國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日在第九屆中挪社會政策研討會上的演講
經(jīng)濟學(xué)中的主流觀點之一，認為經(jīng)濟增長與收入差距之間存在著密切的因果關(guān)系。經(jīng)濟衰退和增長乏力的很重要原因是收入差距過大引起的需求不足，使得總供求不平衡;因此，經(jīng)濟增長的必要條件之一，是通過縮小收入差距，達到增加有效需求目的。作為經(jīng)濟追趕型國家，中國在過去30多年的經(jīng)濟高速增長階段，把“增長是硬道理”作為首要經(jīng)濟目標(biāo)，并沒有將縮小居民收入和財產(chǎn)差距作為首要的經(jīng)濟和社會政策目標(biāo)。
目前，中國的經(jīng)濟高速增長階段結(jié)束，正在向經(jīng)濟中高速轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟下行壓力增大。在國際和國內(nèi)經(jīng)濟總供求失衡，總需求不足的條件下，需求側(cè)管理政策必然涉及到收入差距問題，通過縮小收入差距，擴大有效需求是解決總需求不足的一個重要思路和途徑。在這個階段，中國是否應(yīng)該提升縮小收入差距這一社會政策的重要性，很值得考慮和研究。
1. 中國居民可支配收入差距現(xiàn)狀
根據(jù)國家統(tǒng)計局2017年1月20日公布的《2016年國民經(jīng)濟實現(xiàn)“十三五”良好開局》報告中，關(guān)于居民收入穩(wěn)定增長，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)縮小一段中的數(shù)據(jù)，按照全國居民五等份分組，居民可支配收入差距情況如下圖所示：
圖1：2016年居民可支配收入差距示意圖
擴大中等收入群體規(guī)模的重要途徑，筆者理解就是縮小高收入群體與中等收入、低收入群體之間的收入差距，尤其是要縮小高收入組與低收入組的差距，擴大中等收入群體的收入。
2. 逐步縮小居民可支配收入和財產(chǎn)差距的政策目標(biāo)
基于全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)的需要，以及宏觀經(jīng)濟管理政策的必要措施，在保證經(jīng)濟中高速增長的基礎(chǔ)上，將逐步縮小居民可支配收入和財產(chǎn)差距作為重要的社會政策目標(biāo)。
在“十三五”計劃期間，完成7000萬貧困人口脫貧的攻堅任務(wù)。這一任務(wù)的完成，實際上就是通過脫貧，增加低收入群體的收入水平，客觀上應(yīng)該縮小了低收入群體與中等收入和高收入群體之間的收入差距。
在“十四五”計劃中，建議提出將高收入群體與中等收入群體、低收入群體的收入倍數(shù)縮小的明確指標(biāo)要求。比如提出如下的指標(biāo)要求：
圖2：“十四五”居民可支配收入差距預(yù)期
3. 目前中國稅制對縮小收入差距的作用很小
總體來看，目前中國稅制起到縮小收入差距的功能很弱，如不加以調(diào)整和改革，將不利于縮小收入差距，擴大中等收入群體規(guī)模。這主要有兩個方面的原因：
3.1 中國稅制的間接稅和直接稅比重相當(dāng)[1]，各占稅收總收入比重的40%多;相對于美國這種直接稅為主體的國家，中國間接稅比重相對較高，而直接稅比重相對較低。尤其是中國的個人所得稅和財產(chǎn)稅，占稅收總收入的比重都是很低的。詳見下圖，2015年，中國的間接稅三大稅種：國內(nèi)增值稅、消費稅和營業(yè)稅占總稅收比重48.8%;企業(yè)所得稅和個人所得稅合計占總稅收的28.6%，其中個人所得稅僅占總稅收的6.9%。
圖3：2015年中國稅收結(jié)構(gòu)圖
數(shù)據(jù)來源：根據(jù)財政部網(wǎng)站《2015年全國一般公共預(yù)算收入決算表》計算
中國的這種稅制結(jié)構(gòu)，在收入分配上具有明顯的累退性。由于間接稅的稅負主要由居民消費環(huán)節(jié)承擔(dān)，收入越低者負擔(dān)的實際稅負越高;反之，收入越高者負擔(dān)的實際稅負越低。根據(jù)國家稅務(wù)總局2016年重點課題《個人所得稅改革方案及征管條件研究》報告中的數(shù)據(jù)：2012年城鎮(zhèn)居民最低收入戶現(xiàn)金消費占平均可支配收入的比重為88.88%，隨著收入的提高，消費占收入的比重逐步降低，最高收入戶所占比重只有59.01%。這種稅制的累退性表明，中國現(xiàn)行稅制不僅難以調(diào)解并縮小收入差距，而且增加了中低收入群體的實際稅收負擔(dān)。
3.2 個人所得稅制度對調(diào)節(jié)收入差距功效很低
財稅研究界對中國現(xiàn)行個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的效應(yīng)研究，基本上一致的判斷是個人所得稅在調(diào)節(jié)收入差距上發(fā)揮正效應(yīng)，但功效不顯著。比如，詹新宇、楊燦明的研究[2]結(jié)論：運用MT指數(shù)方法對1985-2013年的基尼系數(shù)對比分析，發(fā)現(xiàn)稅前和稅后基尼系數(shù)的差值(即MT指數(shù))非常小，均值為0.0003，最高也僅為2005年的0.00031，這表明我國個人所得稅對居民收入分配差距調(diào)整的作用整體上是正向的，但其正向調(diào)整的力度并不大。
我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的功效不顯著的主要原因：一是個人所得稅的主要來源是工薪階層，以2014年為例，65.34%的個人所得稅收入來自工資薪金所得。[3]對于高收入者和收入來源多元化的個人所得征稅是薄弱環(huán)節(jié)。二是實行分項計征的現(xiàn)行個人所得稅制度，在一定程度上，降低了對高收入者征稅的累進稅率。從現(xiàn)行稅制稅率的設(shè)計來看，十一個分項計征項目，只有三項即是工資薪金所得、個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得實行累進稅率，對于其他八項所得，尤其財產(chǎn)類收益所得都實行的是比例稅率。三是個人所得稅的征管還處于代扣代繳為主的模式，高收入和多元化收入稅源的監(jiān)控體系基本真空狀態(tài);稅源管理粗放，監(jiān)管措施不力。列舉一個實際例子[4]：C國的一個中國移民，在C國購買了5處豪華房產(chǎn)、6輛名貴汽車，但是在C國一直按低收入申報納稅，這種做法引起了C國稅務(wù)機關(guān)的注意，他們分析該移民的收入主要來自中國。移民國稅務(wù)局通過我國駐國際聯(lián)合反避稅中心(JITSIC)代表處向國家稅務(wù)總局提出協(xié)助請求，廣東省中山市地稅局歷時兩年半，最終找出了當(dāng)事人持股企業(yè)的隱名股東的證據(jù)，依法追繳個人所得稅稅款3474.37萬元。這個案例的啟示是，我國稅務(wù)機關(guān)在征收個人所得稅中，對于這類經(jīng)營所得的征管是一個薄弱環(huán)節(jié)，類似的這類情況可能不是少數(shù)。
根據(jù)以上分析，為了使我國稅收能夠更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)居民收入和財產(chǎn)差距的作用，應(yīng)該從調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)、改革個人所得稅制度設(shè)計、強化個人所得稅征管、完善財產(chǎn)稅制度四個方面入手。
4. 中國稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整將朝著提高直接稅比重的方向發(fā)展
十八屆三中全會關(guān)于深化社會主義市場經(jīng)濟改革的決定中明確指出:在我國稅制中逐步提高直接稅比重。在保持宏觀稅負總體穩(wěn)定前提下，(近兩年來，由于全面的減稅政策，實際的稅收占GDP比重已經(jīng)由2012年的19.4%下降到2016年的17.5%)，意味著對稅制需要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，在逐步提高直接稅比重同時，降低間接稅的比重。在目前國際經(jīng)濟和國際稅收競爭日益激烈的情況下，企業(yè)的競爭力與稅收制度設(shè)計和稅收負擔(dān)有著很密切的關(guān)系，因此我國稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整——降低間接稅比重和提高直接稅比重，已經(jīng)到了一個重要的窗口期。
4.1 稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展階段的關(guān)系
根據(jù)對世界一些主要經(jīng)濟體稅制發(fā)展演變史的考察，尤其從美國現(xiàn)行稅制形成的歷史考察，直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展階段有一定關(guān)系，但是又不構(gòu)成必然聯(lián)系。以美國稅制的發(fā)展過程為例。1783-1861年，美國稅制是以關(guān)稅為主的間接稅體制;1861年美國南北戰(zhàn)爭爆發(fā)，為了籌措經(jīng)費，經(jīng)國會通過，聯(lián)邦政府開始對年所得800美元以上的個人征收3%的個人所得稅。戰(zhàn)爭結(jié)束后，1872年個人所得稅被廢止。1913年，美國憲法修正案重新恢復(fù)開征個人所得稅。20世紀30年代以后，個人所得稅上升為主要稅種。[5]當(dāng)時美國的人均GDP也只有700-800美元。[6]從美國個人所得稅開征和發(fā)展的過程看，首要的目的是籌措政府財政收入，逐步加入了累進稅率設(shè)置，用于調(diào)節(jié)收入差距。
從目前中國經(jīng)濟發(fā)展的階段看，人均GDP已經(jīng)達到8000美元以上，征收個人所得稅的規(guī)模依然不大，這與經(jīng)濟發(fā)展階段可能沒有必然的聯(lián)系。關(guān)鍵在于稅制結(jié)構(gòu)設(shè)置和稅收征管模式，如果再深入地講，稅制結(jié)構(gòu)特點與政體和民主制度建設(shè)有關(guān)，政府向企業(yè)征稅和向自然人征稅，對征管模式的要求是不同的。更多地對自然人征稅，要求政府財政支出的使用更加透明，有利于公民對政府的監(jiān)督。中國現(xiàn)在已經(jīng)到了稅制結(jié)構(gòu)必須調(diào)整的時期，降低對企業(yè)稅收的依賴，提高對自然人征稅的稅制和征管建設(shè)，這不僅有利于提高中國企業(yè)的國際競爭力，而且有利于調(diào)節(jié)收入分配差距，這兩個方面的需要都已經(jīng)迫在眉睫了。
4.2 中國稅制的調(diào)結(jié)構(gòu)是財稅改革的重頭戲
調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，就是不僅要對直接稅進行改革和完善，同時對間接稅要進行調(diào)整。概括地講包括：對個人所得稅的完善;對企業(yè)所得稅的調(diào)整;對房地產(chǎn)稅收制度的整合和改革;對后“營改增”的增值稅的規(guī)范和立法;對消費稅的完善等?？梢?，本世紀的中國稅制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整實際上涉及到中國稅制中所有主要大稅種的改革和完善?？梢钥隙ǖ刂v，不是一個小工程，而是一個大工程;不是“速決戰(zhàn)”能夠解決的，而是需要一個“持久戰(zhàn)”。
5. 個人所得稅如何在縮小居民可支配收入差距方面強化力度
提高個人所得稅在縮小居民收入差距的作用，主要包括完善個人所得稅稅制和強化征收管理兩個方面;這兩個方面的關(guān)系是兩者互為另一方面的前提。稅制設(shè)計和完善是征收管理的前提條件，而征收管理能否實施又是稅制設(shè)計的前提條件。個人所得稅的改革和完善的目標(biāo)是“建立覆蓋全部個人收入的分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制”。這個目標(biāo)是在1996年“九五”計劃提出的，至今已經(jīng)跨越了5個五年計劃，依然在改革的進程中。關(guān)鍵點應(yīng)該是征管條件推進落實的比較慢。綜合計征個人所得稅依靠整個社會，尤其是銀行系統(tǒng)有關(guān)個人信息必須與稅務(wù)系統(tǒng)能夠共享，稅務(wù)機關(guān)在能夠全面掌握個人各類信息的基礎(chǔ)上才能實施綜合計征。目前這一稅收征管的準備和信息系統(tǒng)的建立正在推進。
下面就個人所得稅制度改革的幾個熱點問題，談點個人看法：
5.1 不宜再統(tǒng)一提高個人所得稅費用扣除標(biāo)準(簡稱免征額)
2006年以來，我國曾三次提高了個人所得稅的免征額：2006年從800元/月提高到1600元/月;2008年由1600元/月提高到2000元/月;2011年由2000元/月提高到目前的3500元/月。僅2011年免征額調(diào)整就減少了6000萬個人所得稅納稅人。[7]自此，個人所得稅的征稅范圍和納稅人都大幅度減少。
結(jié)合國家統(tǒng)計局對居民可支配收入的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前個人所得稅只是針對年所得收入在42000元以上(月收入3500元)的人征稅，也就是大體相當(dāng)于對20%的高收入群體和少部分中等偏上群體征稅，對低收入和部分中等收入群體是不征個人所得稅的[8]。
從上述分析可見，考慮到整個稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，目前個人所得稅的費用扣除標(biāo)準還需要研究，不宜統(tǒng)一籠統(tǒng)地再提高。最重要的是，為了提高個人所得稅扣除費用的公平性，在實行了綜合與分項計征得稅制改革后，將有針對性地對一些支出費用，在綜合計征基礎(chǔ)上進行抵扣，以盡量精準地減輕部分納稅人的負擔(dān)，這種制度設(shè)計是比較公平、規(guī)范和科學(xué)的。這一改革已經(jīng)在設(shè)計和制定方案之中。
5.2 對財產(chǎn)性收益征稅管理
與調(diào)節(jié)收入分配差距相關(guān)性比較高的是對個人財產(chǎn)性收益的征稅管理，這是目前我國個人所得稅征收管理的“軟肋”，也是個人所得稅改革和完善的重點之一。在現(xiàn)行個人所得稅制度設(shè)計中，雖然已經(jīng)都涉及了這些財產(chǎn)性收益，但由于沒有實行綜合計征，累進稅率并沒有很好地全面發(fā)揮調(diào)節(jié)收入的作用。同時，由于稅收征管制度的條件不夠，稅務(wù)機關(guān)難以全面、及時掌握個人的全部收入信息，因此很難在綜合計征的基礎(chǔ)上計算累進稅率，這樣，使得高收入者來自財產(chǎn)收益的部分，只能按照低檔稅率征收。
稅收征管的難度還來自經(jīng)營主體的收入費用化問題，比較普遍的現(xiàn)實做法是，一些企業(yè)利潤長期不予分配;有些投資人和公司創(chuàng)辦者只領(lǐng)取1元年薪，而將個人的消費性支出如購車、購房等開支從企業(yè)出賬，客觀上規(guī)避了繳納個人所得稅，對于這樣的做法，需要通過稅制的完善和強化稅收征管來加以控制。
5.3 強化稅源監(jiān)控的社會管理
對個人所得稅稅源的監(jiān)控，有賴于全社會的信息管理共享和納稅環(huán)境的優(yōu)化。這絕不是稅務(wù)機關(guān)自身能夠做到的，所以需要全社會的努力和政府各個部門的通力協(xié)作。頂層設(shè)計是首要的。
目前比較現(xiàn)實的是銀行等金融機構(gòu)的個人信息能否與稅務(wù)機關(guān)共享，或者是在什么條件下共享，通過怎樣的合法程序共享?這些制度設(shè)計還在研究之中。這些問題的解決是個人所得稅改革和完善的前提條件，否則稅源監(jiān)控不到位，綜合計征就無法真正實現(xiàn)。
5.4 稅收征管法律制度還不適應(yīng)對自然人稅收征管，需要修改和完善。
現(xiàn)行中國的《稅收征管法》主要針對企事業(yè)納稅人，相對缺乏針對自然人納稅人的相關(guān)配套法律措施。包括稅收債權(quán)保障措施、反避稅措施中自然人主題的缺位，稅收優(yōu)先權(quán)、代位權(quán)和撤消權(quán)制度的規(guī)定等。所以，在個人所得稅等直接稅改革、修改和完善的同時，稅收征管方面的相關(guān)法律也必須修改和完善。
5.5 中國的納稅人意識有待提高
多少年來，中國的老百姓已經(jīng)習(xí)慣了交納間接稅，相對地比較抵觸直接稅，這樣的納稅意識是將間接稅改為直接稅的最大障礙之一。為此，需要大量地普及財稅知識，讓老百姓認識到為什么在中華人民共和國憲法中要規(guī)定公民的納稅義務(wù)。也要從經(jīng)濟原理上說明公民為什么要納稅，它的經(jīng)濟實質(zhì)是老百姓購買公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品用于自身的消費，就像購買糧食和食品一樣，只是購買的方式不一樣而已。提高中國公民的納稅意識，是稅收制度改革和結(jié)構(gòu)性調(diào)整的重要前提。
6. 房地產(chǎn)稅收如何縮小財富差距
根據(jù)李實課題組的研究，2013年的財產(chǎn)差距的基尼系數(shù)接近0.7，在2017年2月《中國慈善家》雜志采訪李實時，他認為，財產(chǎn)的差距會繼續(xù)擴大。如何來使這種財產(chǎn)差距擴大得到控制甚至縮小，確實是值得研究的問題。
保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，被認為是調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距的重要政策工具。從理論上分析，保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅增加了持有人的稅收負擔(dān)，使房地產(chǎn)持有者的成本增加，在房地產(chǎn)供求基本平衡狀態(tài)下，這種稅收負擔(dān)基本上難以轉(zhuǎn)嫁給需求方。持有者成本增加會將擁有過多財產(chǎn)人的收入集中在政府手中，同時也會降低財產(chǎn)多的人收益。從這個意義上，房地產(chǎn)稅能夠調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距。
在實踐上，房地產(chǎn)稅能否真正達到調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距的作用，還有賴于房地產(chǎn)稅制的具體設(shè)計。這其中涉及到：房地產(chǎn)稅制的目的——是以籌集收入為主，還是以調(diào)節(jié)財產(chǎn)差距為主?前者的目的為主，房地產(chǎn)稅將采取普遍征收的制度設(shè)計;后者目的為主的話，將采取對多占有房地產(chǎn)的少數(shù)人征收。另外，不同目的下的稅率設(shè)計也會不同。前者的目的下，采取較低稅率比較合適;而對于后一個目的，則要采取高稅率或者累進性的稅率。當(dāng)然，房地產(chǎn)稅的目的也可以兩種目的兼顧，這樣在稅制要素的設(shè)計上，會有多種方案的選擇。目前，房地產(chǎn)稅制的方案依然在討論和設(shè)計之中。
[作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心]
[1]這個判斷是基于將社會保障收費作為稅收,統(tǒng)一計算直接稅和間接稅比重。如果不考慮社會保障收費，中國稅制是以間接稅為主體的。
[2]詹新宇,楊燦明.個人所得稅的居民收入再分配效應(yīng)探討[J].稅務(wù)研究,2015(7):54-59.
[3]國家稅務(wù)總局科研所、北京市地稅局、中國社會科學(xué)院財經(jīng)研究院聯(lián)合課題組報告：《個人所得稅改革方案及征管條件研究》，第13-14頁
[4]資料來自中國稅務(wù)報。
[5]參考資料：北大-林肯土地研究院課題組：《間接稅和直接稅關(guān)系演變國際比較與分析》
[6]數(shù)據(jù)來源：美國商務(wù)部分析局：《美國年度國內(nèi)生產(chǎn)總值(1929-2013)》
[7]《新個稅法等法律法規(guī)今施行 6千萬人將不繳個稅》[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2011-09-01.
[8]居民可支配收入與個人所得稅的費用扣除額之間不完全對等，前者是人均可支配收入，后者是生活支出費用，但收支存在一定的對應(yīng)關(guān)系。
