1農(nóng)地權(quán)利分割的內(nèi)在需求與制度供給
(一)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)分離的內(nèi)在需求。在高速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化浪潮的沖擊下，中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在歷經(jīng)意義深遠(yuǎn)的重大變遷。到2015年，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)份額已分別僅占9.2%和30.5%;農(nóng)民的分化程度加深，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局6萬農(nóng)村住戶抽樣數(shù)據(jù)，到2012年，純農(nóng)戶僅18.3%，純非農(nóng)戶15.9%，一兼戶和二兼戶分別為30.1%和35.7%;隨著農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)成為常態(tài)，農(nóng)戶非農(nóng)收入份額上升，農(nóng)家內(nèi)部分工分業(yè)深化，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)重要性下降，青壯年勞動(dòng)力出外打工掙取非農(nóng)收入，老人和婦女留守村莊，他們?cè)诳词丶彝ニ邪恋氐耐瑫r(shí)，也產(chǎn)出保證家庭生計(jì)所需的食物;以農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)率衡量的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)于2010年前后真正到來，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本上升，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)爭(zhēng)奪勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)凸顯。在農(nóng)業(yè)要素相對(duì)價(jià)格發(fā)生巨大變化的背景下，長期依靠高勞動(dòng)投入提高土地單產(chǎn)的中國農(nóng)民開始改變投入方式，大幅減少作物勞動(dòng)投入，增加機(jī)械和資本投入;農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，以2003年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，中國農(nóng)業(yè)以提高土地生產(chǎn)率的精耕細(xì)作傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式向以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在發(fā)生的巨大變革面前，中國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系呈現(xiàn)出日益不適應(yīng)甚至滯后的尷尬。20世紀(jì)80年代初由農(nóng)民首創(chuàng)的包產(chǎn)到戶制度，經(jīng)由自下而上的政策推動(dòng)、法律最終承認(rèn)，多方努力結(jié)晶而成集體所有家庭承包經(jīng)營制度，最終被確定為中國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)濟(jì)制度。這一制度經(jīng)由集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分離而成，在法律賦予村社農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)中，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是合一的。但是，隨著人口的大規(guī)模非農(nóng)化，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)事實(shí)上進(jìn)一步分離為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，到2015年時(shí)，外出進(jìn)城打工6個(gè)月以上的農(nóng)民人數(shù)超過了2.78億，這些離土出村的農(nóng)民在持有著農(nóng)地承包權(quán)的同時(shí)，將其附著的經(jīng)營權(quán)直接或間接轉(zhuǎn)給了其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。問題也由此而生：
——在集體所有權(quán)上，盡管法律明確要堅(jiān)持集體所有權(quán)，《土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)集體所有權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利與責(zé)任都做過界定，但是關(guān)于集體所有的理解并未達(dá)成共識(shí)，關(guān)于集體所有權(quán)利的強(qiáng)度、集體組織與集體成員的關(guān)系、集體所有權(quán)與集體組織行使的職能、集體成員權(quán)的界定、集體所有權(quán)與村社制度的關(guān)系等等，皆因立場(chǎng)、價(jià)值觀和對(duì)農(nóng)村制度歷史認(rèn)知的不同而差異極大，這些分歧不僅影響農(nóng)村制度的走向，而且影響農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)。
——在農(nóng)戶承包權(quán)上，盡管《土地承包法》和《物權(quán)法》強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為承包農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)，依法實(shí)行物權(quán)保護(hù)，但是，行政權(quán)侵犯農(nóng)民承包地財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形大量發(fā)生，承包權(quán)的權(quán)能仍然存在殘缺;中共十七屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)明確農(nóng)民與承包土地的關(guān)系長久不變，但是就長久不變的內(nèi)涵、期限等一直未進(jìn)行明確的政策和法律界定，影響承包農(nóng)戶對(duì)土地權(quán)利的預(yù)期與長期穩(wěn)定性;在農(nóng)戶分化和收入來源呈多元格局后，承包權(quán)的農(nóng)地經(jīng)濟(jì)重要性下降，承包農(nóng)戶持有土地的觀念(安全性)越來越強(qiáng)于其收入功能，小農(nóng)對(duì)承包地的利用行為發(fā)生變化，也影響稀缺土地的有效使用。
——在經(jīng)營權(quán)上，盡管各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從承包農(nóng)戶手中接包的土地規(guī)模越來越大，到2016年時(shí)，土地流轉(zhuǎn)率已達(dá)35%，經(jīng)營主體對(duì)經(jīng)營土地上的投資額也不斷增加。但是，他們的經(jīng)營權(quán)從何而來?經(jīng)營權(quán)通過什么樣的規(guī)則和方式獲得?如何保護(hù)經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和投資回報(bào)權(quán)?經(jīng)營權(quán)的權(quán)能有哪些及如何設(shè)置?從案例調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新經(jīng)營主體流入的土地規(guī)模一般較大，所從事的作物附加值較高，耕作和經(jīng)營市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，投資額一般較大，關(guān)于經(jīng)營權(quán)權(quán)利的政策不明確和法律界定與保護(hù)的不明朗，不利于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范，不利于適度規(guī)模經(jīng)營，更不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
——在權(quán)利關(guān)系上，當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分置以后，兩權(quán)分離下的承包經(jīng)營權(quán)與三權(quán)分置后的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間到底是一種什么樣的關(guān)系?經(jīng)營權(quán)到底是從哪一種權(quán)利中分離出來的，它與母權(quán)利的權(quán)利關(guān)系如何?以成員權(quán)為基礎(chǔ)的承包權(quán)與作為農(nóng)業(yè)耕作者的經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利到底如何才能得到更有效的保護(hù)?各自的權(quán)能如何安排與設(shè)定?承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離程序與規(guī)則如何議定等等，都缺乏明晰的政策安排與法律規(guī)范。
(二)農(nóng)地三權(quán)分置的制度供給。在現(xiàn)有法律不可能一蹴而就加以修改的現(xiàn)實(shí)下，這一輪的農(nóng)地制度變革再一次采取了中國特色的制度供給方式：先由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)，繼之是中央文件予以政策表達(dá)，頒布具體實(shí)施意見，接著是地方試點(diǎn)。在中共十八屆三中全會(huì)召開前夕，習(xí)近平總書記到湖北調(diào)研農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，首次釋放農(nóng)村改革要研究土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者關(guān)系的信號(hào)。十八屆三中全會(huì)《決定》在完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的政策表述上不同以往，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)一步拓展，提出要“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，農(nóng)民可以用承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議第一次提出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置并行。2014年9月29日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，習(xí)近平總書記對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置做出明確、完整的表述，即“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。”中共十八屆五中全會(huì)部署“完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法”。2016年4月25日，習(xí)近平總書記在中國農(nóng)村改革發(fā)源地小崗村詳細(xì)論述農(nóng)地三權(quán)分置的重大意義：“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”，農(nóng)地三權(quán)分置成為深化農(nóng)村改革的頂層制度安排。
在頂層安排明確以后，接下來是政策推進(jìn)與實(shí)施。中共中央辦公廳于2014年發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》61號(hào)文件，國務(wù)院辦公廳也于同年出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》78號(hào)文件，分別就三權(quán)分置實(shí)施中兩項(xiàng)重要政策——土地流轉(zhuǎn)交易及如何推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營做出規(guī)定。接著中辦、國辦于2015年11月聯(lián)合印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，就農(nóng)地三權(quán)分置的方向和內(nèi)涵進(jìn)行完整表達(dá)。按照這份文件的表述，所謂落實(shí)集體所有權(quán)，是指將法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，落實(shí)到“本集體成員集體所有”，具體路徑包括兩個(gè)方面，一是明確界定農(nóng)民集體成員權(quán);二是明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，以達(dá)成集體產(chǎn)權(quán)主體清晰之目的。所謂穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是不改變集體組織成員對(duì)所承包土地的已有權(quán)利，在落實(shí)三權(quán)分置中，確保本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。所謂放活土地經(jīng)營權(quán)，在文件中表述得非常清楚，就是由承包農(nóng)戶將自己享有的土地經(jīng)營權(quán)在依法自愿的原則下配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的經(jīng)營主體。在中央對(duì)新制度的內(nèi)涵有明確定義后，相關(guān)部門的實(shí)施就是政策和技術(shù)層面的了。其中有兩份重要的政策規(guī)定比較重要，一個(gè)是2016年7月農(nóng)業(yè)部印發(fā)的關(guān)于《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范(試行)》的通知，旨在對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范。另一份是關(guān)于經(jīng)營權(quán)擔(dān)保抵押的政策，分別為國務(wù)院45號(hào)文《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，以及中國人民銀行會(huì)同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，從貸款對(duì)象、貸款管理、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、配套支持措施、試點(diǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估等多方面，對(duì)金融機(jī)構(gòu)、試點(diǎn)地區(qū)和相關(guān)部門推進(jìn)落實(shí)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)明確了政策要求。更具深遠(yuǎn)意義的是，中央深改組于2016年11月審議通過《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，對(duì)三權(quán)分置的原則予以了明確框定，即“農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須牢牢堅(jiān)持”;“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán);“放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”，這是一份就如何實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置的指引性文件，為未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展謀篇布局打下了制度基礎(chǔ)。
2集體所有農(nóng)戶使用地權(quán)制度的特征與問題
中國農(nóng)地權(quán)利制度及其績效的研究，一直是國內(nèi)國際中國問題研究的熱點(diǎn)之一。這些研究有助于認(rèn)識(shí)集體所有農(nóng)戶使用農(nóng)地權(quán)利制度的特征、效果與問題。
(一)集體所有制下的所有權(quán)與使用權(quán)分離。中國現(xiàn)行農(nóng)地制度安排與特征的歸納，很大程度要?dú)w功于20世紀(jì)80年代一批改革理論家的總結(jié)與提煉。20世紀(jì)80年代初，隨著基層包產(chǎn)到戶創(chuàng)新越來越難以阻擋，支持改革的決策者和理論家開始尋找農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革的合理化依據(jù)，形成一些重要表述：一是提出兩個(gè)長期不變，即土地等生產(chǎn)資料的公有制長期不變，責(zé)任制也長期不變;二是論證包產(chǎn)到戶不是搞私有制，包干到戶經(jīng)營方式是建立在土地公有基礎(chǔ)上的;農(nóng)戶和集體保持著承包關(guān)系，不同于合作化以前的小私有個(gè)體經(jīng)濟(jì);論證公有制下家庭經(jīng)營與合作經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，得出家庭經(jīng)營仍然是合作經(jīng)濟(jì)的一個(gè)層次，與歷史上私有基礎(chǔ)上的家庭經(jīng)濟(jì)有別。在當(dāng)時(shí)的歷史大背景下，包產(chǎn)到戶改革與新中國成立后通過土改及合作化運(yùn)動(dòng)將土地私有制轉(zhuǎn)為集體所有制不同，它將集體土地分包給村里農(nóng)戶時(shí)，保留著法律意義上的集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶獲得了行為層面的承包經(jīng)營權(quán)，保住政治底線是社會(huì)主義制度下謀求改革的基本前提。另一方面，通過所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，大大降低了當(dāng)時(shí)政治環(huán)境下“一大二公”意識(shí)形態(tài)的阻撓，也保證了旨在調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的改革的順利推進(jìn)。隨著農(nóng)村改革的共識(shí)達(dá)成與績效顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)政策界與學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村研究的大門也打開了。在與國際學(xué)術(shù)界的交流中，中國農(nóng)經(jīng)界較早吸收現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特性及其變遷的認(rèn)識(shí)更加深化，如認(rèn)識(shí)到土地權(quán)利隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，內(nèi)涵也不斷豐富;所有權(quán)與所有制含義不同，不能將兩者完全等同，以禁錮意識(shí)形態(tài);更有意義的是，理解了所有權(quán)可分解出使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、租讓權(quán)、抵押權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等等，成為一束權(quán)利”。這些早期的研究盡管在理論上還打著很強(qiáng)的當(dāng)時(shí)歷史背景下的烙印，但是，這些觀點(diǎn)和政策努力對(duì)于推動(dòng)包產(chǎn)到戶改革從點(diǎn)到面及形成共識(shí)起到了關(guān)鍵作用，基于實(shí)踐提出的權(quán)利分割思想，也為中國土地集體所有制下的兩權(quán)分離理論打下基礎(chǔ)。
(二)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、合約與農(nóng)戶行為。在意識(shí)形態(tài)的影響減低以后，中國農(nóng)地制度改革朝著明晰產(chǎn)權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)預(yù)期的方向演進(jìn)，學(xué)術(shù)的研究也致力于分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的特征及其對(duì)農(nóng)戶行為的影響。按照諾斯“制度是為人們相互發(fā)生關(guān)系而設(shè)定的一系列規(guī)則”的定義，經(jīng)濟(jì)學(xué)家較早將制度經(jīng)濟(jì)方法引入農(nóng)地制度研究，認(rèn)識(shí)到農(nóng)地制度的績效取決于其內(nèi)含規(guī)則對(duì)農(nóng)民與集體的激勵(lì)程度與激勵(lì)導(dǎo)向：如果農(nóng)地制度安排使得農(nóng)民的付出與收益相一致，激勵(lì)程度就強(qiáng);如果農(nóng)地制度安排能使得農(nóng)民的物質(zhì)與人力資本更多地配置于生產(chǎn)性活動(dòng)，農(nóng)地制度的經(jīng)濟(jì)績效就更好。在制度安排中，產(chǎn)權(quán)是“一個(gè)社會(huì)強(qiáng)制實(shí)施的對(duì)一種經(jīng)濟(jì)物品如何使用的權(quán)利”，一個(gè)社會(huì)的產(chǎn)權(quán)安排有效性，對(duì)行為的影響舉足輕重。產(chǎn)權(quán)通過使用權(quán)的排他性、收益權(quán)的獨(dú)享性和轉(zhuǎn)讓權(quán)的自由程度影響資源配置。中國農(nóng)村土地制度對(duì)農(nóng)民行為和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響，就是通過不斷增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)度和廣度來穩(wěn)定農(nóng)民的預(yù)期，通過合約結(jié)構(gòu)的完善不斷增大農(nóng)民對(duì)剩余的控制權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。劉守英、邁克爾.卡特、姚洋以及劉守英和龔啟圣利用全國八縣800農(nóng)戶樣本數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)地改革后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行度量，分析影響不同地區(qū)產(chǎn)權(quán)安排多樣性的因素，發(fā)現(xiàn)同樣在集體所有制下，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，資源稟賦差異，產(chǎn)權(quán)安排(使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán))的強(qiáng)度不一，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的意愿也產(chǎn)生很大差異。這一將產(chǎn)權(quán)與制度方法引入土地制度研究的努力，也在一定程度上淡化了中國農(nóng)經(jīng)界長期存在的土地制度問題上意識(shí)形態(tài)化的傳統(tǒng)，將一直熱衷的所有制研究轉(zhuǎn)向關(guān)注影響農(nóng)民行為的產(chǎn)權(quán)安排的研究。
(三)成員權(quán)集體所有制困境。中國農(nóng)村第一輪改革將集體組織所有與控制的傳統(tǒng)集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、成員權(quán)共有的現(xiàn)行集體所有制。現(xiàn)行農(nóng)地制度的本質(zhì)是將原來集體控制的集體所有制改革為以成員權(quán)為核心的集體所有制，這個(gè)集體所有制的本質(zhì)是每個(gè)集體組織的合法成員天然平等享有集體所有土地的各項(xiàng)權(quán)利，家庭承包制下按人口均分土地而非家庭均分即是上述制度的具體體現(xiàn)。依此，集體內(nèi)家庭之間的成員變化(出生死亡、婚入婚出、因進(jìn)城戶籍離村等)，就必然要調(diào)整成員權(quán)和實(shí)行土地再分配。雖然中央政府一再強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)民土地預(yù)期，將承包期從15年延長到30年，《土地承包法》將“增人不增地、減人不減地”寫入法律，中共十七屆三中全會(huì)和十八屆三中全會(huì)更進(jìn)一步提出實(shí)行長久不變，但村莊內(nèi)部由于人口增減變化調(diào)整土地的壓力始終存在。幾個(gè)時(shí)點(diǎn)的農(nóng)戶調(diào)查也佐證了這一困境。到1998年時(shí)，許多地方第一輪土地承包即將到期，為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，中央政府決定開展土地延包，實(shí)行將土地承包期延長到30年的政策，一份以8縣800農(nóng)戶為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)分析表明，62%的被調(diào)查農(nóng)戶并不贊成實(shí)行三十年內(nèi)不調(diào)整土地的安排，這種情況越是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)其比例越高;更令人悲觀的是，高達(dá)81%的被調(diào)查農(nóng)戶根本不接受“新增人口不再分地”。到2003年時(shí)，為了對(duì)農(nóng)民承包土地實(shí)行法律保護(hù)，國家施行《農(nóng)村土地承包法》，據(jù)一份農(nóng)戶調(diào)查報(bào)告顯示，與第二輪延包相比，盡管農(nóng)戶中贊成延長承包期的比例提高到了62.9%，但是，仍然有20.6%的農(nóng)戶提出要將承包期縮短。另外，盡管贊成承包期內(nèi)不再調(diào)地的比例也上升了，達(dá)到51.1%，但是，仍然有36.8%的農(nóng)戶主張承包期內(nèi)調(diào)地。在這以后，也有一些對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利要求的大樣本調(diào)查，其中一份調(diào)查反映，到2008年時(shí)，認(rèn)為“30年內(nèi)不調(diào)地的政策不合理”的農(nóng)戶高達(dá)62.79%。認(rèn)為增人不增地、減人不減地不合理的比例分別高達(dá)61.98%和59.95%。另一份是一個(gè)連續(xù)5次對(duì)17省的調(diào)查，他們的數(shù)據(jù)反映，2001年到2010年，贊成“增人不增地、減人不減地”的農(nóng)戶比例從42.0%下降到38.2%，反對(duì)該項(xiàng)政策的農(nóng)戶從42%下降到28.6%。在增人戶與減人戶就是否調(diào)地形成拉鋸局面時(shí)，理論界對(duì)于成員權(quán)集體所有制的認(rèn)識(shí)也產(chǎn)生很大分歧，我們認(rèn)為，盡管鎖定人地關(guān)系的集體所有制改革會(huì)造成一部分農(nóng)民無地，但是，相較人口增減就要?jiǎng)拥卦斐傻霓r(nóng)民預(yù)期不穩(wěn)和投資負(fù)面影響相比，長期穩(wěn)定的利要大于弊，事實(shí)上，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)重要性下降，穩(wěn)定人地關(guān)系還有利于農(nóng)民非農(nóng)化。
(四)地權(quán)穩(wěn)定性與農(nóng)業(yè)投資。地權(quán)穩(wěn)定性及其效應(yīng)檢驗(yàn)是國際農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界長久的實(shí)證研究主題。20世紀(jì)90年代初，林毅夫與Feder等人對(duì)中國東北的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)民在農(nóng)機(jī)方面的投資沒有影響(Feder et al.,1992)。姚洋對(duì)浙江和江西兩省抽樣農(nóng)戶的分析得出，地權(quán)穩(wěn)定性對(duì)綠肥種植的影響顯著為正，對(duì)產(chǎn)量的影響不顯著。李果等的研究也得出同樣的結(jié)果。許慶、章元的研究進(jìn)一步細(xì)化，將農(nóng)戶的長期投資分為兩類：一類是與特定地塊不相連的長期投資，另一類是與特定地塊相連的長期投資,他們的研究結(jié)果表明，減人減地政策導(dǎo)致農(nóng)戶第一類長期投資下降，增人增地對(duì)農(nóng)戶第一類長期投資沒有影響。Wang等利用中國數(shù)據(jù)，付江濤等基于江蘇省3縣數(shù)據(jù)，劉玥汐、許恒周利用天津薊縣周邊15村數(shù)據(jù)，都發(fā)現(xiàn)確權(quán)刺激了當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的發(fā)展。有些研究認(rèn)為確權(quán)對(duì)土地生產(chǎn)率具有顯著影響。還有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，可能會(huì)帶來農(nóng)業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)象、方式的改變，進(jìn)而影響土地租金和流轉(zhuǎn)。這些研究討論了政府補(bǔ)貼是如何在土地承包者和經(jīng)營者之間進(jìn)行分配的、補(bǔ)貼對(duì)土地租金形成了怎樣的影響等。
(五)土地流轉(zhuǎn)的效應(yīng)與決定。土地規(guī)模過小、細(xì)碎化程度高，一直被認(rèn)為是妨礙中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的突出問題。土地流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生兩種效應(yīng)，即邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易收益效應(yīng)。隨著中國農(nóng)村勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為耕作農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的重要途徑。大量文獻(xiàn)探討了土地流轉(zhuǎn)的決定因素，以下幾點(diǎn)被廣為提及。一是勞動(dòng)力市場(chǎng)(或者非農(nóng)就業(yè))發(fā)展?fàn)顩r。隨著農(nóng)戶勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，農(nóng)民外出就業(yè)將獲得更多收入，用來耕作土地的勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本將越來越大，這種由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的需求將刺激農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性。強(qiáng)調(diào)清晰的產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)交易的前提，土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性成為決定土地流轉(zhuǎn)的重要因素。田傳浩、賈生華認(rèn)為，農(nóng)戶對(duì)地權(quán)穩(wěn)定性的預(yù)期越高，租入土地的可能性越大。在中國農(nóng)村地區(qū)，行政性土地調(diào)整大量存在是影響農(nóng)地使用權(quán)穩(wěn)定性的重要因素。Deininger and Jin和劉克春、林堅(jiān)分析了中國行政性土地調(diào)整與農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)之間的替代關(guān)系;趙陽通過計(jì)量模型分析發(fā)現(xiàn)，打破小組界限的土地調(diào)整對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展有顯著負(fù)的影響。三是農(nóng)戶特征。涉及農(nóng)戶特征變量——戶主性別、年齡、受教育水平、能力，家庭人口、勞動(dòng)力數(shù)量、財(cái)產(chǎn)等。四是交易成本。農(nóng)地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是農(nóng)地使用權(quán)的交易，在交易過程中交易雙方必然面臨信息搜尋、合約談判以及執(zhí)行等方面的交易成本。過高的交易成本使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)得不償失，最終流轉(zhuǎn)不起來。
3農(nóng)地三權(quán)分置下的權(quán)利體系重構(gòu)
從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，既是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)地制度演化的必然，也是集體所有制下農(nóng)地制度安排的又一次重大制度選擇。與兩權(quán)分離調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、解決中國農(nóng)業(yè)增長的微觀制度相比，農(nóng)地三權(quán)分置制度的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)建立一套有利于從鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變的土地權(quán)利體系，為中國的城鄉(xiāng)融合和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。
(一)圍繞農(nóng)地三權(quán)分置的爭(zhēng)議。在頂層決策明確農(nóng)地三權(quán)分置作為中國深化農(nóng)村改革的制度安排以后，有些學(xué)者對(duì)這一制度的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了闡釋。比如，三權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)是很精巧的，它不需要觸動(dòng)集體所有制，還能實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)在規(guī)模、范圍和速度上的提升。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離使新制度具有開放性和可交易性，突破了承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的身份固化性。在農(nóng)戶持有承包權(quán)的前提下，任何法人、組織及自然人都能成為土地經(jīng)營者，促進(jìn)了土地市場(chǎng)化.土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開后，農(nóng)民可以安心進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商而無須擔(dān)心失去土地。
也有一些觀點(diǎn)表達(dá)了對(duì)三權(quán)分置實(shí)施中要注意的問題的關(guān)注。比如，怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利以及怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展，是實(shí)行三權(quán)分置時(shí)要權(quán)衡的問題。農(nóng)地抵押擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要認(rèn)真研究。需要細(xì)化三權(quán)分置的相關(guān)政策和制度安排。
法學(xué)界起初就三權(quán)分置的政策術(shù)語如何在法律上得以表達(dá)存在疑問。有學(xué)者即認(rèn)為，對(duì)于同一塊土地，如果設(shè)置過多的權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致權(quán)利體系的混亂和權(quán)利內(nèi)容間的齟齬;依英美財(cái)產(chǎn)法和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的權(quán)利分解理論將其分置為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，不合我國他物權(quán)設(shè)立的基本法理，難以在法律上得以表達(dá)。有意義的是，作為一項(xiàng)重大的制度選擇，法學(xué)界圍繞三權(quán)分置農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的討論走向深入。
第一種觀點(diǎn)，按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的權(quán)利束觀念，將農(nóng)地三權(quán)分置的權(quán)利結(jié)構(gòu)表述為“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”三種權(quán)利。不過他們?cè)谕恋爻邪鼨?quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)仍存在較大爭(zhēng)議。一者認(rèn)為承包權(quán)是成員權(quán)，經(jīng)營權(quán)是債權(quán);二者認(rèn)為承包權(quán)是一種物權(quán)，經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)，兩者權(quán)利的效力差異明顯;三者認(rèn)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)均為物權(quán)。經(jīng)營權(quán)也是一種用益物權(quán)，主要體現(xiàn)為對(duì)所經(jīng)營土地的占有、經(jīng)營、收益和處分權(quán)。承包權(quán)理所當(dāng)然是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，性質(zhì)也為用益物權(quán);四者認(rèn)為承包權(quán)是物權(quán)，對(duì)經(jīng)營權(quán)沒有表述。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為三權(quán)分置應(yīng)表述為“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地承包權(quán)”。他們認(rèn)為，就權(quán)利主體、內(nèi)容、性質(zhì)、侵權(quán)形態(tài)、救濟(jì)和責(zé)任方式等而言，土地承包經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)均存在較大差異。在土地承包法設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，將其中包含土地承包權(quán)，這種做法不僅導(dǎo)致理論上的含混不清， 在法律上造成土地承包經(jīng)營權(quán)承載過多的功能，在現(xiàn)實(shí)中更是妨礙對(duì)承包人的土地權(quán)益實(shí)行有效保護(hù)，形成土地流轉(zhuǎn)的制度障礙。因此，這次實(shí)行三權(quán)分置時(shí)，應(yīng)當(dāng)將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)進(jìn)行分離。
第三種觀點(diǎn)認(rèn)為三權(quán)分置應(yīng)表述為“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”。該派認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的用益物權(quán)，盡管土地承包經(jīng)營權(quán)也是一種用益物權(quán)，但它與后者處于不同層次的客體，因此，這兩種用益物權(quán)是可以同時(shí)存在的，不會(huì)相互沖突，將土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的制度設(shè)計(jì)完全可以納入用益物權(quán)體系構(gòu)建內(nèi)。土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的分置設(shè)定也有利于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、融資與繼承等結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。
(二)農(nóng)地三權(quán)分置權(quán)利體系構(gòu)建。在我們看來，集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)利界定與內(nèi)涵明確以及三者之間的關(guān)系，是創(chuàng)新和實(shí)施農(nóng)地三權(quán)分置制度的關(guān)鍵?；谀壳暗恼J(rèn)識(shí)，我們就三權(quán)分置架構(gòu)下集體所有權(quán)、成員承包權(quán)與耕作者經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵做如下界定。
第一，集體所有權(quán)是農(nóng)民集體的所有權(quán)。中國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革實(shí)現(xiàn)了集體所有制下集體所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的分離，在保持集體所有制前提下，將集體所有權(quán)實(shí)體化為成員所有權(quán)，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)(使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán))賦予了農(nóng)戶。對(duì)于這套制度安排，一直存在批評(píng)意見，認(rèn)為它導(dǎo)致集體權(quán)力弱化、甚至虛置，影響集體經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做大，這一責(zé)難背后的理論意涵是將集體所有權(quán)等同于集體組織支配集體土地和資產(chǎn)的權(quán)力。從源頭來看，集體所有的財(cái)產(chǎn)主要來源與兩部分：一是土改分給農(nóng)民的私產(chǎn)及合作社時(shí)期積累的農(nóng)民私產(chǎn);二是集體化以后經(jīng)過集體成員利用集體資源和勞動(dòng)積累所形成的資產(chǎn)，由此，集體所有實(shí)質(zhì)上一個(gè)集體邊界內(nèi)以成員為核心的各類財(cái)產(chǎn)的集合。明確了集體所有的含義以后，我們就不會(huì)將集體所有等同于集體組織所有了，在集體所有的框架下，集體組織的存在是必要的，但它絕不是集體財(cái)產(chǎn)的所有者、控制者和支配者，充其量也就是由集體成員將資產(chǎn)委托其使用、管理與經(jīng)營集體資產(chǎn)的代理人，它的權(quán)力與行為必須受到委托人的監(jiān)督。20世紀(jì)80年代的農(nóng)村改革實(shí)質(zhì)上是將集體所有土地回歸集體成員，確立以成員權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農(nóng)村土地承包法》的法律承認(rèn)，分別在第2條和第12得到法律明確表述?！段餀?quán)法》對(duì)農(nóng)民集體所有的法律表述更為明確，一是與其他物權(quán)界定對(duì)應(yīng)，將農(nóng)民所有的物歸為不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)兩類;二是明確這些財(cái)產(chǎn)的歸屬為本集體成員;三是規(guī)定土地相關(guān)權(quán)利的處置由集體成員決定。“集體”，分屬“村農(nóng)民集體”、“村內(nèi)農(nóng)民集體”和“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”三個(gè)層次，“村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村民委員會(huì)”、“村民小組”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”只是代表集體行使土地所有權(quán)。
關(guān)于集體所有權(quán)的內(nèi)涵，《三權(quán)分置意見》將之予以了界定和進(jìn)一步的細(xì)化：(1)依法發(fā)包集體土地，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù);(2)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;(3)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。“特別是在承包權(quán)人轉(zhuǎn)移進(jìn)城而流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的情況下，更要強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)土地使用的監(jiān)督權(quán)，保護(hù)農(nóng)地資源用于農(nóng)業(yè)，維護(hù)集體土地權(quán)益。”(4)依法對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意;流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?5)集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償。
第二，土地承包權(quán)是賦予集體成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶取得農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村改革的最主要成果，是中國共產(chǎn)黨歷史上的第二次給農(nóng)民土地賦權(quán)，第一次以耕者有其田的土地改革取得政權(quán)，第二次是以還權(quán)于農(nóng)民的家庭承包制改革開啟中國改革開放的歷程。如何對(duì)待和處置農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是三權(quán)分置改革帶有方向性的問題。
在農(nóng)地三權(quán)分置的理論探討中，是法學(xué)界在承包農(nóng)戶土地權(quán)利的表達(dá)方面存在分歧，一種是建議繼續(xù)沿用土地承包法中的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，另一種建議以此次改革為契機(jī)，直接用土地承包權(quán)表達(dá)承包農(nóng)戶的土地權(quán)利。在我們看來，在三權(quán)分置權(quán)利框架下，應(yīng)該將集體成員的土地權(quán)利明確表達(dá)為土地承包權(quán)。其理由如下：其一，《農(nóng)村土地承包法》中使用的“承包經(jīng)營權(quán)”概念，是為了在法律上明確集體與成員之間對(duì)集體土地的發(fā)包與承包關(guān)系，這與改革初期的法律和經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān)系實(shí)事是一致的。但是，隨著國家和集體各種義務(wù)的解除與政變，土地承包期的延長，“增人不增地，減人不減地”的實(shí)施，使農(nóng)民與土地關(guān)系的越來越穩(wěn)定，盡管農(nóng)民的土地是承包來的，但是，農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)化越來越強(qiáng)化，不僅包括所承包土地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，對(duì)土地的占有和支配權(quán)也越來越大，在很大程度上，土地承包權(quán)已經(jīng)成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)這一在一定歷史條件下創(chuàng)設(shè)、但權(quán)利內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生重大變化的名稱進(jìn)行修改，適逢其時(shí);其二，無論是改革初期還是法律的認(rèn)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定都是以農(nóng)民作為自耕者(承包者就是經(jīng)營者)為前提的，但是，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，農(nóng)民代際差異加大，承包者與經(jīng)營者的分離已成事實(shí)，不易繼續(xù)用承包經(jīng)營權(quán)代表現(xiàn)在事實(shí)上的土地權(quán)利狀態(tài);其三，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)基于集體成員身份獲得。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地權(quán)利演化中，將土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分設(shè)，有利于進(jìn)行土地承包權(quán)身份性與土地經(jīng)營權(quán)非身份性的區(qū)隔，便于對(duì)兩者的權(quán)利進(jìn)行分別保護(hù)，而不造成對(duì)其中任何一方權(quán)利的傷害。
《三權(quán)分置意見》將土地承包權(quán)界定為“土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。這里所謂“土地承包權(quán)人”是指擁有集體成員身份的(承包)農(nóng)戶。如此，土地承包權(quán)帶有很明顯的身份屬性，蘊(yùn)涵著或者說承載著“耕者有其田”的成員權(quán)功能，只有本集體成員才享有土地承包權(quán)，無論土地經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的土地承包權(quán)均不喪失。此種意義上的土地承包權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上所規(guī)定的以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)大致相當(dāng)，指承包農(nóng)戶依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有的從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用益物權(quán)。這里，主體是承包農(nóng)戶，限定為本集體成員;客體是其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等農(nóng)村土地;內(nèi)容是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn);性質(zhì)上屬于用益物權(quán)。
關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，根據(jù)《三權(quán)分置意見》的表述，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)包括以下內(nèi)容：(1)占有、使用承包地其中包括建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益;(2)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益;(3)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押;(4)自愿有償退出承包地;(5)具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼;(6)承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，符合條件的有權(quán)獲得社會(huì)保障費(fèi)用等。與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上規(guī)定的以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容相比，《三權(quán)分置意見》做了以下幾個(gè)方面的明確或改變：其一，明確了土地經(jīng)營權(quán)的入股流轉(zhuǎn)方式，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建提供了另一條可供選擇的路徑;其二，改變了現(xiàn)行法上禁止耕地等土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)定，明確承包農(nóng)戶可就其土地承包權(quán)設(shè)定抵押;其三，在轉(zhuǎn)讓之外，明確指出承包農(nóng)戶可以放棄其土地承包權(quán)，但以“自愿有償”為前提;其四，明確了承包農(nóng)戶因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼的權(quán)利;其五，明確了承包土地被征收的承包農(nóng)戶，符合條件時(shí)有權(quán)獲得社會(huì)保障費(fèi)用。
第三，土地經(jīng)營權(quán)是各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有的耕作權(quán)。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的核心是耕作者的積極性問題。中國歷史上的田面權(quán)與田底權(quán)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，對(duì)田底權(quán)者和田面權(quán)者的權(quán)利實(shí)行同等保護(hù)，耕作者的權(quán)利具有所有權(quán)的特質(zhì)。20世紀(jì)80年代以后的集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的改革，也是以向耕作者設(shè)權(quán)、賦權(quán)，調(diào)動(dòng)了幾億農(nóng)民自耕者的積極性，為改革以來的農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村穩(wěn)定提供制度基礎(chǔ)。此次推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，仍然是要解決農(nóng)村人地分離格局下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度問題。與自耕農(nóng)時(shí)代不同，這一輪經(jīng)營權(quán)利的設(shè)置與保護(hù)非常復(fù)雜，這些主體既有兼業(yè)小農(nóng)，也有適度規(guī)模農(nóng);既有本村農(nóng)，也有外村農(nóng);既有家庭農(nóng)場(chǎng)，也有合作社農(nóng)場(chǎng)、公司農(nóng)場(chǎng)，新的權(quán)利設(shè)置既要顧及已經(jīng)分得土地的幾億小農(nóng)，也要調(diào)動(dòng)各類新型經(jīng)營主體的積極性，這是一次非同尋常的權(quán)利分置試驗(yàn)。但是，面對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者行為的變化，土地經(jīng)營權(quán)改革關(guān)乎中國農(nóng)業(yè)生死存亡和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，必須找到可行的制度安排。
關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)權(quán)，我們認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的宗旨是為耕作者提供穩(wěn)定的土地使用和投資預(yù)期，法律上的表達(dá)不要妨礙這一目的的實(shí)現(xiàn)。具體而言，其一，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵是“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)”，“保障其(土地經(jīng)營權(quán)人)有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”，要“加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。”土地利用關(guān)系的法律表達(dá)一直存在物權(quán)、債權(quán)二元化構(gòu)造，土地利用關(guān)系既可以反映為用益物權(quán)，也可以表現(xiàn)為債權(quán)性土地利用權(quán)，兩者均可增進(jìn)物盡其用。土地經(jīng)營權(quán)的定性是一個(gè)政策選擇問題，定性為物權(quán)性土地利用權(quán)(用益物權(quán))或債權(quán)性土地利用權(quán)均無不可。物權(quán)和債權(quán)的區(qū)分并非絕對(duì)，其間并不存在不可逾越的鴻溝。正如蘇永欽先生所言，物權(quán)的本質(zhì)，就是把一個(gè)原來屬于甲與乙之間的關(guān)系(相對(duì)關(guān)系)，通過登記公示，然后就被絕對(duì)化了。這表明，將一項(xiàng)權(quán)利塑造為物權(quán)還是債權(quán)，有人為處理的因素。雖然用益物權(quán)可以使土地利用關(guān)系物權(quán)化，鞏固當(dāng)事人之間的法律關(guān)系，并可以對(duì)抗第三人，而債權(quán)性土地利用權(quán)的效力僅發(fā)生于當(dāng)事人之間，在契約自由包括解約自由的觀念之下，土地利用合同可因任一當(dāng)事人的單方意思表示得以解除，當(dāng)事人之間的土地利用關(guān)系不若用益物權(quán)那樣穩(wěn)定，但將債權(quán)性土地利用權(quán)物權(quán)化，經(jīng)由登記使之明確化，并借此周知其他利害關(guān)系人，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人的債權(quán)性土地利用權(quán)給予類似物權(quán)的保護(hù)，與將土地經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)的作用機(jī)理相若，同樣可以使經(jīng)營主體產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。第二，引入登記對(duì)抗是保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的有效手段。通過登記對(duì)抗的引入，在不損害原承包農(nóng)戶利益的前提下，賦予土地經(jīng)營權(quán)人有對(duì)抗承包農(nóng)戶的權(quán)利，強(qiáng)化對(duì)土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利保護(hù)，有利于充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的使用價(jià)值和交換價(jià)值，也有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展。目前，農(nóng)地三權(quán)分置的實(shí)踐探索呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)，除了傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包等之外，土地股份合作、土地托管、代耕代種等形式不斷涌現(xiàn)。《三權(quán)分置意見》明確：“鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”“提倡通過流轉(zhuǎn)合同鑒證、交易鑒證等多種方式對(duì)土地經(jīng)營權(quán)予以確認(rèn)，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)功能更好實(shí)現(xiàn)”。由此，短期的“土地托管、代耕代種”所形成的土地經(jīng)營權(quán)不宜定性為物權(quán)，只有長期的、穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)才應(yīng)定性為物權(quán);二則，土地經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)方式是“合同鑒證、交易鑒證”，而不是登記這一通行的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)公示方法。“放活土地經(jīng)營權(quán)”的本意就在于不就土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立方式、權(quán)利內(nèi)容等作出不合理的限制，以使當(dāng)事人之間自主自愿地達(dá)成土地經(jīng)營合同。在契約自由的觀念之下，經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和內(nèi)容均可由當(dāng)事人自主約定，給予經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)類似于物權(quán)的保護(hù)，同時(shí)采取登記對(duì)抗主義，讓當(dāng)事人參酌具體情事自行選擇是否辦理登記。對(duì)于短期的土地經(jīng)營權(quán)，當(dāng)事人可以選擇不予登記，金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)控制的考量，亦不會(huì)基于此發(fā)放商業(yè)貸款。當(dāng)然，目前應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)事人簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營主體有更為穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，調(diào)動(dòng)其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期投入的積極性。
至于土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，《三權(quán)分置意見》規(guī)定有：(1)“自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益”;(2)“經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償”;“在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地”;(3)“經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意”“再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押”;(4)“流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬”。
4簡要的結(jié)論
本文是一篇對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置制度的政策形成與研究的評(píng)論。從制度供求來看，農(nóng)地三權(quán)分置制度的出臺(tái)，是對(duì)中國現(xiàn)行農(nóng)地制度安排更好地適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)的一種政策回應(yīng)，是對(duì)中國集體所有農(nóng)戶承包地權(quán)制度的發(fā)展，由此構(gòu)建的農(nóng)地集體所有、成員承包、耕作者經(jīng)營的農(nóng)地權(quán)利體系，將成為中國下一階段農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)性制度，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利和農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生重大影響。但是，農(nóng)地三權(quán)分置制度的問世，帶有很強(qiáng)的急就章特征，實(shí)踐需求和政策設(shè)計(jì)走在了理論的前面。好在一項(xiàng)制度的法律化，需要一段時(shí)間的檢驗(yàn)和完善，地方實(shí)踐和政策實(shí)施將為我們提供進(jìn)行農(nóng)地三權(quán)分置理論和政策研究的難得機(jī)會(huì)。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異、農(nóng)民異質(zhì)化的程度不一、農(nóng)業(yè)功能和形態(tài)的多樣化、城鄉(xiāng)互動(dòng)下的要素組合變化，農(nóng)地三權(quán)分置如何制度化、法律化是值得深化研究的主題。在城鄉(xiāng)中國背景下，農(nóng)地的集體所有權(quán)、成員承包權(quán)以及經(jīng)營者耕作權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵、權(quán)利保護(hù)與實(shí)施、三者權(quán)利關(guān)系的界定是下一階段理論研究的重點(diǎn)，中國農(nóng)地制度創(chuàng)新實(shí)踐為建立集體所有制下的土地權(quán)利理論提供了機(jī)遇。(《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第54卷第5期)
