與我國行政類事業(yè)單位相似，國外也大量存在著這種輔助、協(xié)助或代表政府完成或履行一定公共職能的組織機構(gòu)。經(jīng)合組織的研究成果表明，政府機構(gòu)正越來越多地通過分散化和多樣化的組織形式來確保公共利益的實現(xiàn)，并將這些組織形式具體劃分為政府部門、部門代理機構(gòu)、公法行政實體和私法實體等。[7]可見，我國目 前對行政類事業(yè)單位主要回歸政府機構(gòu)的改革設(shè)計顯然過于單一，在實踐運行中也被證明缺乏可操作性。追根究底是由于現(xiàn)有的改革理念存在偏差，不足以同時解決、或沒有試圖同時解決行政類事業(yè)單位的改革和發(fā)展問題。

　　從來源上看,承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位大多來源于兩種情況：一是在歷年的行政機構(gòu)改革過程中，由于片面強調(diào)壓縮行政機構(gòu)數(shù)量和行政編制數(shù)量，從而把原本是行政機構(gòu)的列入事業(yè)編制、事業(yè)機構(gòu)。這往往導(dǎo)致許多被精簡或裁編的政府職能或人員被分流到事業(yè)單位，或者是政府部門通過事業(yè)編制增加工作人員，甚至把事業(yè)單 位當(dāng)作創(chuàng)收的工具。第二種情況是隨著市場經(jīng)濟改革的深入，一些公共職能的履行需要更具靈活性和專業(yè)性的組織機構(gòu)，而非傳統(tǒng)的官僚制組織來完成，因此在設(shè)計和成立時專門使用事業(yè)編制和事業(yè)機構(gòu)?？梢姡姓愂聵I(yè)單位一方面主要源于歷年行政改革片面強調(diào)“精簡、縮編和限制”的改革導(dǎo)向，一方面源于社會發(fā)展的需 求。因此，借鑒和參考國外新公共管理和新公共服務(wù)的理念，行政類事業(yè)單位的改革觀念應(yīng)實現(xiàn)從機構(gòu)、人員和編制的精簡，轉(zhuǎn)向根據(jù)其工作目標和工作流程的系統(tǒng)再造;從為了減輕財政供養(yǎng)負擔(dān)，避免人浮于事的“縮編”邏輯，轉(zhuǎn)向事權(quán)、責(zé)權(quán)、財權(quán)對等、明確的“分權(quán)”邏輯;從形式上限制組織規(guī)模，轉(zhuǎn)向在科學(xué)的組織分 化和分工基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)疏導(dǎo)、利益疏導(dǎo);從行政職能的簡單回歸、行政機構(gòu)的再膨脹，轉(zhuǎn)向在對此類單位的社會功能進行重新梳理和定位基礎(chǔ)上的組織形式和運行機 制創(chuàng)新。

　　(二)分類標準的破題

　　從我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展格局來看，首先，市場經(jīng)濟改革的深化要求充分釋放教、科、文、體、衛(wèi)等社會文化事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟生產(chǎn)力和社會創(chuàng)新力;其次，行政改 革的深化要求各級政府適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的新形勢，以增進和保障公共利益和公共價值的實現(xiàn)為己任，以推進政府和社會之間的適度分權(quán)、增強社會自主性為主線重構(gòu)公共物品供給體系，從而為構(gòu)建服務(wù)型政府、強化政府的執(zhí)政能力奠定堅實的后盾。行政類事業(yè)單位改革實際上就是與這兩種改革導(dǎo)向相協(xié)調(diào)的過程。因此，不 僅要通過提升傳統(tǒng)的事業(yè)單位組織服務(wù)于市場經(jīng)濟的自覺性和綜合能力，不斷地為市場經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力和經(jīng)濟生長點;而且要結(jié)合新公共管理和公共服務(wù)理 念創(chuàng)新事業(yè)單位管理模式和運行機制，以保障公共物品的有效供給為目標前提，加強對各類事業(yè)單位行為的規(guī)范化治理和監(jiān)管。另外，可以考慮在條件成熟的領(lǐng)域，本著高效、便捷、公正公平的原則，通過建構(gòu)和完善自由競爭、有序互動的機制，鼓勵非營利、公立和私立組織等多種組織形式參與到公共執(zhí)法和公共管理等公共治 理活動中來，以增加這類產(chǎn)品和服務(wù)的競爭性和靈活性。

　　綜合以上分析，行政類事業(yè)單位分類標準的建構(gòu)要完成以下四個轉(zhuǎn)向：首先，從根據(jù)原單位的行政歸屬，如國家直屬、地方政府或各個職能部門直屬、附屬的實然分類，轉(zhuǎn)向原單位能做什么、讓原單位做什么，以及如何做的應(yīng)然分類。其次，由完全財政保障、部分財政保障的“財政保障分類”，轉(zhuǎn)向財政為事不為人(機構(gòu))的分類。前一種分類保障的是特定組織機構(gòu)的運行、體制內(nèi)人員的利益，以及生產(chǎn)方式的單一性;后一種分類強調(diào)財政資金保障事情的運轉(zhuǎn)、保障科學(xué)高效、保障公平正義、保障特定消費人群的受益性，以及保障產(chǎn)品的特定性等。再次，從以原單位與政府的關(guān)系為分類基點，轉(zhuǎn)向以原單位與社會的關(guān)系為分類基點，即不應(yīng)以原單 位是否為政府服務(wù)，而應(yīng)考察在特定的社會發(fā)展階段由公權(quán)力和公共組織來實現(xiàn)某種社會功能的必要性。也就是說，對行政類事業(yè)單位的去留，重要的不是政府的需要而是社會的需要。第四，從對分類標準統(tǒng)一、靜止、自上而下的單位一化設(shè)計，轉(zhuǎn)向根據(jù)各地區(qū)、各行業(yè)發(fā)展情況進行多樣化、連續(xù)化、多方參與論證的系統(tǒng)化設(shè) 計。也就是說，為了解決哪些單位應(yīng)屬于行政類事業(yè)單位的應(yīng)然問題，不僅要從動態(tài)發(fā)展的視角考察原單位是否承擔(dān)著某些不可替代的社會功能，還要分析這類功能繼續(xù)由原單位履行的充分必要性。為了解決第一個問題需要對公共物品和公共需求的相關(guān)理論進行系統(tǒng)分析，并在此基礎(chǔ)上提煉一級分類標準;為了解決第二個問題需要對相關(guān)的組織理論進行系統(tǒng)分析，并在此基礎(chǔ)上提煉二級分類標準。其中，一級分類標準是二級分類標準的價值依據(jù)和前提，二級分類標準是一級分類標準在組 織行為和實踐運行中的具體體現(xiàn)。

　　(三)路徑選擇的破題

　　2005年7月18日，按照《關(guān)于啟動海淀區(qū)深化行政管理體制改革試點工作的通知》，北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會正式成立。區(qū)衛(wèi)生局所屬的22家醫(yī)院，區(qū) 衛(wèi)生學(xué)校、區(qū)衛(wèi)生局醫(yī)院管理服務(wù)中心、區(qū)衛(wèi)生人才服務(wù)中心，區(qū)文化委所屬的區(qū)圖書館、博物館等29個承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的事業(yè)單位都統(tǒng)一納入公共服務(wù)委員會 管理(相關(guān)利益主體的關(guān)系調(diào)整見圖1)。2012年8月28日，西苑醫(yī)院與北京市海淀區(qū)衛(wèi)生局、海淀區(qū)政府公共服務(wù)委員會簽署全面戰(zhàn)略合作備忘錄，合作內(nèi)容包括共同在海淀區(qū)蘇家坨地塊建設(shè)一所具有中醫(yī)藥特色的醫(yī)院，探索新的醫(yī)院管理模式，為社區(qū)居民提供更好的中醫(yī)藥特色社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)等。2013年7月30 日，為了更好地提供政府信息公開服務(wù)，提高政府工作的透明度，海濱區(qū)公共委公布了《海淀區(qū)政府公共服務(wù)委員會政府信息公開指南》。

　　今后行政執(zhí)行類事業(yè)單位改革的重點：一是要打破事業(yè)單位傳統(tǒng)上大一統(tǒng)的管理體制，通過組織形式和運行機制的再造與創(chuàng)新，將“事業(yè)單位”轉(zhuǎn)換為兼容社 會機制，社會機制為主、國家機制為輔，以及國家機制為主、社會機制為輔的公法行政實體。二是要結(jié)合“構(gòu)建服務(wù)型政府”、“推進大部制改革”等行政改革的進 程，逐步加強對兼容國家機制和社會機制，或主要依靠國家機制運行的“部門代理機構(gòu)”的規(guī)范化治理。