這一與國際接軌、被視為中國版“市政專項債”的亮相，能否保障地方政府的合理融資需求?對于遏制政府債務過快增長勢頭作用幾何?釋放出怎樣的完善地方債管理方向?新華社記者第一時間采訪財政部、國土資源部有關負責人和權威專家，解讀改革背后的重要信號。

　　開“正門”規(guī)范土地儲備融資 省級政府成發(fā)債主體

　　在發(fā)行地方債取代銀行貸款成為地方政府土地儲備融資主渠道的背景下，土地儲備專項債券的亮相，意味著昔日“憑地借貸”的老路行不通了。

　　根據(jù)辦法，省級政府及計劃單列市將作為土地儲備專項債券的唯一發(fā)行主體掌握發(fā)債“總閘門”。市縣級政府確需發(fā)債的，由省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉貸給市縣級政府。同時，土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。

　　我國地方政府債券分為一般債券和專項債券。天風證券研究所固定收益首席分析師孫彬彬說，此次試點發(fā)行土地儲備專項債券并對應項目，是地方債管理的一大創(chuàng)新，類似美國市政債中的收益?zhèn)＿^去一般債券和專項債券界限不很清晰，如今管理更規(guī)范，實現(xiàn)了與國際接軌。

　　財政部和國土資源部有關負責人表示，此次發(fā)行土地儲備專項債券與依法推進土地儲備融資模式改革相結合，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象、項目管理、收益回報等方面“量身打造”，形成總量可控、動態(tài)可持續(xù)的資金保障機制，以開“正門”合法規(guī)范方式保障土地儲備項目合理融資需求，既促進土地市場規(guī)范、健康發(fā)展，又支持地方穩(wěn)增長、補短板。

　　北京大學法學院房地產(chǎn)法研究中心中方主任樓建波說，以前政府儲備土地，很多是委托開發(fā)企業(yè)向銀行貸款，受外界影響較多?，F(xiàn)在按需發(fā)債從制度上創(chuàng)新，有助于推動土地供給側結構性改革，確保土地及時有效供應促進房地產(chǎn)長期健康發(fā)展。

　　堵“歪門”遏制變相舉債 債券發(fā)行對應項目實施

　　與原先地方政府籠統(tǒng)發(fā)行專項債券不同，此次發(fā)行地方政府土地儲備專項債券必須對應項目實施，并要求有穩(wěn)定的預期償債資金來源，對應的政府性基金收入應當能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。

　　“這一要求真正體現(xiàn)了專項債券的本質，即以項目收益來償還債務本息。”上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮說，建立專項債券與項目資產(chǎn)、受益對應的制度，有利于防范和化解專項債務風險，如不同地塊、不同區(qū)域項目的融資風險與債券發(fā)行利率等均有所差異，這就要求投資者認真評估每個項目風險，不盲目追求絕對收益率。

　　財政部、國土資源部有關負責人說，開“正門”發(fā)行土地儲備專項債券，將用于償還專項債務的土地儲備資產(chǎn)及其預期土地出讓收入顯性化，從機制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進行抵押擔保融資的“后門”“歪門”，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

　　“過去地方賣地增長的老路助長了隱性債務風險。”孫彬彬說，發(fā)行土地儲備專項債，意味著除此以外的所有舉債借貸方式基本都不允許，對于更好規(guī)范地方政府融資行為、防范地方政府債務風險具有積極作用。

　　債務監(jiān)管再升級 精細化管理專項債

　　從以前籠統(tǒng)發(fā)行地方政府專項債券，到此次首嘗發(fā)行土地儲備專項債券，標志著我國按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券的步伐在加快。

　　2014年國務院發(fā)布加強地方政府性債務管理的意見，以及2015年新預算法的實施，奠定了我國地方政府債務的基本框架。在此基礎上，近年來財政部門針對出現(xiàn)的新情況、新趨勢，不斷完善相關制度，管理日趨精細化。

　　“此次辦法的出臺，是在已有制度框架上又一次精細化的管理優(yōu)化。”鄭春榮說，按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券，既顯示了在地方政府債務管理政策上的連貫性、一致性，又體現(xiàn)了財政部門對管理地方債越來越成熟、越來越深入。

　　2017年，我國政府性基金收入預計47174.66億元，其中國有土地使用權出讓收入預計38568.62億元，占比超過80%。

　　記者了解到，針對土地儲備發(fā)行專項債券，意味著按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券改革邁出一大步。按照計劃，下一步財政部將會同交通運輸部等部門研究推進發(fā)行政府收費公路專項債券。

　　專家表示，此次辦法顯示，我國關于地方政府債務的監(jiān)管進一步升級。如關于儲備土地的擔保管理更加嚴格，明確地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

　　此外，辦法在土地儲備專項債券的監(jiān)管中引入國土資源部門，通過兩部門協(xié)調(diào)配合使得政府對融資項目的監(jiān)管更加專業(yè)，確保土地儲備項目的真實性、規(guī)范性。