[中圖分類號] D921 [文獻標識碼] A

　　2016年11月中辦印發(fā)了《在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點的方案》。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，標志著國家監(jiān)察體制改革拉開了序幕。

　　一、監(jiān)察體制及其改革的憲法意義

　　(一)問題的提出

　　監(jiān)察，是指對機關或工作人員的監(jiān)督、考察及處理。為保證公職人員廉潔奉公，古今中外都十分重視監(jiān)察法律制度。西方不少國家除實行分權外，還建立了議會行政監(jiān)察專員制度，由獨立監(jiān)督行政權運行且不受黨派影響的監(jiān)察專員，負責處理對政府部門違法和不當行政的申訴，并享有調查、報告及對個案處理和建議權;監(jiān)察專員多由議會或政府首腦任命，向其匯報工作。

　　瑞典首建監(jiān)察專員制度并于1810年制定《監(jiān)察專員法》。根據1974年《瑞典王國政府組織法》第十二章監(jiān)督權第12條的規(guī)定，議會應選出一名或數名督察專員，負責根據議會的指示對公務員執(zhí)行法律與其他法規(guī)的情況實施監(jiān)督。1999年《芬蘭共和國憲法》第109條規(guī)定了議會監(jiān)察專員的職責，是監(jiān)督法院、其他公權機關及國家公務員、公共團體工作人員和其他人員在執(zhí)行公務時是否遵守法律、履行職責。議會監(jiān)察專員每年向議會提交有關工作情況和司法、立法問題的監(jiān)督情況報告。1976年《特立尼達和多巴哥憲法》、1978年《所羅門群島憲法》、2010年《安哥拉共和國憲法》和2008年《厄瓜多爾共和國憲法》，均專章或專節(jié)對監(jiān)察專員做了規(guī)定。根據1948年《韓國憲法》第97條規(guī)定，韓國監(jiān)察院從屬于總統(tǒng)，負責監(jiān)督財政收支和行政機關及其公務員履行職責的情況。

　　中國監(jiān)察制度形成于戰(zhàn)國時期;秦漢初具規(guī)模，中央設御史臺;漢代以監(jiān)察地方長吏為主;唐設御史臺作為中央監(jiān)察機關，有權彈劾百官、參決大獄、監(jiān)督府庫支出等，下設臺院糾彈中央百官，設殿院整肅朝廷，設察院巡察地方;明清時改設都察院，并設六科給事中監(jiān)察六部。中國古代法典中監(jiān)察是重要內容，如清朝《欽定臺規(guī)》是一部詳備的監(jiān)察法。孫中山主張的獨立于立法、行政、司法、考試的監(jiān)察權，是對百官彈劾糾舉、實施監(jiān)督的權力。南京國民政府采“五權憲法”，設監(jiān)察院，主要負彈劾、審計之責，并公布《監(jiān)察院組織法》。

　　新中國行政監(jiān)察體制參照蘇聯建立。1949年中共中央決定設黨的各級紀委作為黨內監(jiān)督機關，同時根據起臨時憲法作用的《共同綱領》，在縣市以上各級政府內，設人民監(jiān)察機關，以監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。政務院批準了政務院和大區(qū)、省、市(縣)人民監(jiān)察委員會試行組織條例，另設人民監(jiān)察通訊員制度，形成“三位一體”監(jiān)督體系，但1959年監(jiān)察部被撤。

　　紀檢機關恢復重建后，1982年憲法規(guī)定國務院和縣級以上地方政府“領導”和/或“管理”監(jiān)察工作。1986年恢復設立行政監(jiān)察機關，1993年2月，《中共中央、國務院批轉關于中央紀委、監(jiān)察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示的通知》(中發(fā)〔1993〕4號)規(guī)定：“中央紀委、監(jiān)察部合署，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責。”地方各級監(jiān)察機關與黨的紀委合署后，實行由所在政府和上級紀檢監(jiān)察機關雙重領導體制。1997年八屆全國人大常委會第二十五次會議制定并于2010年6月25日由十一屆全國人大常委會第十五次會議修訂了《行政監(jiān)察法》。

　　長期以來，我國紀檢監(jiān)察與人大及其常委會監(jiān)督、政府監(jiān)督、審計監(jiān)督、法院監(jiān)督、民主黨派和政協(xié)的民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等一起，連同檢察院查處貪污瀆職、失職瀆職、預防職務犯罪等，發(fā)揮了重要作用，但也存在有的監(jiān)督職能邊界不清、權威不夠、監(jiān)督有盲區(qū)、難以形成合力等問題。

　　習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上，要求完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督;要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》(以下簡稱《條例》)第37條明確將“監(jiān)察機關”與“人大、政府、司法機關”并列，體現了中央改革國家監(jiān)察體制的決策部署和黨規(guī)對改革的引領作用。

　　(二) 監(jiān)察體制改革的憲法意義

　　國家監(jiān)察體制改革是一項事關全局的重大政治改革，是落實黨的十八屆六中全會精神的重大舉措，對于進一步整合反腐敗工作力量，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，具有重大而深遠的政治意義，而且具有重要的憲法意義。

　　國家監(jiān)察體制改革是全面依法治國的需要。依法治國是一項重要的憲法原則，其總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，其中形成嚴密的法治監(jiān)督體系，是其重要內容之一。全面推進依法治國，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規(guī)管黨治黨?！稐l例》和其他黨內法規(guī)的制定和實施，構建了強大的黨內監(jiān)督體系，使管黨治黨有章可循、有規(guī)可依，但還需要建立國家監(jiān)察委員會，整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體制，這有利于形成嚴密的法治監(jiān)督體系。

　　國家監(jiān)察體制改革，是推進國家治理體系、治理能力現代化的需要。所謂國家治理體系，是在中國共產黨領導下治理國家的制度體系，其中依憲執(zhí)政、依憲治國、依憲施政的水平是國家治理體系現代化的重要標志。通過國家監(jiān)察體制改革，實現依憲治國和依規(guī)治黨統(tǒng)一、黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察融合，形成全面覆蓋依法履行公職人員的國家監(jiān)察體制，有利于完善具有中國特色的國家監(jiān)督體系，提升依憲治國的能力。

　　國家監(jiān)察體制改革，有利于提高依憲執(zhí)政的能力和水平。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨，強化黨內監(jiān)督，推動全面從嚴治黨由治標為主邁向標本兼治，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成，不敢腐的目標初步實現，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑。同時，長期存在的一些突出問題，如黨的領導弱化、黨的建設缺失等仍然存在，還有待于通過全面深化改革、從嚴治黨和依法治國協(xié)調推進加以解決。實行黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系，有利于充分發(fā)揮黨的領導核心作用。

　　國家監(jiān)察體制改革，有利于在憲法軌道上解決復雜的腐敗問題。習近平總書記在充分肯定成績的同時，指出憲法實施存在的不足，如保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在;關系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威。[1]而從周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等人嚴重違法違紀案件和巡視發(fā)現的問題看，對行使權力的監(jiān)督還存在不少漏洞，如監(jiān)督的系統(tǒng)性、經常性、有效性不夠，監(jiān)督有盲區(qū)，監(jiān)督一把手有效管用的辦法措施不多，對監(jiān)督發(fā)現問題的糾正和整改剛性約束不足等，而且當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，各級國家機關、國有企事業(yè)單位中貪污受賄、權力尋租、利益輸送等腐敗問題依然存在，這些問題嚴重損害憲法確立的國家政權基礎和黨的執(zhí)政地位，而在憲法框架下推進監(jiān)察體制改革，將有利于為監(jiān)察立法和監(jiān)督執(zhí)法提供憲法保障，并解決復雜的腐敗問題。

　　二、在憲法軌道上有序推進監(jiān)察體制改革

　　國家監(jiān)察體制改革，涉及國家權力重新配置和結構整合，是事關全局的國家制度頂層設計，要保證改革在憲法軌道上有序推進，并適時修改憲法及其相關法等。

　　(一)全國人大常委會授權、地方試點

　　黨的十八屆四中全會指出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。監(jiān)察委員會的試點方案已經公布，但是，設立監(jiān)察委員會是一項事關全局的重大政治改革，必須獲得全國人大或常委會授權，并在法治軌道上運行。因此，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，為國家監(jiān)察體制改革提供了法律支持。

　　(二)擴大監(jiān)察范圍

　　根據《憲法》的規(guī)定，一切國家機關和國家工作人員必須接受人民的監(jiān)督。我國公務員制度明確了依法履行公職的主體，除中國共產黨機關、人大及其常委會機關、“一府兩院”、民主黨派和工商聯機關和政協(xié)機關外，還包括行政類事業(yè)單位和人民團體或群眾團體機關?，F實中，依法履行公職的，除上述公務員和參照公務員法管理的人員外，還有其他相關人員。但《行政監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機關是政府行使監(jiān)察職能的機關，依法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察，范圍有限、監(jiān)督有盲區(qū)。因此，應根據《憲法》規(guī)定的精神，將監(jiān)察范圍擴展到中國共產黨機關、人大及其常委會機關、行政機關、審判機關、檢察機關、政協(xié)機關、民主黨派和工商聯機關的公務員，參照《公務員法》管理的人員，基層群眾自治人員，國有企業(yè)管理人員，事業(yè)單位管理人員和其他依法行使公共職務的人員。

　　(三)整合成為相對獨立的監(jiān)察權

　　我國目前權力結構中，對依法履行公職人員的監(jiān)督，分散于各級人大及其常委會、政府、紀委及其機關、行政監(jiān)察機關、預防腐敗局和檢察機關等。根據《憲法》《地方組織法》《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，國務院領導和管理監(jiān)察工作，縣級以上地方各級政府管理本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作。根據《刑事訴訟法》，檢察院有查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪等職能。建立集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察組織，應將行政監(jiān)察，腐敗預防，查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能，整合成為相對獨立的監(jiān)察權，集中由各級監(jiān)察委員會行使。

　　(四)健全國家監(jiān)察組織架構

　　推進國家監(jiān)察體制改革，是人民代表大會制下國家機構的改革和完善，絕不是搞“權力分立”或“四權憲法”。各級監(jiān)察委員會必須由本級人大產生，對本級人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。相應地，對國務院和縣級以上各級地方政府有關機構和檢察院有關機構進行調整。

　　(五)賦予監(jiān)察委員會職權并豐富監(jiān)察手段

　　習近平總書記在中央政治局會議審議國家監(jiān)察體制改革方案時指出：堅持寬打窄用，調查手段要寬、調查決策要嚴，必須有非常嚴格的審批程序。監(jiān)察委員會要按照管理權限，對所轄范圍內所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)察;履行監(jiān)督、調查、處置職責，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權，監(jiān)察委員會可采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

　　(六)加強統(tǒng)籌協(xié)調和工作銜接

　　國家監(jiān)察體制改革目標，是建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構。監(jiān)察委員會要與紀委合署辦公，并與司法機關協(xié)調銜接。此項監(jiān)察委員會與紀委合署辦公，與1993年開始的紀委機關(紀委辦事機構)和監(jiān)察部門合署辦公不同，監(jiān)督主體將層級更高、對象更廣、權限更大，原來紀委監(jiān)督執(zhí)紀達不到的層級、地方，或無法實施的措施，不僅可通過《條例》進行，還可依法賦予監(jiān)察委員會實施，提高權威性，擴大覆蓋面。

　　(七)暫停、制定或修改相關法律

　　除暫停相關法律在試點地區(qū)實施外，全面推開監(jiān)察體制改革后，應制定《國家監(jiān)察法》，明確在人大制度下我國監(jiān)察權的性質和法律地位，規(guī)定行使監(jiān)察權應遵循的原則，明確監(jiān)察對象的范圍，并廢止《行政監(jiān)察法》，制定《監(jiān)察委員會組織法》作為憲法相關法;修改《立法法》，規(guī)定監(jiān)察法規(guī)的法律地位，監(jiān)察法規(guī)效力與行政法規(guī)等同，高于地方性法規(guī)、規(guī)章;修改《地方組織法》關于縣級以上的地方各級政府管理本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作的職權的條款;修改《檢察院組織法》《檢察官法》《刑事訴訟法》關于檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職和預防職務犯罪以及關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的職權的條款;修改《全國人大組織法》和《各級人大常委會監(jiān)督法》，增加規(guī)定全國人大及其常委會和縣級以上的地方各級人大常委會監(jiān)督本級監(jiān)察委員會的工作。

　　(八)修改《憲法》

　　國家監(jiān)察體制改革將行政監(jiān)察、腐敗預防、查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能，整合成為相對獨立的監(jiān)察權，涉及國家權力重新配置，就不僅是行政法、訴訟法而主要是憲法問題了。正如有的學者指出的：“要為改革試點成功后全面推開國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法根據，只能修改憲法。”[2]為此，應由中共中央按照黨的十八屆四中全會決定的要求，適時正式就關于修改憲法部分內容向全國人大常委會提出建議，經全國人大常委會會議討論后，依照法定程序提出憲法修正案議案，提請十三屆全國人大會議審議。

　　在憲法中確立的監(jiān)察權應不同于行政監(jiān)察權，不從屬于行政系統(tǒng);不同于西方國家分權體制下專員監(jiān)察權、南京國民政府時期和臺灣地區(qū)“五權憲法”下之監(jiān)察權，也有別于我國行政權、審判權、檢察權和審計監(jiān)督權，且具權威性、相對獨立性和準司法性。

　　通過憲法確立監(jiān)察機關的憲法地位，并與黨章關于紀委的規(guī)定相呼應，有助于國家監(jiān)察與黨內監(jiān)督互相促進、相輔相成。因此，應對《憲法》第89條關于國務院“領導和管理監(jiān)察工作”和第107條關于縣級以上地方各級人民政府“管理本行政區(qū)域內的監(jiān)察工作”的條款進行修改，并在《憲法》第三章“國家機構”中單設“監(jiān)察委員會”一節(jié)，明確中央和地方監(jiān)察委員會監(jiān)督執(zhí)法的性質、反腐敗機構和國家監(jiān)察專責機關的憲法地位以及產生、組成和相互關系。

　　參考文獻

　　[1]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[N].人民日報，2012-12-5.

　　[2]童之偉.將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略[J].法學，2016(12).