盡管我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理取得了顯著成績(jī)，但在涉及國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大方向和原則性問(wèn)題上，還有不少分歧和爭(zhēng)議。如圍繞各類國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管尤其是產(chǎn)業(yè)國(guó)資和金融國(guó)資的監(jiān)管與機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題各方看法分歧較大。一些學(xué)者主張?jiān)诂F(xiàn)國(guó)務(wù)院國(guó)資委之外組建“金融國(guó)資委”代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)中央金融國(guó)有資產(chǎn)的出資人及監(jiān)管職責(zé)。筆者認(rèn)為，“金融國(guó)資委”的組建牽一發(fā)而動(dòng)全身，事關(guān)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革未來(lái)和方向，必須對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行透徹分析，對(duì)未來(lái)改革模式進(jìn)行充分論證，不應(yīng)倉(cāng)促上馬。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建立監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國(guó)資體系，是我國(guó)國(guó)資改革的發(fā)展方向。

　　一、我國(guó)國(guó)資多頭管理的現(xiàn)狀和誤區(qū)

　　國(guó)資多頭監(jiān)管現(xiàn)狀

　　目前，除國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的約120家中央國(guó)有企業(yè)外，尚有中央80多個(gè)部委的6000多家國(guó)有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，以及中央所屬的金融類資產(chǎn)不在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管之內(nèi)。

　　目前，這些游離在外的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，都在探討各自部門管理的國(guó)資監(jiān)管模式。如在研究組建“金融國(guó)資委”的同時(shí)成立了中央文化企業(yè)國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡(jiǎn)稱“文資辦”)，教育部也在組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)履行“教育產(chǎn)業(yè)國(guó)資委”的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的職能。此外，中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)、中國(guó)出版集團(tuán)和中國(guó)煙草總公司由國(guó)務(wù)院直接作為出資人履行出資人職責(zé)，在財(cái)政部單列；中國(guó)郵政集團(tuán)公司則暫由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。

　　在我國(guó)經(jīng)營(yíng)性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理120家大型中央企業(yè)；財(cái)政部行政政法司和教科文衛(wèi)司則分別管理著中央和國(guó)務(wù)院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)；財(cái)政部金融司則對(duì)中央金融類國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理，我國(guó)國(guó)資管理呈現(xiàn)多頭管理的復(fù)雜局面。

　　目前，我國(guó)金融類國(guó)資主要分為中央所屬的金融企業(yè)和地方政府所屬的金融企業(yè)兩類。從中央所屬的國(guó)有金融企業(yè)國(guó)資管理上看，他們主要是由財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)國(guó)有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。

　　其中，財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)中信集團(tuán)和光大集團(tuán)行使出資人權(quán)利(見(jiàn)《金融控股公司財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》財(cái)金[2009]89號(hào)文)；依據(jù)2009年財(cái)政部頒布的《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，明確了財(cái)政部對(duì)下列國(guó)有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力：中國(guó)投資有限責(zé)任公司，國(guó)有及國(guó)有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險(xiǎn)公司，金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國(guó)人民銀行總行下屬企業(yè)等。

　　此外，財(cái)政部通過(guò)中國(guó)投資有限責(zé)任公司的全資子公司中央?yún)R金公司以控股方式對(duì)包括工、農(nóng)、中、建四大銀行在內(nèi)的12家銀行以及非銀行類金融機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利。

　　從地方所屬國(guó)有金融企業(yè)看，各地監(jiān)管情況并不統(tǒng)一，有的歸屬于國(guó)資管理系統(tǒng)，有的是在財(cái)政序列，由于地方金融企業(yè)數(shù)量較少、情況各異，不是本報(bào)告研究重點(diǎn)。

　　探討國(guó)資監(jiān)管模式

　　要走出三個(gè)誤區(qū)

　　第一，金融國(guó)資和產(chǎn)業(yè)國(guó)資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū)。在產(chǎn)融結(jié)合已成為國(guó)際趨勢(shì)的背景下，嚴(yán)格將金融與產(chǎn)業(yè)分開是不利于國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管的。一方面，從資本內(nèi)在屬性上看，無(wú)法依據(jù)資本的所處行業(yè)對(duì)金融資本與產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)行嚴(yán)格分割，如果對(duì)其單獨(dú)進(jìn)行監(jiān)管，無(wú)法系統(tǒng)掌握國(guó)有資本的總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)情況，不能根據(jù)具體情況制定對(duì)應(yīng)對(duì)策。另一方面，從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的融合已是大勢(shì)所趨，難以分開，例如國(guó)家電網(wǎng)公司、寶鋼公司參股中國(guó)建設(shè)銀行，中投公司投資海外石油項(xiàng)目，首鋼集團(tuán)入股華夏銀行等。

　　第二，把出資人公司治理與國(guó)有資本監(jiān)管混同的誤區(qū)。無(wú)論是已經(jīng)成立的國(guó)務(wù)院國(guó)資委還是探討中的“金融國(guó)資委”，都僅是從單一出資人角度出發(fā)，就本部門、本系統(tǒng)、本行業(yè)的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本來(lái)探討國(guó)資監(jiān)管的模式。而這種出資人監(jiān)管模式，歸根到底是屬于現(xiàn)代公司治理范疇，并不能有效解決在我國(guó)國(guó)有資本眾多、國(guó)有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃與布局十分重要的背景。因此，我們應(yīng)跳出局限，探討我國(guó)國(guó)資體系的統(tǒng)一監(jiān)管模式。

　　圍繞著國(guó)資監(jiān)管體制有三種概念必須要厘清，分別是所有者治理(Governance)、政府及政府系列部門的監(jiān)管(Regulation)與針對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督與管理(Supervision and Administration)。

　　(1)所有者治理是出資人或股東從公司治理結(jié)構(gòu)角度出發(fā)對(duì)公司的治理；

　　(2)政府監(jiān)管是政府作為社會(huì)管理者，在平等競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上進(jìn)行的監(jiān)管，這種監(jiān)管是基于政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職責(zé)而產(chǎn)生的；

　　(3)國(guó)有資本監(jiān)督管理則跳出了單個(gè)股東出資人對(duì)其所屬子公司的監(jiān)管范疇，依托國(guó)家所有者身份對(duì)國(guó)有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃布局、國(guó)資預(yù)算、人事委派等全局性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一管理，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值和惠及于民。

　　由此可見(jiàn)，國(guó)資監(jiān)管與其它兩類監(jiān)管的區(qū)別是：第一，角度不同。國(guó)資監(jiān)管不是站在某一個(gè)單一公司的角度，而是站在總體的，整體國(guó)有資本的角度談監(jiān)管問(wèn)題；第二，對(duì)象不同。國(guó)資監(jiān)管只監(jiān)管國(guó)有資本的形成、經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)、分配，而非具體的企業(yè)或資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)；第三，方式不同。國(guó)資監(jiān)管注重戰(zhàn)略規(guī)劃布局、國(guó)有資本社會(huì)效益的特殊性和營(yíng)利性相結(jié)合，使國(guó)有資本健康循環(huán)增長(zhǎng)，并且完善收益分享機(jī)制。

　　第三，把公益性國(guó)企和營(yíng)利性國(guó)企混同監(jiān)管的誤區(qū)。從國(guó)有企業(yè)存在和發(fā)展的不同屬性來(lái)說(shuō)，本文將國(guó)有企業(yè)劃分為兩類，一類是由財(cái)政部門管理的公益性企業(yè)，其特點(diǎn)是采取國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，不以營(yíng)利為目的；另一類是國(guó)資部門管理的營(yíng)利性企業(yè)，由于其與一般現(xiàn)代公司無(wú)異，其特點(diǎn)是采取國(guó)資控股或參股形態(tài)，以追求營(yíng)利為目的，企業(yè)家來(lái)自職業(yè)經(jīng)理人。

　　具體來(lái)看，公益性國(guó)企的產(chǎn)生主要是提供公共物品和接受公共補(bǔ)貼的企業(yè)，履行社會(huì)公共服務(wù)職能，充當(dāng)社會(huì)公共物品提供方的角色。從目前來(lái)看，公益性企業(yè)主要有以下幾類企業(yè)：一類是純粹為提供公共產(chǎn)品而設(shè)立的企業(yè)，比如國(guó)防、城市道路和路燈等基礎(chǔ)性設(shè)施的供應(yīng)商；第二類是生產(chǎn)國(guó)家專營(yíng)專賣產(chǎn)品的企業(yè)，這類企業(yè)由于其高度壟斷的特征，不能由一般的私人提供，比如造幣、煙草等領(lǐng)域，可以交由公共財(cái)政進(jìn)行管理；第三類是涉及郵政中普遍服務(wù)業(yè)務(wù)、鐵道經(jīng)營(yíng)等改革過(guò)程中尚不能完全交由私人提供的行業(yè)，這些領(lǐng)域由于其業(yè)務(wù)的特殊性，也應(yīng)當(dāng)劃入公益性國(guó)企的領(lǐng)域。

　　營(yíng)利性國(guó)企是指按照商業(yè)原則運(yùn)營(yíng)的公司，主要受民商事法律調(diào)整，而絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)屬于營(yíng)利性國(guó)企的范疇。國(guó)資委的監(jiān)管對(duì)象應(yīng)當(dāng)是營(yíng)利性國(guó)企，監(jiān)管范圍是國(guó)家出資形成的以追求營(yíng)利為目的的全部國(guó)有資本，包括產(chǎn)業(yè)類(如各國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司)、金融類(如中投公司)和其他符合營(yíng)利性條件的資本。大型商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、資產(chǎn)管理公司等在內(nèi)的金融類國(guó)有企業(yè)，與普通市場(chǎng)主體無(wú)異，并且大部分已經(jīng)在交易所掛牌上市。這些金融類國(guó)企應(yīng)與其他從事石油、石化、電信產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)一樣屬于營(yíng)利性國(guó)企，應(yīng)當(dāng)是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域接受國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)，不應(yīng)將其劃歸其他機(jī)構(gòu)獨(dú)立監(jiān)管。

　　二、監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元是國(guó)資改革發(fā)展方向

　　首先，監(jiān)管統(tǒng)一是探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中新型公有制的必然要求。當(dāng)前，探索公有制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)接的過(guò)程中，我們必須保留對(duì)國(guó)資戰(zhàn)略布局的統(tǒng)一監(jiān)管，組建一個(gè)名副其實(shí)的國(guó)資委承擔(dān)監(jiān)管職能是非常必要的。需要一個(gè)具有戰(zhàn)略規(guī)劃眼光，非公司股東層面的統(tǒng)一監(jiān)管主體，來(lái)履行對(duì)全國(guó)營(yíng)利性國(guó)有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)管理與監(jiān)督等重要職能。由于國(guó)資委監(jiān)管者和所有者一身兼二任的定位，直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中在劃分不同國(guó)有資本所有者的同時(shí)，把統(tǒng)一監(jiān)管也割裂了，而統(tǒng)一監(jiān)管恰恰是我們探索發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中新型公有制的必然要求。目前，即使國(guó)資委系統(tǒng)本身也簡(jiǎn)單的把我國(guó)的統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系看作與大公司無(wú)異的出資人監(jiān)管模式，實(shí)際上守不住監(jiān)管就守不住出資人地位。這種既源于國(guó)家所有制，但又不同于出資人治理的模式能否建立，是中國(guó)公有制能不能和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的大問(wèn)題。

　　其次，出資多元是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)家所有制改革的必然方向。統(tǒng)一監(jiān)管基礎(chǔ)下的出資多元，是實(shí)現(xiàn)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接的必然選擇，必將成為中央和地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局的發(fā)展方向。就國(guó)有資產(chǎn)的出資人主體來(lái)說(shuō)，必將完成多元出資主體的飛躍，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中規(guī)范的微觀經(jīng)濟(jì)載體的多元化構(gòu)造打下初步的基礎(chǔ)。屆時(shí)，一個(gè)中央、31個(gè)省、直轄市、再加上250多個(gè)地區(qū)一級(jí)的地方政府，將形成300個(gè)左右國(guó)有經(jīng)濟(jì)的出資人主體。這300個(gè)主體均要成立各自相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，在不同層面代表著三級(jí)政府，行使出資人職能。而它們下邊無(wú)論是中央還是地方兩級(jí)政府下的國(guó)資系統(tǒng)，又應(yīng)分別成立若干按主業(yè)劃分的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，這些資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司從事國(guó)有資本的管理和運(yùn)作，從出資人的角度去和下屬的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股和國(guó)有參股的實(shí)體企業(yè)相對(duì)接，完成國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部多元化的構(gòu)造，形成在統(tǒng)一監(jiān)管背景下多元出資人并存的市場(chǎng)環(huán)境。

　　從上述意義上說(shuō)，組建金融國(guó)資委的思路與我國(guó)國(guó)資管理體制改革方向并不相符。上個(gè)世紀(jì)八十年代末，我國(guó)組建最初的國(guó)資局，目的就是要取代當(dāng)時(shí)舊體制下各行業(yè)主管部門管理國(guó)有企業(yè)“九龍治水”的局面。盡管由于種種原因這一戰(zhàn)略目標(biāo)在后來(lái)并未實(shí)現(xiàn)，但十六大后我國(guó)再次確立了新國(guó)資的管理模式，組建了統(tǒng)一的國(guó)資管理部門，終結(jié)了對(duì)國(guó)資和國(guó)企多頭管理的局面。

　　當(dāng)前探討“金融國(guó)資委”，貌似只邁出了一步，但其后必將是文化、教育等多個(gè)國(guó)資委的涌現(xiàn)，會(huì)讓國(guó)資委走回原先國(guó)資局的老路上，重新陷入多頭管理的窘境。因此，我們必須堅(jiān)持監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國(guó)資改革思路，才能真正推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管改革的深化。

　　三、統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系的戰(zhàn)略構(gòu)想

　　統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系要包括監(jiān)管統(tǒng)一和出資多元兩個(gè)層面，同時(shí)跳出出資人監(jiān)管的局限，真正實(shí)現(xiàn)“全口徑、全覆蓋”的統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系。統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系最重要的是在獨(dú)立編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有資本的布局規(guī)劃、管理制度規(guī)范以及人事任免等涉及全局性的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督與管理，而不是單純的淪為大公司股東治理的職能。

　　從組織體系看，本文提出要把國(guó)資委和國(guó)資管理系統(tǒng)分開，統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管體系應(yīng)分為兩個(gè)層次，即：第一層次是指行使國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國(guó)資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司。

　　在這一國(guó)資監(jiān)管架構(gòu)下，國(guó)資委未來(lái)在國(guó)資體系中定位為以終極出資人身份成為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)家出資企業(yè)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司定位為直接出資人，成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的多元微觀載體。這一制度安排在《國(guó)資法》框架范圍內(nèi)，最大程度地保證了國(guó)資委的監(jiān)管連貫性。這就由現(xiàn)在的國(guó)資委一身二任，變成兩身二任，適度分開，合理分工，同時(shí)出資人與監(jiān)管者職能在國(guó)資管理系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

　　從職能管理看，在這樣的組織體系中，國(guó)資委并不直接參與對(duì)國(guó)有資本的管理，而是以監(jiān)管者的角度，通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和其他管理方式，對(duì)國(guó)有資本的布局、規(guī)劃和發(fā)展做出全局性部署，具體的出資人職能由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)。

　　國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司既可來(lái)自新設(shè)，也可從集團(tuán)公司改造而來(lái)，既可以是AOC公司，也可以是集團(tuán)控股公司。其核心特點(diǎn)有兩點(diǎn)：第一，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司是國(guó)有獨(dú)資公司；第二，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司是純粹的出資主體，不參與任何具體業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)，其最主要的職能就是以出資人身份參與國(guó)有資本的管理。其中需要明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司的主管領(lǐng)導(dǎo)由國(guó)資委任命，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司向其控股的國(guó)有企業(yè)派駐董事，強(qiáng)化對(duì)國(guó)資管理的全局性把握。

　　從實(shí)施步驟看，構(gòu)建經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國(guó)資體系，應(yīng)有計(jì)劃、分步驟的將各行業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本統(tǒng)一納入到國(guó)資委的監(jiān)管體系中。具體而言，可以分為三步走：第一步，按照上述設(shè)想，構(gòu)建兩層次國(guó)資體系，為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管奠定制度性基礎(chǔ)；第二步，基于金融資本的特殊性，應(yīng)對(duì)其率先進(jìn)行整合，將國(guó)有金融資本統(tǒng)一納入到國(guó)資委的監(jiān)管體系中；第三步，在制度建設(shè)和金融資本納入的基礎(chǔ)上，將其他行業(yè)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本一同納入國(guó)資監(jiān)管體系中，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管。

　　總之，我們應(yīng)建立統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管框架，于國(guó)資管理系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的分離與整合，并充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能與作用。構(gòu)建統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管框架有利于整體國(guó)有資本的保值增值、做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國(guó)有資本成為我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量和長(zhǎng)久之計(jì)，最終惠及國(guó)民。

　　(中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心劉冰、曾斌、李征、周建軍對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))