【核心提示】規(guī)避“省直管縣”財政體制改革的潛在風(fēng)險，關(guān)鍵在于重塑改革思路，以明確各級政府職能邊界為先導(dǎo)，收入關(guān)系調(diào)整為支撐，科學(xué)選擇改革模式。

　　“省直管縣”財政體制改革是繼1994年分稅制后，我國在財政領(lǐng)域的又一次體制創(chuàng)新，然而由于缺乏整體設(shè)計和全局考慮，在實際運行中除遭遇行政體制約束和管理能力約束外，近年來與整體改革目標之間的協(xié)同性問題也開始凸顯。

　　“省直管縣”財政體制改革凸顯成效

　　雖然“省直管縣”財政體制已被作為省以下財政體制改革主流模式，但時間較短，無法對其改革成效在全國意義上作科學(xué)評估。不過作為一項地方實踐，其在浙江等部分地區(qū)已經(jīng)受了較長時間檢驗。從這些地區(qū)實踐情況看，在“省直管縣”財政體制下，縣（市）財政得到省級財政支持力度明顯上升，財政資金運轉(zhuǎn)效率顯著提高。

　　根據(jù)浙江、安徽、湖北、江西和吉林五省調(diào)查數(shù)據(jù)，實施“省直管縣”財政體制的縣（市），人均獲得上級財政轉(zhuǎn)移支付，在改革次年較改革前一年平均上升超過85%，所獲省和中央財政轉(zhuǎn)移支付占財政支出的比重，在改革次年較改革前一年平均上升超過10個百分點。由于減少了市級國庫和財政管理中間環(huán)節(jié)，省和中央撥付給縣（市）財政資金在途時間大大縮短。此外，“省直管縣”財政體制也改變了省市縣三級財政收入分配關(guān)系，使縣（市）財政能力在新的分配關(guān)系下有較大幅度提升。安徽、江西、湖北和吉林四省縣（市）財政收入年均增長率，改革前三年分別為1.7%、-2.1%、10.1%和11.6%，改革后三年分別為22.3%、13.2%、22.6%和34.6%。進入財政收入前500名的縣（市）數(shù)量，2006年較2003年，除湖北省有所下降外，吉林、安徽和江西分別上升6個、3個和1個。

　　除上述直接效果，“省直管縣”財政體制改革還在如下兩方面對縣（市）經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

　　一是在經(jīng)濟增長方面，體制調(diào)整加快了縣（市）經(jīng)濟規(guī)模擴張。從早先實施“省直管縣”財政體制改革地區(qū)看，仿照浙江模式占多數(shù)。浙江模式一個最主要特征是激勵型制度設(shè)計，即將縣（市）財政能力改善與省級政府財政獎勵掛鉤。激勵型制度使省級政府目標與縣（市）政府目標的相容性增強，極大地調(diào)動了縣（市）政府發(fā)展經(jīng)濟積極性。以安徽、湖北、江西和吉林四省為例，改革前三年四省縣（市）人均GDP年均增長分別為254.8元、300.9元、460.3元和776.2元，改革后三年則分別為977.8元、510.3元、1283.1元和1748.1元。“省直管縣”財政體制改革，在現(xiàn)行財政收入分成制度下，也帶來了縣（市）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。除湖北省外，安徽、江西和吉林三省改革后較改革前，第一產(chǎn)業(yè)比重分別下降4.6、7.7個和4個百分點。

　　二是在公共服務(wù)提供方面，財政能力改善為縣（市）政府增加公共服務(wù)投入提供了支持。尤其在民生財政大背景下，各地省級政府為提高縣（市）政府公共服務(wù)提供激勵，在新體制設(shè)計上，將公共服務(wù)供給水平與省對縣（市）轉(zhuǎn)移支付掛鉤。這種機制提高了縣（市）政府提供公共服務(wù)的積極性。在安徽、湖北、江西和吉林，教育和社會保障兩項支出占財政總支出的比重，改革后三年較改革前三年年均上升分別達6.7、1.7、5.9個和3.7個百分點。

　　協(xié)同性問題潛藏風(fēng)險

　　“省直管縣”財政體制改革作為1994年財政體制改革的一個延續(xù)，為省以下政府間財政關(guān)系處理提供了制度依據(jù)。然而由于“省直管縣”改革起初僅是一種地方創(chuàng)新活動，所以當(dāng)這一改革被提升到國家層面時，必然與同期正在推進的其他改革存在一個協(xié)同問題。既然有協(xié)同，就一定存在風(fēng)險，風(fēng)險大小隨改革間協(xié)同難度累進上升，嚴重時可能會導(dǎo)致整體改革停滯或強制性二次改革。這種因協(xié)同問題產(chǎn)生的風(fēng)險集中表現(xiàn)在如下三個方面。

　　一是“省直管縣”財政體制改革對發(fā)展方式轉(zhuǎn)型帶來的潛在風(fēng)險。我國經(jīng)濟增長的一個顯著特征，就是政府主導(dǎo)。長期以來，我國經(jīng)濟增長方式粗放，主要表現(xiàn)為基層政府推動經(jīng)濟增長行為或決策粗放，而后者又源于我國分權(quán)型經(jīng)濟和集權(quán)型政治體制，以及上下級政府間財政收入分成合約制度安排。由于“省直管縣”財政體制改革是在上述體制制度框架內(nèi)進行的，所以不僅不會降低政府粗放式競爭行為，而且會進一步強化縣（市）政府間業(yè)已激烈的競爭關(guān)系。競爭行為的粗放度在資源約束相對更緊和管理能力相對較弱的縣（市）政府層面，將會更高。所以，“省直管縣”財政體制改革可能會激發(fā)縣（市）政府新一輪粗放式發(fā)展。

　　二是“省直管縣”財政體制改革對地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展帶來的潛在風(fēng)險。地區(qū)間持續(xù)擴大的發(fā)展差距，與我國1994年以來分權(quán)型財政體制有關(guān)。在“省直管縣”財政體制改革前，地區(qū)間發(fā)展差距在相鄰縣（市）間相對較小，所以盡管在宏觀上，地區(qū)間發(fā)展差距非常嚴重，但在微觀上這種差距因某種體制安排卻保持相對穩(wěn)定。在“省直管縣”財政體制改革后，這種情況可能會發(fā)生變化。因為新體制有可能會強化鄰近縣（市）政府間競爭，使政府間競爭逐步趨于原子化。原子式競爭格局的形成，不僅使縣（市）間經(jīng)濟發(fā)展差距開始擴大，而且破壞了公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)均等化機制。所以“省直管縣”財政體制，在某種程度上可能會增加地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展張力。

　　三是“省直管縣”財政體制改革對以城帶鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略帶來的潛在風(fēng)險。城鄉(xiāng)差距擴大威脅到農(nóng)村社會穩(wěn)定。只有中心城市帶動一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)隔閡和發(fā)展差距才能真正得到有效解決。但在現(xiàn)行體制下，“省直管縣”財政體制改革可能會造成中心城市發(fā)展萎縮。因為“省直管縣”財政體制無形中分割了區(qū)域內(nèi)有限資源，造成中心城市難以實施一體化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)揮經(jīng)濟集聚功能，同時原子式競爭形成塊狀化縣（市）發(fā)展格局和對立型市縣財政關(guān)系。所以“省直管縣”財政體制改革后一種可能的狀態(tài)是，中心城市得不到發(fā)展，輻射作用和集聚功能迅速弱化，縣（市）經(jīng)濟增長受規(guī)模約束難以持續(xù)，農(nóng)村發(fā)展空間難以拓展，出現(xiàn)更加固化的城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局。

　　重塑思路 提高協(xié)同性

　　規(guī)避“省直管縣”財政體制改革的潛在風(fēng)險，關(guān)鍵在于重塑改革思路，以明確各級政府職能邊界為先導(dǎo)，收入關(guān)系調(diào)整為支撐，科學(xué)選擇改革模式。

　　第一，統(tǒng)籌考慮市縣經(jīng)濟一體化程度和發(fā)展水平，科學(xué)選擇改革模式。“省直管縣”財政體制改革作為一種地方經(jīng)驗，最初背景是縣鄉(xiāng)財政困難，所以改革主要圍繞如何增加縣（市）財政能力進行制度設(shè)計，并且源于當(dāng)時社會共識，重心放在縮減管理層級。這使得市縣之間原本一體化的發(fā)展格局被打破。“省直管縣”財政體制改革如果不顧及市縣之間業(yè)已存在的經(jīng)濟聯(lián)系，可能會導(dǎo)致改革陷入另一種困境，即市發(fā)展受困，資源集聚功能和擴散效應(yīng)減弱，縣（市）塊狀化發(fā)展最終因規(guī)模限制遭遇發(fā)展瓶頸。為避免陷入上述改革陷阱，各地在推進“省直管縣”財政體制改革時，需要根據(jù)市縣經(jīng)濟發(fā)展水平和聯(lián)系程度，采取不同改革模式。對市縣經(jīng)濟發(fā)展水平較高，市域內(nèi)經(jīng)濟一體化程度較高和縣（市）間經(jīng)濟聯(lián)系較為密切的地區(qū)，不應(yīng)采用市縣財政分割自治，而應(yīng)保持原有財政關(guān)系，以實現(xiàn)市域內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　第二，在明確財政收入分配關(guān)系的同時，應(yīng)清晰省市縣事權(quán)邊界。此項改革只在于處理政府間財政收入分配關(guān)系，對政府間事權(quán)并沒有作出明確安排。這種改革策略產(chǎn)生的后果是：一方面激發(fā)了縣（市）政府分錢意識和拼命擴大稅基的熱情，引發(fā)基層政府新一輪粗放式發(fā)展；另一方面樹立了市縣兩級政府間對立的財政關(guān)系，引發(fā)市縣政府間財源和稅基競爭。為避免“省直管縣”財政體制改革后重現(xiàn)上述現(xiàn)象，在構(gòu)建“省直管縣”財政體制時應(yīng)首先明確各級政府事權(quán)邊界，尤其是市縣兩級事權(quán)邊界，以化解新體制下市縣兩級矛盾，規(guī)范兩級政府行為，在明確事權(quán)基礎(chǔ)上，確定各級政府間財政收入關(guān)系和相應(yīng)財政管理模式。這種改革次序有助于重塑市縣政府行政意識，有效降低基層政府粗放式競爭沖動，有助于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　第三，謹慎提高省級財政轉(zhuǎn)移支付能力。從各地“省直管縣”財政體制改革實踐看，一個共同經(jīng)驗是提高省級財政轉(zhuǎn)移支付能力。這種做法好處是，能促進省域內(nèi)縣（市）財政能力均等化，對提高落后縣（市）公共服務(wù)供給水平有一定幫助。但這種做法很難避免縣（市）政府道德風(fēng)險，同時也會對相對發(fā)達縣（市）產(chǎn)生負向激勵。因為在我國大部分省區(qū)，省級財政基本上只能實現(xiàn)收支平衡，省對縣（市）轉(zhuǎn)移支付主要資金來源，是通過省以下政府間財政收入分成合約籌集的。省級財政統(tǒng)籌能力越強，省級財政轉(zhuǎn)移支付資金池就越深，相對發(fā)達縣（市）資金凈流出就越多，相對落后縣（市）資金凈流入就越多。“雙多”的可能后果是，削弱了相對發(fā)達縣（市）經(jīng)濟增長動力，軟化了相對落后縣（市）財政約束，最后結(jié)果是縣（市）之間在低水平實現(xiàn)了協(xié)調(diào)發(fā)展。所以我們認為，在各地推進“省直管縣”財政體制改革時，應(yīng)正確評估省級財政統(tǒng)籌能力和縣市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，選擇恰當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付水平。

　　第四，科學(xué)選擇轉(zhuǎn)移支付方式，有效兼容省級政府發(fā)展目標與縣（市）政府財政自由。由于在體制改革中沒有重視事權(quán)制度安排，所以在各地“省直管縣”財政體制改革實踐中，省級政府為提高其縱向調(diào)控能力和政策執(zhí)行效果，在增加對縣（市）財政支持的同時，也附帶了許多目標約束，主要體現(xiàn)在省對縣（市）轉(zhuǎn)移支付帶有很強的目標意圖，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中專項比重非常高，專項比重越高，縣（市）政府的財政自由度就越低。這種制度安排既違背了分權(quán)型財政體制改革初衷，也增強了縣（市）政府行為的粗放程度。由于缺乏統(tǒng)籌使用資源能力，所以縣（市）發(fā)展和公共服務(wù)提供更多地反映了上級政府的偏好，而無法真正滿足地方發(fā)展的需要，地區(qū)間發(fā)展差距也不能因此而趨于縮小。要實現(xiàn)真正意義上的縣（市）間協(xié)調(diào)發(fā)展，“省直管縣”財政體制改革中，省對縣（市）財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)統(tǒng)籌考慮縣（市）政府財政自由和省級政府調(diào)控能力，盡可能減少項目化轉(zhuǎn)移支付的比重，將事權(quán)中可以明確并易于考核的常態(tài)支出項目列入一般轉(zhuǎn)移支付，但為規(guī)范縣（市）政府對轉(zhuǎn)移支付資金的相機抉擇權(quán)，確保省級政府經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)，應(yīng)對轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌使用在類別上做適當(dāng)限制。

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