[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

　　一、研究背景

　　改革開放以來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，人逐步由“單位人”轉(zhuǎn)為“流動(dòng)人”。流動(dòng)人口在《人口科學(xué)大辭典》中的定義為：不改變常住戶口(定居點(diǎn))，但由于種種原因，跨越一定地界范圍的各種形式移動(dòng)人口。《中國(guó)百科大辭典》將流動(dòng)人口定義為城市中短暫遷入的非常住人口。本文中流動(dòng)人口是指基于經(jīng)濟(jì)生活需求，進(jìn)城務(wù)工的流動(dòng)群體。中國(guó)流動(dòng)人口不斷增長(zhǎng)，“2015年，全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到2.47億人，其中，外出農(nóng)民工1.69億人，占全部流動(dòng)人口的68.4% ”。[1]北京市是黃河以北功能復(fù)合型的超級(jí)大都市。從“推—拉”理論視角來(lái)看，北京市的首都地位、各種就業(yè)機(jī)會(huì)、相對(duì)較高的薪資收入、優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源，對(duì)北方區(qū)域流動(dòng)人口形成巨大拉力，吸引了大量北方流動(dòng)人口向北京聚集。“當(dāng)社會(huì)人由單位人變成流動(dòng)人，當(dāng)原有社會(huì)監(jiān)督管理力量失效后，沒(méi)有一套建立在權(quán)利、義務(wù)對(duì)等基礎(chǔ)上的基礎(chǔ)信息登記收集機(jī)制，沒(méi)有一套超越熟人社會(huì)、能抽離時(shí)空的制度系統(tǒng)設(shè)計(jì)(包括信息登記獲取以及建立在此基礎(chǔ)上的管理監(jiān)督)，城市社會(huì)管理效率便無(wú)從談起”。[2]

　　面對(duì)著不斷增長(zhǎng)的流動(dòng)人口，北京市生態(tài)資源、城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)保障逐漸達(dá)到承受的臨界點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，北京市重新定位，調(diào)整北京首都功能，通過(guò)功能疏解以調(diào)控流動(dòng)人口，這構(gòu)成了研究背景與研究緣起?；诒本┦械恼呖疾欤瑢?duì)北京流動(dòng)人口管理政策進(jìn)行評(píng)估，并順應(yīng)流動(dòng)人口變化規(guī)律，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行“揚(yáng)棄”、完善與創(chuàng)新。

　　二、北京流動(dòng)人口管理政策評(píng)估：“外疏—嚴(yán)管”理念與四元政策工具

　　伴隨著北京城市化進(jìn)程與流動(dòng)人口增長(zhǎng)，北京市流動(dòng)人口政策(參見表1)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，以提升流動(dòng)人口管理能力。北京市現(xiàn)行流動(dòng)人口管理可從價(jià)值與政策兩個(gè)方面加以解析。從政策價(jià)值來(lái)看，“外疏—嚴(yán)管”構(gòu)成現(xiàn)行流動(dòng)人口管理的價(jià)值內(nèi)核。所謂“外疏”是指通過(guò)市場(chǎng)、行政與法律手段，將不適應(yīng)首都需求的流動(dòng)人口向周邊區(qū)域疏解。所謂“嚴(yán)管”是指通過(guò)封閉化管理等方式，對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行規(guī)范化管理。“外疏”的政策工具主要體現(xiàn)為兩種類型：以產(chǎn)疏人、以學(xué)控人。“嚴(yán)管”的政策工具主要體現(xiàn)為兩種類型：以房管人、以證管人。

　　(一)外疏：以產(chǎn)疏人

　　從“推—拉”理論模型來(lái)看，產(chǎn)業(yè)吸引構(gòu)成流動(dòng)人口聚集的基本拉力。“推—拉”理論是解釋農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的重要理論，英國(guó)學(xué)者W.A.劉易斯基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，運(yùn)用“推動(dòng)—吸引”理論來(lái)解釋發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村—城市人口遷移。雷文斯坦(E.Ravenstien)、李斯特?赫勃拉(R. Herberle) 與李( E.S.Lee)進(jìn)一步完善了“推—拉”理論。“推—拉”理論認(rèn)為：人口遷移是遷出地的推力與遷入地的拉力合力作用的結(jié)果。“推力”是迫使居民遷出的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然壓力;而“拉力”是吸引居民遷入的經(jīng)濟(jì)和自然引力。北京城鄉(xiāng)接合部的低端制造業(yè)與低端服務(wù)業(yè)吸引著大量流動(dòng)人口，非正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)租房的結(jié)合為城市治理帶來(lái)一系列難題?；?ldquo;推—拉”模型的邏輯，只要改變拉力的區(qū)域空間方向，就能改變流動(dòng)人口的聚集方向?；谶@一思維，北京市通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，淘汰一般性制造業(yè)和污染企業(yè)，疏解非首都的產(chǎn)業(yè)功能，進(jìn)而疏解依附于低端產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)人口。這一政策工具產(chǎn)生了一定績(jī)效，首都功能疏解降低了北京外來(lái)人口增速。2015年，北京市常住人口為2170.5萬(wàn)人，同比僅增長(zhǎng)0.9%。其中，常住外來(lái)人口為822.6萬(wàn)人，比上年增加3.9萬(wàn)人，僅增長(zhǎng)0.5%。[3]

　　(二)外疏：以學(xué)控人

　　以學(xué)控人指北京流動(dòng)人口隨遷子女與北京市戶籍人口子女的教育管理進(jìn)行雙軌管理，以控制流動(dòng)人口增長(zhǎng)。在學(xué)前教育階段，北京公立幼兒園優(yōu)先滿足戶籍人口，流動(dòng)人口子女一般進(jìn)民辦幼兒園。在義務(wù)教育階段，學(xué)籍名額受到基于戶籍人口所制定的計(jì)劃控制。以朝陽(yáng)區(qū)黑莊戶鄉(xiāng)為例來(lái)看，流動(dòng)人口受經(jīng)濟(jì)條件和戶籍制約，幼童多選擇民辦幼兒園入托管理，學(xué)齡兒童多選擇民辦學(xué)校或打工子弟學(xué)校入學(xué)。這些民辦幼兒園和打工子弟學(xué)校沒(méi)有正規(guī)辦學(xué)資質(zhì)，租賃農(nóng)村庫(kù)房作為教室，衛(wèi)生條件差，面積有限，教師沒(méi)有教師資格證，制約了流動(dòng)人口子女的受教育水平。

　　(三)嚴(yán)管：以房管人

　　以房管人的政策工具存在著一個(gè)理論依據(jù)：無(wú)論流動(dòng)人口如何流動(dòng)，總需在城市以住房作為基本支點(diǎn)。掌握這一支點(diǎn)，就能掌握流動(dòng)人口的綜合信息，進(jìn)而對(duì)其有效管理。以房管人通過(guò)出租房定期普查、違法群租房與地下空間的綜合整治，規(guī)范出租房屋管理。同時(shí)，通過(guò)城鄉(xiāng)接合部的違建拆除，擠壓違規(guī)居住空間，以達(dá)到以房疏人的目標(biāo)。

　　(四)嚴(yán)管：以證管人

　　以證管人的“證”包括：暫住證、工作居住證、居住證。由于暫住證內(nèi)含著不平等價(jià)值取向，北京市于2016年將暫住證升級(jí)為居住證。在京居住6個(gè)月以上而且符合在京有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的非京籍市民可申請(qǐng)領(lǐng)取居住證。暫住證到居住證的升級(jí)意味著流動(dòng)人口管理由管制轉(zhuǎn)向管理+服務(wù)。

　　總體來(lái)看，在“外疏—嚴(yán)管”思維下，北京現(xiàn)行政策工具取得一定治理績(jī)效，但是，北京流動(dòng)人口管理的壓力仍然嚴(yán)峻。第一，專項(xiàng)“運(yùn)動(dòng)式”管理整頓只能發(fā)揮短期效應(yīng)，治標(biāo)卻難以治本。第二，基層財(cái)政預(yù)算和配套服務(wù)主要針對(duì)戶籍常住人口，基層政府既缺乏服務(wù)流動(dòng)人口的公共意識(shí)，也缺乏足夠財(cái)政支持，進(jìn)而導(dǎo)致城市管理呈現(xiàn)一種政策兩種用法、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)兩種執(zhí)行方式的現(xiàn)象。這在一定程度上損害了流動(dòng)人口的合法利益。第三，“流動(dòng)人口服務(wù)管理是一個(gè)跨部門合作的系統(tǒng)工程”，[4]當(dāng)前，北京流動(dòng)人口管理存在著職責(zé)不清、職能交叉、多頭管理現(xiàn)象，條與塊之間的割裂致使管理效率低下。這就需要持續(xù)推進(jìn)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷優(yōu)化現(xiàn)行管理政策。

　　三、政策工具優(yōu)化

　　現(xiàn)行北京流動(dòng)人口管理政策可從三個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：政策理念應(yīng)由“外疏—嚴(yán)管”轉(zhuǎn)向 “外疏—嚴(yán)管—服務(wù)”;流動(dòng)人口管理技術(shù)引入大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)，形成“互聯(lián)網(wǎng)+流動(dòng)人口管理”，推行IC卡居住證;治理結(jié)構(gòu)由條塊分割轉(zhuǎn)向基于網(wǎng)格的網(wǎng)絡(luò)化治理。

　　(一)政策理念優(yōu)化：“外疏—嚴(yán)管”轉(zhuǎn)向 “外疏—嚴(yán)管—服務(wù)”

　　基于政策實(shí)踐的評(píng)估，流動(dòng)人口政策管理價(jià)值應(yīng)由“外疏—嚴(yán)管”轉(zhuǎn)向“外疏—嚴(yán)管-服務(wù)”。理論依據(jù)在于北京與流動(dòng)人口的辯證關(guān)系：一方面，過(guò)多的流動(dòng)人口不符合北京人口調(diào)控目標(biāo)，但另一方面，北京生活服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代制造業(yè)需要一定的流動(dòng)人口。對(duì)于這部分必需的流動(dòng)人口，政府應(yīng)基于居住證的規(guī)范管理，向其提供基本的“亞均等服務(wù)”。所謂“亞均等公共服務(wù)”是指無(wú)法享受與戶籍人口同等待遇，但能保障其基本公共需求的公共服務(wù)，主要包括：基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)、社會(huì)救助。在政策實(shí)施上，推行憑證服務(wù)，憑《北京市居住證》申請(qǐng)并獲取基本公共服務(wù)，最終強(qiáng)化社會(huì)融合。

　　北京現(xiàn)行以房管人政策不能局限于堵，而應(yīng)堵疏結(jié)合，將管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合。浙江經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，寧波、溫州、臺(tái)州諸城市在流動(dòng)人口較為集中的工業(yè)區(qū)，建立流動(dòng)人口的“新民之家”“安心公寓”，將居住、管理、服務(wù)、教育培訓(xùn)、文化娛樂(lè)融為一體，“公寓化居住、社區(qū)化服務(wù)、個(gè)性化管理，使本地文化與不同地域文化在社區(qū)交互融合”。[5]

　　這一經(jīng)驗(yàn)值得北京借鑒，建議將北京流動(dòng)人口納入公租房體系。從北京現(xiàn)行公租房政策來(lái)看，當(dāng)前北京市公租房配租對(duì)象主要為廉租房、經(jīng)適房、限價(jià)房的“三房輪候家庭”。申請(qǐng)家庭需按最寬松的公租房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核、進(jìn)入輪候。申請(qǐng)家庭在等候過(guò)程中可選擇公租房解決住房困難。政策設(shè)計(jì)旨在引導(dǎo)輪候家庭進(jìn)入公租房，保障重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以租為主。但是，三房輪候家庭的需求意愿主要為購(gòu)房而非租房，這與公租房供給產(chǎn)生錯(cuò)位，進(jìn)而導(dǎo)致公租房出租率偏低，資金收入難以為繼，制約了公租房的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。從政策實(shí)踐來(lái)看，相對(duì)于三房輪候家庭，非京籍人群對(duì)公租房的需求更為強(qiáng)烈。因此，可針對(duì)需求結(jié)構(gòu)，科學(xué)調(diào)整公租房供應(yīng)對(duì)象，適當(dāng)拓寬公租房配租人群，將具有居住證的非京籍人口納入配租體系，這一舉可以實(shí)現(xiàn)三得：一能解決非京籍低收入家庭住房困難，實(shí)現(xiàn)一體化管理;二能提高公租房出租率，促進(jìn)公租房可持續(xù)運(yùn)營(yíng);三能最終促進(jìn)社會(huì)融合。

　　(二)信息化：“互聯(lián)網(wǎng)+流動(dòng)人口管理”

　　互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)信息浪潮正在變革生活方式、思維方式、社會(huì)管理方式，“大數(shù)據(jù)正改變我們的生活以及理解世界的方式，成為新發(fā)明和新服務(wù)的源泉，而更多改變正蓄勢(shì)待發(fā)……”。[6]在大數(shù)據(jù)信息時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+”正迅速融入城市管理各個(gè)領(lǐng)域，“互聯(lián)網(wǎng)+流動(dòng)人口管理”驅(qū)動(dòng)著流動(dòng)人口管理由粗放管理向精準(zhǔn)管理演進(jìn)，手工信息采集處理逐漸轉(zhuǎn)向自動(dòng)化大數(shù)據(jù)管理。

　　基于互聯(lián)網(wǎng)的流動(dòng)人口信息管理體系涵蓋五個(gè)層面：基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用層、表現(xiàn)層、服務(wù)對(duì)象。“互聯(lián)網(wǎng)+流動(dòng)人口管理”的基礎(chǔ)在于流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)動(dòng)態(tài)的信息采集，將流動(dòng)人口的人、地、物、事、情、房多維數(shù)據(jù)信息納入數(shù)據(jù)庫(kù)。按照社區(qū)和樓房分布，采用分布地圖逐層進(jìn)入方式展示各層信息，精準(zhǔn)定位，實(shí)現(xiàn)一戶一檔，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。流動(dòng)人口大數(shù)據(jù)庫(kù)不僅能體現(xiàn)北京市流動(dòng)人口的總體結(jié)構(gòu)，而且能體現(xiàn)出流動(dòng)人口不同群體的個(gè)性化特征與需求，進(jìn)而有針對(duì)性地提供管理與服務(wù)。流動(dòng)人口存在高度流動(dòng)性，借助于互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)庫(kù)，可以形成數(shù)據(jù)的異地共享，形成流出地—流入城市之間的信息銜接。這不僅有利于城市秩序保障，而且有利于醫(yī)療、生育、社保信息的異地同步更新，從“大人口”角度做好管理與公共服務(wù)。

　　“互聯(lián)網(wǎng)+流動(dòng)人口管理”的運(yùn)用載體：IC卡居住證。伴隨城市化與社會(huì)發(fā)展，當(dāng)前北京流動(dòng)人口呈現(xiàn)出相對(duì)固化的傾向，“外來(lái)人口的城市化進(jìn)程發(fā)生了‘脫域機(jī)制’影響下的一種轉(zhuǎn)向，由候鳥式流動(dòng)轉(zhuǎn)向蒲公英式的落地生根，來(lái)到城市不再是只關(guān)注產(chǎn)出的‘異域嫁接’，而是生命歷程的深度嵌入”。[7]與之相適應(yīng)，北京居住證制度應(yīng)基于信息化管理，推行IC卡居住證，賦予居住證更多功能。IC卡居住證全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，涵蓋居住、就業(yè)、社保、醫(yī)療諸方面信息，信息異地同步更新，既便于動(dòng)態(tài)管理，又能夠?qū)崿F(xiàn)異地結(jié)算，保障流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)益。

　　(三)網(wǎng)絡(luò)化：基于網(wǎng)格的協(xié)同治理

　　隨著城市化發(fā)展，城市網(wǎng)格管理已經(jīng)成為一種成熟的城市管理體系。城市網(wǎng)格管理將城市劃分為區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格諸層級(jí)，基于網(wǎng)格單元的即時(shí)監(jiān)控與信息即時(shí)速遞，形成精準(zhǔn)化的動(dòng)態(tài)城市管理。流動(dòng)人口管理可利用成熟的城市網(wǎng)格管理系統(tǒng)，形成多元參與的綜合治理。政府為掌舵者，在政府掌舵下，形成三級(jí)平臺(tái)，三級(jí)平臺(tái)由高至低體現(xiàn)為：政府平臺(tái)、社區(qū)(村)平臺(tái)、社區(qū)網(wǎng)格平臺(tái)。政府資源、市場(chǎng)資源、社會(huì)組織資源在三級(jí)平臺(tái)上對(duì)流互動(dòng)，形成協(xié)同合力。

　　在三級(jí)平臺(tái)中，網(wǎng)格是基礎(chǔ)，網(wǎng)格管理員是信息收集、管理的執(zhí)行者。網(wǎng)格管理員應(yīng)配備信息化管理工具。廣州市出租屋“二維碼”管理辦法值得北京借鑒，每間出租屋會(huì)對(duì)應(yīng)生成一個(gè)“二維碼”，網(wǎng)格管理員通過(guò)智能手機(jī)讀取電子標(biāo)識(shí)牌的“二維碼”，獲得該出租房綜合信息。移動(dòng)巡查管理系統(tǒng)不僅具有信息管理功能，還具有居住證業(yè)務(wù)辦理、安全隱患告知、工作考核、數(shù)據(jù)分析等功能。網(wǎng)格管理員作為網(wǎng)格管理的支點(diǎn)，理應(yīng)基于網(wǎng)格管理績(jī)效評(píng)估每月獲得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

　　現(xiàn)代公共治理打破了傳統(tǒng)管制思維，治理由單一自上而下的管制轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化多元治理。流動(dòng)人口管理涵蓋政府諸部門與社會(huì)多元主體，是一項(xiàng)系統(tǒng)治理工程。當(dāng)前，北京流動(dòng)人口管理存在著職責(zé)不清、職能交叉、多頭管理現(xiàn)象，條與塊之間的割裂致使管理效率低下。從職能部門的“條”來(lái)看，衛(wèi)生、安全、消防、工商、城管、規(guī)劃各職能部門皆能對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行管理，管理和執(zhí)法過(guò)程存在交叉，有時(shí)各部門皆來(lái)管理，有時(shí)各部門相互推諉扯皮。從“塊”來(lái)看，基層政府缺乏有效行政執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致“有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)”的管理尷尬。針對(duì)這一現(xiàn)象，協(xié)同治理應(yīng)基于信息網(wǎng)絡(luò)共享，由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門牽頭，形成衛(wèi)生、安全、消防、工商、城管、規(guī)劃諸部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善聯(lián)席會(huì)議、綜合執(zhí)法、信息通報(bào)制度，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、議事協(xié)商、現(xiàn)場(chǎng)辦公等工作機(jī)制，形成運(yùn)行通暢、管理規(guī)范的高效管理機(jī)制。

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　　[作者簡(jiǎn)介] 汪波，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、行政管理系主任。