中國這樣一個大國，地域遼闊，人口眾多，怎么處理好中央和地方的關(guān)系，要總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，更要與時俱進(jìn)?，F(xiàn)在中央與地方的關(guān)系發(fā)生了什么問題?就是地方政府究竟應(yīng)該在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中起什么作用，這既是一個現(xiàn)實(shí)問題，也是一個理論問題。由于改革開放以來我們經(jīng)濟(jì)總量增長很快，如果按購買力平價計算，世界銀行估計今年中國就超過美國了。當(dāng)然很多人認(rèn)為世界銀行的這個估計并沒有太大意義。那么中國30年高速發(fā)展的原因何在?與歐美國家相比有何特色?一些人認(rèn)為中國其實(shí)與當(dāng)年的東亞模式也沒太大區(qū)別，無非是政府權(quán)力較大、勞動力成本較低，加上投資拉動、出口帶動，只不過中國塊頭大，發(fā)展慣性大而已。同時也有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家把中國地方政府的GDP競爭作為正面經(jīng)驗(yàn)充分肯定，說地方政府公司化是中國優(yōu)于歐美模式以及東亞模式的不同之處。最早提出來的，還是美國學(xué)者。東亞一些國家或地區(qū)政府力量很強(qiáng)大，但沒有一個地方政府能夠像中國的地方政府這樣層層分解下達(dá)GDP增長指標(biāo)，下達(dá)招商引資、投資指標(biāo)，而且黨政工團(tuán)、人大政協(xié)齊動員，甚至給民主黨派下招商引資指標(biāo)，對干部還要年中考核、年末淘汰。這就使得我們的地方政府越來越像企業(yè)。這樣做無疑極大地調(diào)動了各級各類干部的招商引資積極性，但經(jīng)濟(jì)社會生活的扭曲與失衡也越來越嚴(yán)重。這必然引起爭論。這場爭論，我看不會像封建制與郡縣制的爭論那樣延續(xù)兩千年，但對社會主義市場經(jīng)濟(jì)下中央與地方治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化具有極為重要的意義。因?yàn)闀r間限制，我簡要介紹一下。
美國學(xué)者拉莫在十多年前提出中國的高速發(fā)展得益于地方政府競爭，其后香港經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常于2009年出書，提出中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的密碼在于縣域競爭，縣和縣之間就像公司之間競爭。他說今天的中國，縣無疑已經(jīng)是一級商業(yè)機(jī)構(gòu)了，兩千多個縣，可以調(diào)動極其巨大的資源搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。2013年，上海的一位教授史正富，他也是一位成功的投資人，發(fā)表了《超常增長》一書，明確提出中國的地方政府和企業(yè)已經(jīng)成為一種共生互動的經(jīng)濟(jì)力量，地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭，形成中國獨(dú)特的三維市場經(jīng)濟(jì)。哪三維?一是中央政府，二是公司化的地方政府，三是企業(yè)。這種三維市場經(jīng)濟(jì)超過了歐洲、美國那種只有政府、企業(yè)兩維的市場經(jīng)濟(jì)。如果史政富教授大家還不太熟悉，林毅夫教授大概與會者都知道，林毅夫高度評價、支持這本書，認(rèn)為這是中國經(jīng)濟(jì)理論的重大創(chuàng)新。
下一步中國地方政府在大國治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)該放在什么位置，它的職能怎么確定，這是一個大問題。十年前，2004年我在中國經(jīng)濟(jì)50人長安講壇上提出地方政府實(shí)際充當(dāng)了當(dāng)?shù)刭Y源配置的主體，發(fā)展下去是有極大潛在風(fēng)險的。當(dāng)時我根本想不到會有經(jīng)濟(jì)學(xué)家從經(jīng)濟(jì)理論上論證并贊成地方政府公司化。今天再次提出這一問題，我是堅決不贊成地方政府公司化的，既然是政府，就要厘清政府和市場的職能，中央政府如此，地方政府也如此。改革開放初期中央政府向地方政府放權(quán)還有一定的道理，因?yàn)橛媱澖?jīng)濟(jì)是中央高度集權(quán)。毛主席1957年寫《論十大關(guān)系》，也講要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。但那是計劃經(jīng)濟(jì)下的中央和地方的關(guān)系，其實(shí)一直也沒處理好，長期處在“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂再統(tǒng)”的往復(fù)循環(huán)之中?，F(xiàn)在我們簡政放權(quán)，更重要的不是中央政府再向地方政府放權(quán)，而是政府，包括地方政府向市場、向企業(yè)、向社會組織和中介機(jī)構(gòu)放權(quán)，這才能發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。我們當(dāng)然需要一個有效的政府，但并不需要一個公司化的政府。
地方政府GDP競爭對我國經(jīng)濟(jì)總量增長做出了巨大貢獻(xiàn)，有一定的歷史發(fā)展階段性。同時應(yīng)當(dāng)看到，地方政府GDP競爭造成的弊病也日積月累，非常突出了。例如，扭曲了國家宏觀調(diào)控，中央政府主要是調(diào)控地方政府，許多調(diào)控措施都是針對地方政府的。地方政府競爭還扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把以人為主的城鎮(zhèn)化扭曲為以增加GDP為主的城鎮(zhèn)化。地方政府競爭大大加重了產(chǎn)能過剩，加劇了環(huán)境污染。搞市場經(jīng)濟(jì)就有競爭，一般情況，企業(yè)之間競爭出現(xiàn)產(chǎn)能略大于需求是正常的，但是現(xiàn)在鋼鐵、水泥、焦炭、平板玻璃產(chǎn)能發(fā)揮只有70%左右是嚴(yán)重過剩，光伏、風(fēng)電是很有發(fā)展前景的清潔能源，但各市縣一哄而起，產(chǎn)能過剩更嚴(yán)重。還有群眾極為不滿意的大氣、水質(zhì)、土壤污染，很多污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)卣猩桃Y的一把手工程，環(huán)保部門不敢管，甚至為虎作倀。地方政府競爭阻礙了統(tǒng)一市場的資源配置和要素合理流動，各地出臺自己的政策，在我這兒就要用我生產(chǎn)的汽車，喝我生產(chǎn)的酒。企業(yè)之間發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛了，地方法院保護(hù)本地企業(yè)利益，破壞了建立統(tǒng)一社會主義市場經(jīng)濟(jì)所必需的法治環(huán)境。再一個弊端，就是剛才李永忠教授說的，體制性腐敗日益蔓延，難以遏制。地方政府集行政權(quán)力與資源配置權(quán)力于一體，左手權(quán)，右手錢，權(quán)錢交易的空間無限巨大，一人掌權(quán)，親友掙錢，權(quán)錢交易的手段極其私密。所以說，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，首先要切割政府和市場的職能，否則行政權(quán)力和公司權(quán)力結(jié)合在一起，再建東廠、西廠也難遏制權(quán)錢交易。怎么解決這個問題，我也提出了一些建議，沒時間展開說了。有興趣的同志可以看最新一期《新華文摘》上刊登的文章“三維市場經(jīng)濟(jì)與地方政府職能界定”。
構(gòu)建中央與地方的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，我們要借鑒中國歷史的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)有人說現(xiàn)在的地方政府兼有封建制和郡縣制的優(yōu)點(diǎn)。我不贊成這樣的論點(diǎn)，也不太贊成說唐朝就是最好的預(yù)防腐敗的體制了。如果唐太宗建立了最好的體制，它應(yīng)當(dāng)能夠傳之于世，結(jié)果沒多久就出現(xiàn)安史之亂，說明一時的輝煌靠的是明君，還是人亡政息的故事，我們至今還停留在寄希望于明君的時代嗎?既然明確了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，對于世界各國搞市場經(jīng)濟(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)我們都應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)、借鑒，以利于建立包括中央和地方關(guān)系在內(nèi)的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)，為建立富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善的現(xiàn)代社會而努力。
(此文根據(jù)作者今年5月18日在北京改革論壇上的發(fā)言紀(jì)律整理)
