2月5日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》發(fā)布，全文分6個部分、33條政策措施，圍繞“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整+改革”兩大板塊謀篇布局。其中備受關(guān)注的農(nóng)村土地改革方面，有三個方面取得推進(jìn)和突破。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任唐仁健在2月6日的國新辦新聞發(fā)布會上說，農(nóng)村土地制度問題在農(nóng)村是一項具有基石意義的制度，如果不準(zhǔn)不妥的話，有可能是犯歷史性、顛覆性的錯誤。對這項制度的改革，中央歷來是持審慎態(tài)度和穩(wěn)慎導(dǎo)向。但是基于任何制度隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，都需要與時俱進(jìn)。今年的一號文件即體現(xiàn)出這一點(diǎn)。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員魏后凱接受經(jīng)濟(jì)觀察報采訪時說，農(nóng)業(yè)改革核心的問題是農(nóng)民和土地的關(guān)系，涉及到農(nóng)村的穩(wěn)定，所以中央對土地制度改革的態(tài)度是穩(wěn)定和穩(wěn)妥的。農(nóng)地改革最大的難點(diǎn)在于涉及到很多的法律制度的滯后，過去的很多東西法律制度沒有，很多改革可能突發(fā)法律的規(guī)定，甚至突破憲法的規(guī)定。

　　農(nóng)地入市、宅基地改革試點(diǎn)增加

　　“三塊地”的試點(diǎn)試驗一直牽動著眾多投資者的神經(jīng)。所謂“三塊地”試點(diǎn)試驗，就是土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地制度改革的試點(diǎn)試驗。一號文件提出，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。實際上，早在2015年1月，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，提出試點(diǎn)工作將在2017年底完成。

　　唐仁健說，從去年開始，中央已經(jīng)安排在全國33個縣進(jìn)行試點(diǎn)，今年還要試點(diǎn)一年，到今年年底準(zhǔn)備進(jìn)行評估總結(jié)驗收，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行修法。“但是去年征地制度、宅基地制度、建設(shè)用地入市三項推行的面還不夠?qū)?，征地制度只?個縣，經(jīng)營性建設(shè)用地只在15個縣，宅基地在15個縣。”唐仁健稱，今年在這項試點(diǎn)上，中央一號文件提的要求是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，這六個字的意思是要把征地制度和經(jīng)營性建設(shè)用地入市這兩項推廣到33個縣，把基本面擴(kuò)展開。

　　中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員魏后凱接受經(jīng)濟(jì)觀察報采訪時說，農(nóng)業(yè)改革核心的問題是農(nóng)民和土地的關(guān)系，涉及到農(nóng)村的穩(wěn)定，所以中央對土地制度改革的態(tài)度是穩(wěn)定和穩(wěn)妥的。目前征地制度的改革，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，宅基地改革，都在做試點(diǎn)。“我覺得采取試點(diǎn)，穩(wěn)扎穩(wěn)打的方法是對的。土地問題很重要，很多實際中存在的問題沒有搞清楚前就全面開展改革，遇到問題退出的話，可能帶來一系列問題，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。”魏后凱認(rèn)為，農(nóng)地改革最大的難點(diǎn)在于涉及到很多的法律制度的滯后，過去的很多東西法律制度沒有，很多改革可能突發(fā)法律的規(guī)定，甚至突破憲法的規(guī)定。

　　魏后凱舉例說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市涉及到憲法的問題。中國《憲法》明確規(guī)定，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于集體，過去政府征地把集體土地征收為國有土地進(jìn)行開發(fā)，這意味著城市的建設(shè)用地除了國有土地，還包括一部分集體用地，他認(rèn)為這樣的話憲法需要做出適當(dāng)?shù)男薷摹Ｋ赃@是一個很重要的問題，改革的同時，規(guī)章制度和法律是有沖突的。其次，土地是農(nóng)民的命根子，利益分配也是一個難點(diǎn)，地方政府依靠土地財政征收，農(nóng)民也希望依靠土地增加財產(chǎn)性收入，怎樣協(xié)調(diào)雙方利益是一個考驗。

　　鼓勵籌集資金補(bǔ)償退地農(nóng)民

　　“三權(quán)分置”改革是2016年中央深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要舉措，創(chuàng)新性提出落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，鼓勵確權(quán)登記，農(nóng)民退地進(jìn)城，實現(xiàn)農(nóng)村改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)的統(tǒng)一。對于農(nóng)民退地補(bǔ)償這一困難但關(guān)鍵的問題，一號文件給出了解決辦法。文件要求加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。

　　魏后凱對經(jīng)濟(jì)觀察報表示，“三權(quán)分置”是一個系統(tǒng)性復(fù)雜性的工程，涉及到區(qū)域協(xié)調(diào)和利益分配，要將頂層設(shè)計和前期試點(diǎn)相結(jié)合，一步一步地推進(jìn)?，F(xiàn)階段很多改革需要制度的完善，例如耕地的經(jīng)營權(quán)抵押、農(nóng)民進(jìn)城后承包地退出的問題等。

　　唐仁健在前述2月5日發(fā)布會上表示，農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)城后，政策規(guī)定不能強(qiáng)制收其土地，但是可以依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。其透露，關(guān)于“有償”，在前期一號文件政策調(diào)研制定過程中，地方反映，對于有償?shù)馁Y金從哪里來，感覺非常困惑。“因此，這次中央一號文件講了，可以多渠道籌集資金，按規(guī)定的用途用于集體對進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地進(jìn)行補(bǔ)償，這也是根據(jù)地方的實踐、基層的要求作出的與時俱進(jìn)的規(guī)定”。

　　魏后凱認(rèn)為，退地補(bǔ)償款的來源可以通過市場化來獲取。比如重慶的地票制度，把遠(yuǎn)郊的山區(qū)退出的土地進(jìn)行復(fù)墾之后，形成地票，和郊區(qū)的建設(shè)性用地掛鉤，這樣的話退出土地的價值實現(xiàn)了，農(nóng)民的收益也提高了。這些年來我們的建設(shè)用地，城市農(nóng)村都在增加，農(nóng)村的建設(shè)用地很大一部分都是宅基地，很多違規(guī)的一戶多占等亂象，另外大量農(nóng)民離開農(nóng)村，宅基地空置，這些存量怎樣進(jìn)行優(yōu)化是當(dāng)前面臨的很重要問題。根據(jù)他在浙江農(nóng)村的調(diào)研，通過這兩方面的整治，能節(jié)省出20~30%的建設(shè)性用地。

　　探索宅基地租賃改革

　　為了探索賦予農(nóng)戶更加完整的宅基地用益物權(quán)，適度地盤活利用空閑的農(nóng)房及宅基地，今年的中央一號文件要求，要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。“這個規(guī)定非常重要，在宅基地的盤活利用上，有了一些新的考慮和推進(jìn)措施。同時還提出了在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量，不占用永久基本農(nóng)田的前提下，盤活農(nóng)村存量的建設(shè)用地。”唐仁健解釋說，規(guī)定主要是針對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，采取入股聯(lián)營等方式可以用于這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了審慎穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地制度改革，確保政策執(zhí)行不走偏、不出亂子，所以文件也設(shè)定了防止外部資本的控制，防止違法開發(fā)房地產(chǎn)、搞莊園會所等前提和要求。

　　魏后凱認(rèn)為，不允許工商資本進(jìn)入，過去官方持謹(jǐn)慎的態(tài)度，現(xiàn)在在逐步的放開，鼓勵耕地的經(jīng)營權(quán)放開，允許工商資本進(jìn)入。但是宅基地有特殊性，宅基地是集體的土地，是分工村集體成員的資格，現(xiàn)有的政策不允許購買宅基地，所以現(xiàn)有的法律是在原有的村集體成員之間進(jìn)行流通。但他認(rèn)為這樣很難形成市場，沒有市場就很難形成價格，就加大了通過宅基地改革增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的可能性，未來可能會允許外資進(jìn)入，但是前提是保證宅基地的集體所有屬性。

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻接受經(jīng)濟(jì)觀察報記者采訪時說，防止工商資本進(jìn)入有一個好處，防止對方政府和資本勾結(jié)起來，把村子夷為平地。朱啟臻說，目前這種情況已經(jīng)出現(xiàn)了，有些地方政府以項目為名義，通過開發(fā)商將農(nóng)民的宅基地全部買下來，蓋成商業(yè)性別墅，將農(nóng)民集中到樓房上居住。“這種情況應(yīng)該避免，從這個角度來說，文件中防止工商資本進(jìn)入的規(guī)定有必要，客觀上可以有效防止權(quán)力和資本勾結(jié)起來消滅農(nóng)村。但是中央一直鼓勵城鄉(xiāng)的交往流動，農(nóng)村人進(jìn)城市和城市人下鄉(xiāng)是一種重要的融合方式，所以宅基地的在城鄉(xiāng)居民間的流轉(zhuǎn)也很有必要。”朱啟臻同意文件中防止違法開發(fā)房地產(chǎn)、搞莊園會所等要求，但是他認(rèn)為，資本進(jìn)入并不可怕，要看怎樣進(jìn)入，資本進(jìn)入不是要消滅農(nóng)村。村民需要有一定收入，但資本不能把土地變?yōu)橘Y本家的，應(yīng)該還是農(nóng)民的，未來可以以股份制或租賃的等合作方式進(jìn)行。