、拿、卡、要”，是構(gòu)成企業(yè)痛苦的重要根源。
如何減稅降負
在筆者看來，要回應社會關(guān)于減稅的關(guān)切，一方面要虛心接受社會各界的質(zhì)疑，避免回應上的簡單化和武斷，如僅以稅收計算的稅負水平來回應社會上關(guān)于“稅負重”的意見，另一方面要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在深化稅制改革，進一步清理、整頓費與基金上面，同時適度降低社保、土地、工資、電價、氣價、道路通行費、融資等綜合成本，這樣才能在當前經(jīng)濟增速下行、政府收入下降、稅制改革的背景下找到回應社會關(guān)切、為社會減負、釋放經(jīng)濟社會活力的可行之路。
1.加快推進中央與地方財政體制改革，加快推進我國稅制轉(zhuǎn)型
必須看到，近期社會上對于營改增減稅效果的質(zhì)疑，一定程度上是成立的。究其原因，是因為遲遲沒有啟動中央與地方財政體制改革，導致地方政府在失去營業(yè)稅這一稅種之后預期不明，不得不以各種方式加緊組織財政收入有關(guān)。因此，必須盡快啟動中央地方財政體制改革，健全地方收入體系，從制度上形成地方政府穩(wěn)定的收入預期。稅制方面，總體而言，要堅持和深化黨的十八屆三中全會確定的“從以間接稅為主向直接稅為主”的稅制改革方向，將稅收的重點由過于集中在創(chuàng)造財富的環(huán)節(jié)(流轉(zhuǎn)稅)轉(zhuǎn)向財富分配、消費和轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)(所得稅)，推動稅收“向后走”。
具體而言，一是在全面營改增之后，要及時將重點轉(zhuǎn)向增值稅稅率的簡并，將增值稅的普通稅率從17%下調(diào)到13%左右，同時擴大可抵扣項，讓政策的春風能惠及最多的市場主體。二是要將消費稅明確為增值稅輔助稅種，以此設(shè)計和推進相關(guān)改革，防止“就消費稅論消費稅”，一味只增不減或少減多增，加重稅負。三是加快房地產(chǎn)稅法的出臺步伐，全面改革個人所得稅。四是根據(jù)國際局勢變化，適時調(diào)整企業(yè)所得稅稅率。與此同時，應當全面落實“稅收法定”原則，對現(xiàn)行稅收條文進行清理合并，能詳則詳，能細則細，向全社會傳達出清晰的稅收信號，營造良好的稅收法治環(huán)境。
2.以“正稅清費(基金)”的思路對各類收費進行全面清理
稅外各類收費是造成社會稅痛的主要根源，也是政府收入秩序失衡的主要原因，應當成為為社會減負的主要著力點。綜上而言，現(xiàn)行收費項目可分成以下幾大類：一是附著于“稅”收取，主要用于公共支出，如教育費附加;二是依附于價格加收，屬于價外收費，如各類電價加收;三是因公民使用了某種特定設(shè)施、特定服務的定向收費，屬于使用者付費;四是基于公共管理性的收費。對此，要以“正稅清費”思路進行清理整頓，分類定性，凡是那些事實上已具有稅收性質(zhì)的基金，可通過一定程序歸并，納入稅收的整體管理之中;對于價外加收的“費”和具有使用者付費性質(zhì)的“費”，應歸并到價格之中，通過價格來體現(xiàn)，屬于一般性收費的，則應經(jīng)過嚴格審批程序;對于部門間重復收取、搭車收取的，則應堅決取締。同時要繼續(xù)推進行政審批制度改革，消除各類收費滋生的制度性根源。
綜合各方面的情況，當前清理收費的重點可考慮先行集中在行政性收費上。所謂行政性收費，是指行政機關(guān)在面向社會提供服務時所收取的費用，如婚姻登記費、戶口登記費、企業(yè)注冊費、房屋登記費、貨物檢測費等。就項目數(shù)量與金額而言，這類費用在整個收費體系中并非主體，但因其既在理論上說不通，現(xiàn)實必要性已經(jīng)不復存在，反而既扭曲政府形象，又影響經(jīng)濟社會活力，應當在這一輪清理中，列于首當其沖之列。
3.加大政府性基金的整并力度
要進一步明確各項政府性基金的征收目的、征收金額、征收時限，建立定期評估與退出機制。一方面，可借鑒上述清理收費項目的思路，對政府性基金項目進行整理，對于確需征收的政府性基金，在設(shè)立之初就應當明確征收金額與時限，凡是那些已達到預定征收金額、年限的基金，到期就應當進行停止，確有必要繼續(xù)征收的，必須重新啟動設(shè)立程序。對于連續(xù)多年結(jié)余的基金，應全部重新評估，以切實減輕企業(yè)的非稅負擔。
在各項政府性基金中，當前企業(yè)意見最大之一者，是面向絕大多數(shù)企業(yè)征收的殘疾人就業(yè)保障金。這項基金自1992年開始收取，至今已有24年。之所以企業(yè)對此意見特別大，一是強令企業(yè)雇用殘疾人的規(guī)定有違市場經(jīng)濟規(guī)律。二是收取的剛性強，1998年以來全部由稅務部門代為收取。三是收費標準過高，由于計算基數(shù)是當年社會平均工資，因此近年來增長很快，以2014年為例，共收取了284.27億元。四是基金的使用管理不規(guī)范。公開資料顯示，巨額殘保金中僅有較小比例是用于殘疾人就業(yè)培訓和創(chuàng)業(yè)支持等，其余的部分多用于養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)，甚至作為基建費用。從理論上講，與殘疾人有關(guān)的各類保障是社會福利支出的一部分，應當由公共財政保障，其收入也應來自于一般公共收入。專列名目收取經(jīng)費的做法，確實陳舊過時，應當及時清理。
4.漸進式下調(diào)社保繳費水平，加快推進社保制度的全面改革
已有的研究表明，我國綜合社保繳費率高達40%。今年以來，在國務院的統(tǒng)一布置下，各地已陸續(xù)下調(diào)了社保的繳費水平，如養(yǎng)老保險費率已下調(diào)到19%—20%，累計減負1000多億元。但社會對此的獲得感并不強，而且進一步調(diào)整低費率極大地受制于當前我國碎片化的社保體系下的統(tǒng)籌層級太低和能力不足的問題，唯一的對策是深化社保改革，提高統(tǒng)籌層次。對于各方高度關(guān)注的住房公積金，也需要進行深入研究，提出相應的改革對策。
5.繼續(xù)降低各類要素成本，包括土地、工資、電價、氣價、道路通行費、融資成本等
所有這些，都構(gòu)成企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，也都是企業(yè)負擔重的源頭因素。今年以來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進，在降成本方面已有一些切實的舉措，企業(yè)總體對此的評價是正面和積極的。但也要看到，與國際形勢的快速變化相比，與當前穩(wěn)增長的需要相比，與社會各方面的期待相比，企業(yè)負擔下降的數(shù)量與質(zhì)量都還有一定的差距。從中國經(jīng)濟健康發(fā)展的長遠計，應當加快改革，切實降低企業(yè)負擔，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營營造良好的制度環(huán)境。(作者系國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授)
