地方政府公司化應(yīng)成過去式
宋曉梧反對(duì)地方政府公司化并不是對(duì)它的一概否定，“地方政府競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)極大調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展做出了歷史性貢獻(xiàn)，在特定的情況下有一定的合理性。”宋曉梧解釋，“在我國(guó)人均GDP200多美元、物質(zhì)財(cái)富極度貧乏的時(shí)代，大家都希望經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快一點(diǎn)。當(dāng)時(shí)考核的辦法，也是激勵(lì)GDP增長(zhǎng)的，極大地促進(jìn)了GDP總量增長(zhǎng)。很大程度上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不是企業(yè)家貢獻(xiàn)的，而是地方政府貢獻(xiàn)的。”
長(zhǎng)期以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，政府與市場(chǎng)邊界不清的問題，在一定程度上被掩蓋了。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，地方政府公司化積累的諸多問題越發(fā)明顯，宋曉梧表示，“發(fā)展有階段性，現(xiàn)在看，地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)弊大于利，必須得改變了。”
在宋曉梧看來，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的弊端有6大方面：一是加劇了產(chǎn)能過剩。不僅鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，新興產(chǎn)業(yè)如太陽(yáng)能光伏、風(fēng)電設(shè)備也在幾年之內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重過剩，一個(gè)重要原因是地方保護(hù)和地方競(jìng)爭(zhēng)，地方政府盡一切可能上項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)能，一旦企業(yè)虧損又通過財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行輸血。二是惡化了生態(tài)環(huán)境。地方政府為了招商引資，放寬對(duì)環(huán)境的保護(hù)，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護(hù)傘，有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)牡?ldquo;一把手工程”，導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。三是導(dǎo)致地方債務(wù)過重。地方政府的競(jìng)爭(zhēng)要投資，搞自己的融資平臺(tái)。龐大的地方債務(wù)在很大程度上是地方政府投資沖動(dòng)的產(chǎn)物。四是割裂了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。一些地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展，用行政手段干預(yù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)本地區(qū)的企業(yè)和產(chǎn)品采取保護(hù)措施，發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛的時(shí)候，法院維護(hù)本地的經(jīng)濟(jì)利益。五是扭曲城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前以投資拉動(dòng)為主的情況下，一些地方政府大拆大建增加自己的經(jīng)濟(jì)總量。有12個(gè)省會(huì)城市要建55個(gè)新城，144個(gè)地級(jí)城市要建200個(gè)新城等，有限的資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化，無法滿足公共服務(wù)的需求。六是成為腐敗的溫床。地方政府集行政權(quán)力與資源配置權(quán)力于一體，左手權(quán)，右手錢，權(quán)錢交易的空間無限巨大，一人掌權(quán)，親友掙錢，權(quán)錢交易的手段極其私密。
宋曉梧指出，黨的十八屆三中全會(huì)提出讓市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中起決定性作用，實(shí)際情況是，“現(xiàn)在看有一點(diǎn)改變，但是總體改變不大。以去年的情況為例，東西部的一些城市，仍然為了完成穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)，開展招商引資的百日競(jìng)賽等等。到地、市，實(shí)際是政府全權(quán)指揮，政府在那兒配置資源。如果每年的投資指標(biāo)，今年必須增長(zhǎng)40%，GDP必須增長(zhǎng)13%，用這個(gè)指標(biāo)對(duì)各級(jí)干部進(jìn)行考核，在這種狀態(tài)下，如何能夠落實(shí)市場(chǎng)配置資源的決定性作用?”
有效的地方政府如何成功鍛造
在人類歷史的長(zhǎng)河中，政府主導(dǎo)型發(fā)展的成功案例并不鮮見，遠(yuǎn)者如19世紀(jì)原本貧困落后的俄羅斯帝國(guó)和普魯士帝國(guó)通過實(shí)行“趕超戰(zhàn)略”成為所謂“后發(fā)型工業(yè)化”典范;近者如20世紀(jì)中后期，東亞若干經(jīng)濟(jì)體即日本和“亞洲四龍小龍”成功地趕上了發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，被稱為“東亞奇跡”。從而，國(guó)際學(xué)術(shù)界誕生了“發(fā)展型政府理論”。宋曉梧表示，“我們當(dāng)然需要一個(gè)有效的政府，但并不需要一個(gè)公司化的政府。”
宋曉梧眼中的有效政府不是代替市場(chǎng)去主導(dǎo)資源配置，而是為市場(chǎng)的良好運(yùn)行提供一些支持性條件，“以前很多地方政府關(guān)注點(diǎn)在相互競(jìng)爭(zhēng)GDP，現(xiàn)在要把關(guān)注點(diǎn)放在培育公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，給人們塑造一個(gè)法制的環(huán)境，安定生活的環(huán)境。”宋曉梧強(qiáng)調(diào)，政府干預(yù)是否必要的問題其實(shí)并不是問題，真正的問題在于政府如何干預(yù)，或者說政府干預(yù)能否以順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制甚至強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制而不是破壞、扭曲甚至取代市場(chǎng)機(jī)制的方式來進(jìn)行。
宋曉梧舉例說，以前地方政府為了追求GDP，盲目上新的產(chǎn)能，并保護(hù)本地落后產(chǎn)能，鋼鐵、石化、光伏、風(fēng)電等項(xiàng)目一哄而起，這種政府拍板推動(dòng)的投資效益低下。未來的資源配置應(yīng)該更多讓市場(chǎng)來選擇，第三產(chǎn)業(yè)要放寬民間資本的進(jìn)入，如動(dòng)漫、快遞、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)以及金融服務(wù)等，都應(yīng)該放開。我們還有很多新興產(chǎn)業(yè)很缺乏，把這些領(lǐng)域放開，讓民營(yíng)資本進(jìn)去，國(guó)家給予一定的倡導(dǎo)，并加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。讓地方政府為了GDP競(jìng)爭(zhēng)再去投資重化工業(yè)已經(jīng)沒有多少出路了。
不過，要讓地方政府的重心從追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)向提高質(zhì)量和效益上，需要重新界定中央政府和地方政府與市場(chǎng)的邊界。宋曉梧建議，一是建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以保證全國(guó)政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。二是對(duì)近年來形成的80多個(gè)國(guó)家級(jí)規(guī)劃，突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。三是地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，側(cè)重提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務(wù)，維護(hù)市場(chǎng)公正、公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)安定。四是明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)。逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。
簡(jiǎn)政放權(quán)要讓協(xié)會(huì)發(fā)揮作用
宋曉梧還指出，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國(guó)地方政府公司化的傾向，除了要重新界定中央政府和地方政府與市場(chǎng)的界限外，發(fā)展社會(huì)組織也是一個(gè)重要的前提條件。“中央向地方放權(quán)，地方又向哪里放權(quán)?地方政府面對(duì)成千上萬個(gè)企業(yè)和分散的市場(chǎng)主體，由于缺乏各類社會(huì)組織的自律維權(quán)和相互協(xié)調(diào)機(jī)制，只能直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活。地方政府不做市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)可以做的事，需要在國(guó)家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，構(gòu)建高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府、社會(huì)(社會(huì)組織)、企業(yè)‘三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)’。”
談起本屆政府大力推進(jìn)的簡(jiǎn)政放權(quán)，宋曉梧給予高度評(píng)價(jià)，“前幾屆政府都提出過簡(jiǎn)政放權(quán)的口號(hào)。此前，由于我國(guó)的社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)發(fā)展相對(duì)滯后，大部分社會(huì)組織都是官辦、官管、官方運(yùn)作。這使得對(duì)社會(huì)組織的放權(quán)放不出去，表面上放了，實(shí)際上權(quán)還是在政府機(jī)構(gòu)自己手里。本屆政府的放權(quán)，有一個(gè)很大的亮點(diǎn)，去年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，到2017年基本形成‘政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制’。這改變了過去行業(yè)協(xié)會(huì)由登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的制度，為行業(yè)協(xié)會(huì)擺脫政府部門的行政控制提供條件。這比中央向地方放權(quán)、中央各部門之間分權(quán)重要得多。因?yàn)楹笳哌€是政府內(nèi)部的事情，只有政府向市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)放權(quán)，才能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，避免‘一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂再統(tǒng)’的往復(fù)循環(huán)，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。”
據(jù)悉，現(xiàn)在民政部門統(tǒng)計(jì)我國(guó)的社會(huì)組織有50多萬個(gè)，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、各種基金會(huì)和非政府組織等。宋曉梧介紹，其實(shí)向社會(huì)組織放權(quán)，我國(guó)在地方上有很多經(jīng)驗(yàn)。廣東從2012年7月1號(hào)就取消了社會(huì)組織的雙重管理。北京、上海等地也有很多有益的探索。國(guó)家層面也明確開放了經(jīng)濟(jì)類、慈善類、社會(huì)服務(wù)類的社會(huì)組織的注冊(cè)和準(zhǔn)入。政府完全可以把一些事務(wù)委托給它們，向它們購(gòu)買公共服務(wù)，用第三方來評(píng)價(jià)政策實(shí)行的效果，既有效，又公正。不過，宋曉梧提醒，“過去十幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)產(chǎn)生了慣性，或者說對(duì)地方政府形成了一種‘路徑依賴’,實(shí)際上在許多地方，層層落實(shí)分解GDP、投資、招商引資指標(biāo)的情況還存在。地方政府要真正轉(zhuǎn)變職能，對(duì)本屆政府來說，這是十分迫切的任務(wù)。”
