一、京津冀的區(qū)域治理現(xiàn)狀

　　2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。通過這個規(guī)劃綱要，結(jié)合京津冀地區(qū)的發(fā)展實踐，可以管窺到我國大都市圈區(qū)域治理的一個突出特點，那就是國家主導(dǎo)?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》由國家直接制定，上升到了國家戰(zhàn)略的高度。這體現(xiàn)了站在國家布局高度的思考。目前我國尚無區(qū)域治理的常規(guī)性機制，把這么重大的任務(wù)交由地方政府完成顯然免為其難，由國家主導(dǎo)我國的大都市圈區(qū)域協(xié)同發(fā)展規(guī)劃既有合理性又有必要性。但是再好的發(fā)展規(guī)劃也需要落實，落實就不能事事由國家層級的機構(gòu)操刀，還需要地方政府實際操作。這時我國區(qū)域治理的常規(guī)性機制缺乏的問題就凸顯出來，這也是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》沒有解決的問題。

　　目前，在京、津、冀之中，北京作為首都發(fā)揮了更大的主導(dǎo)作用，津、冀能夠享受到“首都紅利”的輻射自然樂于接受，但是在這個過程中，津、冀各自的利益卻可能被忽略。

　　最近的一些具體方案著眼于建立協(xié)調(diào)機構(gòu)。比如《京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展行動計劃(2015-2017年)》提出：“建立京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用協(xié)同發(fā)展省部協(xié)商機制，成立京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會，為專項行動提供政策咨詢和技術(shù)支撐。各地政府成立由工業(yè)和信息化主管部門牽頭的工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展行動協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)落實行動計劃各項工作任務(wù)，通報工作進展情況，及時研究工作中遇到的具體問題并推動解決，逐步破除限制跨區(qū)域綜合利用的體制機制障礙。”京津冀三地還探索制定發(fā)布實施更多區(qū)域協(xié)同地方標(biāo)準(zhǔn)。但是這些機制在實際運行中執(zhí)行效力較弱，亟待完善。

　　二、區(qū)域治理的幾種模式

　　要想設(shè)計適合京津冀的區(qū)域治理模式，需要先了解世界上已有的幾種主要的區(qū)域治理模式。按照區(qū)域內(nèi)部原行政區(qū)之間關(guān)系的緊密程度，可以將區(qū)域治理模式分為三大類。一是擁有統(tǒng)一的區(qū)域治理組織，該組織對于區(qū)域內(nèi)各層級的行政區(qū)擁有一定的約束力。二是擁有各行政區(qū)的協(xié)調(diào)機制，該機制由公權(quán)力部門聯(lián)合設(shè)立，但對于各行政區(qū)的約束力較弱，主要是協(xié)商的平臺。三是擁有多元化的治理機制，主要體現(xiàn)為公眾治理和公眾參與平臺，不具有公權(quán)力，依靠民間的交流與合作。

　　統(tǒng)一的區(qū)域治理組織又有幾種類型，其約束力由強到弱依次為：統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)、統(tǒng)一的立法機構(gòu)、統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)和就某一事項成立的區(qū)域管理組織。其中，統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)實際上意味著實現(xiàn)了某種程度上區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的合并，實行自上而下的規(guī)章和財政稅收政策，其執(zhí)行力和約束力最強。統(tǒng)一的立法機構(gòu)在我國主要指人民代表大會。就某一事項成立的區(qū)域管理組織具有較強的執(zhí)行力，但在涉及處理與其他部門關(guān)系時，可能會受到制約。統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)有利于制定整體規(guī)劃，但是缺乏過硬的法定權(quán)力來實施規(guī)劃。但總體而言，統(tǒng)一的區(qū)域治理組織有利于避免重復(fù)管理，減少管理渠道。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)機制包括政府間服務(wù)合同、聯(lián)合協(xié)議、區(qū)域會議、區(qū)域公用事業(yè)組織等。這是我國目前主要采用的一種形式。但區(qū)域協(xié)調(diào)機制對各行政區(qū)的約束力弱于統(tǒng)一的區(qū)域治理組織。

　　多元化治理機制包括公司化組織;公共論壇;事件導(dǎo)向的組織，如展會、博覽會等。多元化治理機制具有無需增加公職人員、節(jié)省財政預(yù)算的優(yōu)點。但是對于各行政區(qū)的約束力較弱，如果涉及各行政區(qū)的利益沖突，難以妥善解決。

　　區(qū)域治理模式

　　三、可供選擇的方案

　　選擇適合京津冀區(qū)域發(fā)展的治理模式，需要對我國的地方治理現(xiàn)狀及其存在的問題有一定了解，然后對照幾種既有模式的優(yōu)劣進行分析。

　　目前，在我國的地方治理中，公眾治理和公眾參與滯后，主要依靠多元化治理機制難以解決區(qū)域治理中出現(xiàn)的各種問題、利益沖突。

　　我國的地方治理傾向于行政化，由行政機構(gòu)主導(dǎo)，人民代表大會的職能還未得到更好的發(fā)揮。因而，建立統(tǒng)一的立法機構(gòu)難以起到預(yù)期的效果，可能會流于形式，而無法解決實際問題。

　　設(shè)立統(tǒng)一的行政管理機構(gòu)涉及區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的合并，動作較大，雖然其約束力和執(zhí)行力最強，但操作難度也最大。而且可復(fù)制性較差，區(qū)域治理未來會比較普遍，我們不能把所有的區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)都進行合并，那樣也失去了區(qū)域治理的意義。

　　排除了上述幾種情況后，可以發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)、就某一事項成立的區(qū)域管理組織和區(qū)域協(xié)調(diào)機制較適合我國目前的國情。在國家的總體規(guī)劃下，由區(qū)域統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)制定具體的區(qū)域執(zhí)行規(guī)劃，就一些重要事項成立區(qū)域管理組織，然后通過各種區(qū)域協(xié)調(diào)機制來予以落實，這是一種較佳的、適應(yīng)現(xiàn)實情況的區(qū)域治理路徑。

　　在具體方案的設(shè)計中，統(tǒng)一的規(guī)劃機構(gòu)是核心。規(guī)劃機構(gòu)是一個決策性委員會，關(guān)于規(guī)劃機構(gòu)的設(shè)計有超然的專家機構(gòu)和各地方利益的博弈機構(gòu)兩種進路。所謂超然的專家機構(gòu)，就是規(guī)制機構(gòu)主要由獨立的專業(yè)人士構(gòu)成，根據(jù)專業(yè)經(jīng)驗進行規(guī)劃設(shè)計。而各地方利益的博弈機構(gòu)則是指，規(guī)制機構(gòu)的成員由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的代表組成，成員之間通過協(xié)商、表決的方式形成規(guī)劃方案。筆者認(rèn)為，在我國區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)的設(shè)置中應(yīng)考慮結(jié)合專家機構(gòu)和博弈機構(gòu)兩種因素。首先由專家機構(gòu)提出規(guī)劃方案，然后由博弈機構(gòu)進行表決，形成最終的規(guī)劃方案，再根據(jù)國家有關(guān)規(guī)劃的法律實施審批，形成具有法律約束力的規(guī)劃。這樣，一方面體現(xiàn)了規(guī)劃的專業(yè)性，另一方面也體現(xiàn)了規(guī)劃的民主性，彌補了區(qū)域治理中民主維度的不足。

　　同時應(yīng)該注意到，從傳統(tǒng)區(qū)域主義走向新區(qū)域主義已成為世界潮流。傳統(tǒng)區(qū)域主義強調(diào)依靠公權(quán)力的治理，而新區(qū)域主義則強調(diào)地方政府、非營利組織和市場主體的多主體治理，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)化。未來京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)注意加強和完善多元化治理機制，為公眾治理和公眾參與提供有效途徑，這樣才能更好地協(xié)調(diào)不同行政區(qū)之間的沖突，有利于區(qū)域內(nèi)的協(xié)同共生。