針對(duì)當(dāng)前國(guó)際金融發(fā)展大趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)形勢(shì)及“十三五”規(guī)劃的部署，我國(guó)推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革需要做哪些準(zhǔn)備工作?就此，本報(bào)記者近日專訪了清華大學(xué)五道口金融學(xué)院院長(zhǎng)助理、昆吾九鼎金融學(xué)講席教授田軒。
田軒表示，在重構(gòu)金融監(jiān)管體制的改革中，要加快研究并選擇合理的金融監(jiān)管體制模式。在確立新的金融監(jiān)管體制框架后，需要做好基礎(chǔ)工作，并在改革過(guò)程中穩(wěn)步推進(jìn)，防范風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，最終構(gòu)建滿足宏觀審慎、綜合監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管需求的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)“十三五”規(guī)劃的戰(zhàn)略部署。
記者：您認(rèn)為當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革最迫切需要做的是什么?
田軒：當(dāng)前我們面臨的最迫切任務(wù)是確定合理的金融監(jiān)管體制框架。2008年全球金融危機(jī)后，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、歐盟等國(guó)家或地區(qū)都在重新評(píng)估過(guò)往基于“微觀審慎”的金融監(jiān)管體系，紛紛對(duì)金融監(jiān)管體系進(jìn)行改革。習(xí)近平總書(shū)記在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的說(shuō)明中指出，近來(lái)頻繁顯露的局部風(fēng)險(xiǎn)特別是近期資本市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)說(shuō)明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾。這表明中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)金融監(jiān)管體制的問(wèn)題，并快速作出了反應(yīng)。
分業(yè)監(jiān)管與分段監(jiān)管造成監(jiān)管真空、監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管套利等種種問(wèn)題，需要我們重新審視原有監(jiān)管體制。借鑒國(guó)外改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)宏觀審慎的統(tǒng)籌監(jiān)管、功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的金融監(jiān)管體制改革才是適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的改革方向。
按照黨的十八大和十八屆三中、五中全會(huì)關(guān)于全面深化金融改革的重大部署，改革現(xiàn)有基于央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外匯局的分業(yè)監(jiān)管體制，建立以宏觀審慎管理為核心，貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管“三位一體”，有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的新型金融監(jiān)管體制。雖然在金融監(jiān)管體制改革上設(shè)定了明確的方向，但是，在具體的監(jiān)管模式選擇上尚未形成共識(shí)。因此，研究合理的金融監(jiān)管體制框架任務(wù)緊迫。
記者：我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)金融監(jiān)管體制具體存在哪些局限?
田軒：1997年亞洲金融危機(jī)后，我國(guó)建立了“一行三會(huì)”的分業(yè)金融監(jiān)管體制，對(duì)維護(hù)金融體系穩(wěn)定、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。
但是，我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制也存在諸多局限。分業(yè)監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式缺乏整體風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念，跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、判斷和反應(yīng)滯后，決策鏈條拉長(zhǎng)，協(xié)調(diào)成本過(guò)高，加劇了金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);分業(yè)監(jiān)管造成的監(jiān)管真空、市場(chǎng)分割和監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)套利，加之互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的過(guò)度滲透，缺乏全局性穿透式風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的監(jiān)管體制;具有順周期性、以單體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范為重點(diǎn)的微觀審慎監(jiān)管模式與強(qiáng)調(diào)逆周期性、基于宏觀視角防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎管理體系相矛盾;金融監(jiān)管與中央銀行(人民銀行)分離，宏觀審慎管理難以建立，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理工具難以發(fā)揮作用。雖然在2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由人民銀行牽頭建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，但協(xié)調(diào)成效有限。
記者：國(guó)際上有哪些金融監(jiān)管改革實(shí)踐可供參考?您認(rèn)為哪種模式較為合理?
田軒：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，強(qiáng)化“宏觀審慎監(jiān)管”與加強(qiáng)“功能監(jiān)管”和“行為監(jiān)管”的金融監(jiān)管改革實(shí)踐為我們提供了借鑒。如美國(guó)2010年頒布《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，突出中央銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理地位，全面檢測(cè)重要性機(jī)構(gòu)、工具和市場(chǎng)，成立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù);英國(guó)的英格蘭銀行設(shè)立金融政策委員會(huì)，下設(shè)審慎監(jiān)管局和獨(dú)立的金融行為局;澳大利亞設(shè)立“一行雙峰”模式，即中央銀行、審慎監(jiān)管委員會(huì)和行為監(jiān)管局的架構(gòu)。
根據(jù)“十三五”規(guī)劃《綱要》的部署和目標(biāo)，較為合理的改革方案是參考英國(guó)模式的“央行+金融行為局”或澳大利亞的“央行+審慎監(jiān)管委員會(huì)+行為監(jiān)管局”模式。兩種模式在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上綜合了宏觀審慎管理、綜合監(jiān)管與功能監(jiān)管，不同之處在于非系統(tǒng)性重要性金融機(jī)構(gòu)微觀審慎管理的歸屬。相比英國(guó)模式，澳大利亞模式將微觀審慎管理獨(dú)立于央行設(shè)立，更具獨(dú)立性。但是，為避免監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)管套利，選擇英國(guó)模式的改革方案可能更具合理性，同時(shí)降低組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)成本，有利于金融體系穩(wěn)定。
記者：目前金融監(jiān)管體制改革有哪些基礎(chǔ)工作要做?
田軒：2017年作為“十三五”規(guī)劃實(shí)施的第二年，對(duì)規(guī)劃綱要任務(wù)的順利完成至關(guān)重要。在確立了金融監(jiān)管體制改革方向和監(jiān)管框架后，秉承先易后難、平穩(wěn)過(guò)渡的原則，我們?nèi)杂泻芏嗷A(chǔ)工作需要完成。
首先，金融監(jiān)管體制改革需要法治先行。要強(qiáng)化人民銀行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理及宏觀審慎管理地位，需要修訂現(xiàn)有法律，明確系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的處置安排，并加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù);十八屆三中全會(huì)提出界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任缺乏法律支撐;對(duì)于金融創(chuàng)新的法治空白，如互聯(lián)網(wǎng)金融和“影子銀行”的監(jiān)管等，及時(shí)完善立法，加強(qiáng)對(duì)金融行為主體和市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范;金融統(tǒng)計(jì)立法滯后，如《中國(guó)人民銀行法》賦予了人民銀行“負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)”職責(zé)，但只賦予了人民銀行采集銀行業(yè)數(shù)據(jù)的權(quán)利，《保險(xiǎn)法》、《證券法》未明確保險(xiǎn)和證券機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行的報(bào)送數(shù)據(jù)義務(wù)。
其次，在確立金融監(jiān)管體制框架后，應(yīng)由人民銀行牽頭，成立金融監(jiān)管體制改革小組。財(cái)政部、人大、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)參與，制定改革的具體實(shí)施步驟，將宏觀審慎管理統(tǒng)一納入到人民銀行下管理。對(duì)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)，包括非銀行類證券、保險(xiǎn)、金融控股公司以及基金進(jìn)行認(rèn)定，納入審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管范圍，由機(jī)構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一同質(zhì)金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)及金融服務(wù)的行為規(guī)則和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提高貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管有效性。原各主管部門(mén)，如銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，分離發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)管職能。
最后，明確劃分中央與地方金融監(jiān)管責(zé)任。地方金融監(jiān)管是我國(guó)金融監(jiān)管體系的重要組成部分，對(duì)于維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定和防范區(qū)域性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。在中央機(jī)關(guān)金融監(jiān)管體系的橫向改革中，不能忽視中央與地方縱向金融監(jiān)管的權(quán)責(zé)劃分。由于地方政府對(duì)金融資源的使用和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不對(duì)稱，中央防范金融風(fēng)險(xiǎn)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)不對(duì)稱，中央與地方信息溝通不暢，影響中央監(jiān)管決策。因此，監(jiān)管權(quán)應(yīng)集中于中央監(jiān)管，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本省銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并集中監(jiān)管地市級(jí)以下政府負(fù)責(zé)的小貸公司、融資擔(dān)保等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。
記者：在重構(gòu)金融監(jiān)管體制的過(guò)程中有哪些風(fēng)險(xiǎn)特別值得注意?
田軒：在重構(gòu)金融監(jiān)管體制過(guò)程中，應(yīng)特別注意系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，并建立危機(jī)救助機(jī)制。因?yàn)樵诟母镞^(guò)程中，涉及監(jiān)管責(zé)任的重新劃分、部門(mén)和人員的調(diào)整、信息缺失和監(jiān)管責(zé)任缺位更容易形成監(jiān)管真空，增加了金融波動(dòng)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。因此，本著先建后撤的原則，在監(jiān)管責(zé)任尚未全部移交前，原來(lái)的監(jiān)管部門(mén)仍然承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，以保證金融穩(wěn)定和改革的順利進(jìn)行。
互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)是值得特別注意的?；ヂ?lián)網(wǎng)金融作為新興金融業(yè)態(tài)形式，對(duì)金融發(fā)展無(wú)疑具有重要的積極作用。但是，“e租寶”等互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)事件表明，互聯(lián)網(wǎng)金融的潛在風(fēng)險(xiǎn)具有全局性和系統(tǒng)性特征。分業(yè)監(jiān)管、分段監(jiān)管造成的監(jiān)管空白，金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失也使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)有心無(wú)力，無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)和控制，針對(duì)此類金融創(chuàng)新所帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)尤為警惕。明示性救助機(jī)制缺失使得社會(huì)普遍存在剛性兌付預(yù)期，也加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)。
2008年全球金融危機(jī)以來(lái)所暴露的一系列問(wèn)題已證明金融監(jiān)管和金融救助是不可分割的，事前、事中監(jiān)管與事后救助相結(jié)合已成為世界各國(guó)金融監(jiān)管體制改革的核心。2005年的國(guó)有銀行股份制改造和2015年的救市表明，金融監(jiān)管與救助的分離并未導(dǎo)致中央銀行救助責(zé)任的消失。在當(dāng)前監(jiān)管與救助相分離的背景下，各類保障基金如證券投資者保障基金、信托保障基金、保險(xiǎn)保障基金并未表現(xiàn)出應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，在改革過(guò)程中應(yīng)當(dāng)同時(shí)建立起有效的金融救助機(jī)制。
