一、圍繞政府與市場的關(guān)系，構(gòu)建“市場主導(dǎo)”的油氣資源配置機(jī)制

　　政府與市場的關(guān)系是任何經(jīng)濟(jì)體制首先要面對的問題，它所回答的是政府與市場誰在資源配置中起“主導(dǎo)或決定作用”。從我國石油天然氣體制的改革歷程看，我們對這一問題所交出的答卷不盡如人意。比如，我國一直在維護(hù)中央石油天然氣企業(yè)“行政壟斷”地位的前提下，推進(jìn)油氣價格的“市場化”改革。十八屆三中全會已經(jīng)明確提出要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”后，上述改革思路至今未見明顯改變。

　　從政府與市場關(guān)系看，世界主要國家的石油天然氣體制可以大體分為“政府主導(dǎo)”和“市場主導(dǎo)”兩種典型模式。“政府主導(dǎo)”模式的基本特點是：政府通過其控股的國家石油公司壟斷油氣產(chǎn)業(yè)勘探、開采生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對外合作權(quán)，市場機(jī)制在油氣領(lǐng)域作用非常有限。采用這一模式的主要發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型國家中的油氣生產(chǎn)和出口國，石油收入是這些國家收入的最重要來源。比如中東石油生產(chǎn)國，石油生產(chǎn)及出口收入占政府收入比重高達(dá)80-90%。因此，通過強(qiáng)化國家對油氣資源的控制來實現(xiàn)國家(而非公司)石油資源收入最大化就成為這些國家石油政策的核心目標(biāo)。相比之下，石油天然氣體制采用“市場主導(dǎo)”模式的多是美、日、西歐的重要油氣進(jìn)口國家。這些國家能源政策最關(guān)心的問題是油氣效率與進(jìn)口安全。因此，無論是國內(nèi)油氣的勘探、生產(chǎn)、消費還是進(jìn)口環(huán)節(jié)，市場機(jī)制都起著“決定性作用”。政府除了承擔(dān)必要的社會性監(jiān)管職能外，主要在與能源安全直接相關(guān)的事務(wù)上發(fā)揮重要作用，并盡可能減少對效率的干擾。比如，美國自第一次石油危機(jī)后就采取嚴(yán)禁國內(nèi)生產(chǎn)的油氣出口的政策至今仍然生效，很多國家都規(guī)定了企業(yè)要承擔(dān)石油儲備的義務(wù)，等等。

　　我國的石油天然氣體制的基本架構(gòu)脫胎于1998年行業(yè)重組和體制改革，其基本特點是：國家石油公司借助行政法規(guī)與政策獲得了在石油勘探、開發(fā)和成品油批發(fā)，以及石油及其制品的國際貿(mào)易的壟斷權(quán)，市場僅在下游市場發(fā)揮非常有限的作用。這種類似“政府主導(dǎo)”的油氣體制既不符合我國作為“世界第二大石油消費國和凈進(jìn)口國”的根本特點，實踐效果也差強(qiáng)人意。相比之下，十八屆三中全會提出的“讓市場起決定作用”的論斷更加符合我國能源基本國情。

　　正確處理政府和市場在我國油氣配置方面的關(guān)系，一個合乎歷史和邏輯的推論是：應(yīng)從我國作為世界“石油天然氣進(jìn)口大國”這一基本國情出發(fā)，以十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”論述為指導(dǎo)，構(gòu)建“市場主導(dǎo)”的石油天然氣體制。一方面，全面梳理和取消賦予國家石油公司行政壟斷地位的行政法規(guī)和政策，讓市場真正發(fā)揮決定作用;另一方面，使政府在能源安全等直接相關(guān)事務(wù)上“更好地發(fā)揮作用”，實現(xiàn)能源效率目標(biāo)與能源安全目標(biāo)各得其所，相得益彰，而不是相互干擾。

　　二、圍繞政府與國家石油公司的關(guān)系，構(gòu)建政企治理與國家收益最大化機(jī)制

　　國家石油公司是政府控股或參股的石油公司。就起源而言，它是“資源民族主義”的產(chǎn)物。這一理論認(rèn)為“石油資源屬于國家，國家石油公司是實現(xiàn)國家資源收入最大化的工具”。因此，政府與國家石油公司的關(guān)系所涉及的是國家油氣資源利益最大化及其實現(xiàn)機(jī)制問題。兩者之間的關(guān)系體現(xiàn)在兩個層面：一是企業(yè)治理層面的政企關(guān)系;二收入分配層面的政企關(guān)系，即政府作為石油資源的所有者與國家石油公司之間的利益分配關(guān)系。

　　從治理層面看，政企關(guān)系因國家石油公司的定位不同。一類以中東產(chǎn)油國為代表的國家石油公司定位為實現(xiàn)政府政策目標(biāo)，包括實現(xiàn)國家石油資源收入最大化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財富分配、就業(yè)等一攬子目標(biāo)。政府對這類國家石油公司的控制程度較高，通常會采取控制董事會，并輔以相關(guān)法規(guī)和政策來確保國家石油公司貫徹政府目標(biāo)。比如，沙特規(guī)定其國家石油公司內(nèi)銷石油價格要遠(yuǎn)低于外銷價格，以促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一類以挪威為代表的國家石油公司則定位為商業(yè)目標(biāo)為主，即實現(xiàn)“股東價值的最大化”。公司重大決策需要政府或國會批準(zhǔn)外，日常經(jīng)營不受政府干預(yù)。

　　收入分配層面的政企關(guān)系主要受石油財稅制度影響。目前石油生產(chǎn)國基本都采用租讓制、合同制(產(chǎn)量分成或服務(wù)合同)，以及兩種制度的綜合。然而，無論是哪一種石油財稅制度，也無論國家石油公司定位如何，國家獲得石油資源收入的絕大部分是其共同選擇。比如，油氣資源豐富的幾乎所有阿拉伯國家，石油利潤的70%以上都進(jìn)入了國家預(yù)算，沙特石油生產(chǎn)的收入所得稅高達(dá)85%;作為“市場化運營”成功標(biāo)桿的挪威國家石油公司，除了向國家繳納特許權(quán)使用費外，石油生產(chǎn)的收入所得稅率為78%。基本上，挪威國家石油公司的利潤中，10歐元有近8歐元要交給國家。

　　在我國，政府與國家石油公司關(guān)系方面存在兩個主要問題：一是國家石油公司的定位與實現(xiàn)機(jī)制的不匹配。理論上，我國的國家石油公司定位于實現(xiàn)政府目標(biāo)，特別是石油安全目標(biāo)，但現(xiàn)實中的企業(yè)行為卻是完全以市場化目標(biāo)——公司利益最大化為導(dǎo)向的。實踐表明，國家石油公司不是實現(xiàn)石油進(jìn)口安全的必要條件。二是中國作為全球第四大石油生產(chǎn)國，每年國內(nèi)石油產(chǎn)量2.1億噸，無論是國家石油公司定位，還是石油財稅制度安排方面，絲毫沒有體現(xiàn)出“國家石油公司是實現(xiàn)國家石油資源收入最大化工具”的特點。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，2006-2010年間中石油總稅賦占公司總收入的比重僅為14.71～16.75%之間，比同期美國?？松梨诠镜馁x稅(22.31～28.89%)還低。而美國被認(rèn)為是世界石油稅賦最低的國家之一。因此，圍繞政府與國家石油公司的關(guān)系，我國油氣體制改革的方向是：一方面，借鑒巴西和挪威經(jīng)驗，構(gòu)建有效治理機(jī)制，使國家石油公司成為和其他企業(yè)平等的市場主體;另一方面，構(gòu)建實現(xiàn)國家油氣收入最大化的收益實現(xiàn)機(jī)制。

　　三、圍繞油氣收入與國民福利的關(guān)系，構(gòu)建油氣收入全民分享機(jī)制

　　如果石油資源屬于國家，石油資源所產(chǎn)生的收入也應(yīng)該屬于國家。然而，“國家”所占有的資源歸根到底是代替本國“國民”持有。因此，國家石油資源收入本質(zhì)上應(yīng)歸屬于“國民”，或用于改善國民福利。

　　一般來說，“國家”主要通過特許權(quán)使用費、石油特別所得稅、暴利稅等方式“籌集”石油資源收入。不過，在很多有存在國家石油公司的國家，國家石油收入的相當(dāng)一部分是通過“委托”國家石油公司銷售的屬于國家的“利潤油”而獲得的。這些收入直接進(jìn)入國家金庫成為中央政府的財政收入。

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，石油、天然氣等礦產(chǎn)資源的收入因其具有如下四個特點而必須加強(qiáng)管理。一是資源的不可再生性產(chǎn)生的收入的暫時性;二是價格和產(chǎn)量波動導(dǎo)致的收入波動性;三是石油天然氣資源產(chǎn)業(yè)一家獨大導(dǎo)致的抑制當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)發(fā)展的“荷蘭病”效應(yīng);四是這種暫時性收入被政府作為永久性收入對待，同時這種收入的永久性下降往往被作為暫時性對待。因此，為了促進(jìn)國民代際之間的公平，應(yīng)把這些資源收入以主權(quán)投資基金的方式“儲蓄”起來。很多石油生產(chǎn)國都用國家石油資源收入設(shè)立了石油投資基金。遺憾的是，僅有少數(shù)石油基金真正發(fā)揮了服務(wù)于公共利益，改善國民福利的作用。

　　挪威被視為實現(xiàn)用石油資源收入改善國民福利，可以借鑒的“良治”樣本。1984年之前，挪威政府在油氣領(lǐng)域的“國家利益”主要借助于國家石油公司對油氣項目的參與實現(xiàn)。1985年，挪威政府設(shè)立了國家直接財政權(quán)益(State　Direct　Financial　Interest　-　SD-FI)，即國家通過直接在油氣田、管道和陸地設(shè)施持有股份的方式參與。目前，SDFI在179個生產(chǎn)許可證和15個管道和陸地設(shè)施合資企業(yè)中有直接持有股份。所有這些股份收入，包括政府在國家石油公司持股產(chǎn)生的收入，均進(jìn)入SDFI賬戶成為中央政府財政收入。SDFI的凈現(xiàn)金流直接轉(zhuǎn)入到政府養(yǎng)老基金(Government　pension　fund-global)，目的是不僅讓當(dāng)代人，也讓后人能夠享受到油氣開發(fā)收入所帶來的好處。

　　在國家石油資源收入與國民福利方面，我們的根本問題是把國家石油公司作為國家油氣資源的代表，但缺乏實現(xiàn)國家油氣資源利益最大化的配套政策制度?，F(xiàn)行政策體制導(dǎo)致的是公司利益最大化，而非國家利益最大化。而且，目前中央政府對于從油氣開采生產(chǎn)活動獲得的收入管理，既沒有考慮到這類收入的暫時性、波動性特點和代際公平問題，也無全體國民分享的機(jī)制安排?？梢姡@一關(guān)系需要全面梳理，其相關(guān)政策和制度也需要進(jìn)行調(diào)整或重新構(gòu)建。

　　從三大關(guān)系的戰(zhàn)略視角透視我國既有的石油天然氣體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，無論過去的成品油價格改革，還是現(xiàn)在力圖推進(jìn)的油氣管網(wǎng)公平開放，以及石油央企推行的“混合所有制”，都僅限于在第一層關(guān)系，即政府與市場的關(guān)系做細(xì)微調(diào)整。這些改革措施甚至沒有國家石油公司的行政性壟斷地位有明顯觸動。當(dāng)前，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制全面深化改革的大背景下，我國石油天然氣體制改革總體方案設(shè)計只有以正確處理三大關(guān)系為導(dǎo)向，確定改革重點與路徑，構(gòu)建相關(guān)體制機(jī)制，才有可能提出符合習(xí)近平主席提出的“頂層設(shè)計”要求且避免被既得利益集團(tuán)主導(dǎo)的改革方案。

　　(作者系中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)所能源經(jīng)濟(jì)室主任)