【關(guān)鍵詞】十九大 全面深化改革 現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系
【中圖分類號(hào)】 F11 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.02.001
改革開放即將迎來40周年，這一戰(zhàn)略決策已讓中國(guó)走上了一條經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和對(duì)外開放兼容的強(qiáng)國(guó)富民之路，開啟了中國(guó)近代以來最輝煌的歷史篇章。盡管在這過程中存在著這樣和那樣的問題，但仍取得了前所未有的巨大成就。全面深化改革作為十八屆三中全會(huì)提出的時(shí)代命題，切合國(guó)家崛起和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的使命要求，基本確立了主要領(lǐng)域改革主體框架，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性得到增強(qiáng)。
站在新起點(diǎn)上，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，十九大報(bào)告提出了具有重大歷史性意義的新時(shí)代、新使命、新征程的論斷，并設(shè)立了全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新“三部曲”宏偉愿景目標(biāo)。
為了達(dá)到這樣的雄偉愿景目標(biāo)，十九大對(duì)全面深化改革又作出了更加明確的謀劃，全面深化改革被賦予新的內(nèi)涵——必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。從這些表述，可以看出中央全面深化改革思想解放的力度、決心和立場(chǎng)前所未有，令人振奮。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵還在于下級(jí)機(jī)關(guān)是否全面貫徹，堅(jiān)決執(zhí)行，能否讓謀劃落地。
全面深化改革所面臨的社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化
改革，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)矛盾。之所以需要全面深化改革，正如十九大報(bào)告所指出的那樣，新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，現(xiàn)實(shí)中諸多表象問題都與這個(gè)矛盾息息相關(guān)。為此，需要弄清楚兩個(gè)基本問題：
第一，是什么導(dǎo)致了過去的發(fā)展不平衡、不充分，從而無法滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要?根本原因是沒有處理好政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。過去，傳統(tǒng)的發(fā)展模式是一種政府過度作為的強(qiáng)政府、小市場(chǎng)、弱社會(huì)的治理模式，與充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用為基本特征的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度及和諧社會(huì)相比，還有較大的距離，政府不僅在資源配置而且在其他許多方面仍然居主導(dǎo)地位，存在大量越位和錯(cuò)位，限制和壓制了市場(chǎng)決定性作用的發(fā)揮，而在維護(hù)市場(chǎng)秩序和提供公共服務(wù)方面大量缺位，在許多方面導(dǎo)致了人為和自身兩種性質(zhì)不同的市場(chǎng)失靈及眾多社會(huì)治理問題。這些均反映了我們過去的制度模式還有改進(jìn)空間，對(duì)此需要予以正視和重視，不能盲目自大、故步自封。
關(guān)于中國(guó)改革要有前瞻性，早在10年前，筆者在《和諧社會(huì)構(gòu)建與現(xiàn)代市場(chǎng)體系完善》及《從撥亂反正、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到和諧社會(huì)構(gòu)建——效率、公平與和諧發(fā)展的關(guān)鍵是合理界定政府與市場(chǎng)的邊界》兩篇文章中就曾論及，要讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到良性發(fā)展，僅談?wù)c市場(chǎng)的邊界及其關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要談?wù)c社會(huì)的治理邊界及其內(nèi)在關(guān)系。良性發(fā)展主要包括兩大方面——經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和社會(huì)的良性發(fā)展，而政府的定位在其中至為關(guān)鍵。中國(guó)社會(huì)矛盾的表象是紛繁復(fù)雜的眾多熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，弄得不好，將危及經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展及社會(huì)和諧等全局性長(zhǎng)遠(yuǎn)問題，其治本之道是建立平衡、充分良性發(fā)展的制度環(huán)境。
第二，如何才能有效應(yīng)對(duì)和解決這個(gè)社會(huì)主要矛盾，實(shí)現(xiàn)新“三部曲”發(fā)展愿景?新的發(fā)展理念背后的制度邏輯是什么?良性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是解決社會(huì)主要矛盾的核心手段，而良性發(fā)展需要新的發(fā)展理念。十八大五中全會(huì)確立了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展新理念。十九大進(jìn)一步指明建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是落實(shí)新發(fā)展理念的關(guān)鍵。“現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的內(nèi)涵包括：堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線;著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系;著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制。以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，形成有效的社會(huì)規(guī)范和治理及良好社會(huì)秩序，而這些都需要制度變革，因此首先需要了解其實(shí)現(xiàn)背后的動(dòng)力機(jī)制。
不平衡不充分發(fā)展的具體表現(xiàn)是多方面的。十九大對(duì)于傳統(tǒng)、過去的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式所帶來的不平衡不充分問題有比較明確的闡述：“……發(fā)展質(zhì)量和效益還不高，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)水平有待提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn);民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題;社會(huì)文明水平尚需提高;社會(huì)矛盾和問題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)……”以上對(duì)于不平衡不充分問題的闡釋，實(shí)際上指向了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府三個(gè)層面。
首先，經(jīng)濟(jì)層面的不平衡不充分其表現(xiàn)是低質(zhì)量的發(fā)展，且不具有可持續(xù)性，這導(dǎo)致近些年來經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑。自2011年以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已由此前30多年近10%的平均增長(zhǎng)速度，一路快速下滑，破10、破9、破8、破7，平均下滑了3個(gè)百分點(diǎn)以上，降至2016年的6.7%。盡管我們不能一味追求增長(zhǎng)速度，但也要弄清快速下滑的主要原因，畢竟，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決社會(huì)主要矛盾的核心手段。
對(duì)這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率持續(xù)快速下滑，學(xué)界有許多解讀。有人認(rèn)為是短期原因，是周期性、外部性的，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素使然，強(qiáng)調(diào)的是調(diào)整財(cái)政和貨幣政策及選擇性的硬性產(chǎn)業(yè)政策這樣的短期應(yīng)對(duì)。無論是周期性原因，還是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)發(fā)明和創(chuàng)新導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性變化的原因，或者外部的原因，這些原因都或多或少有一些，但都不是最根本和關(guān)鍵的因素。也有人認(rèn)為是長(zhǎng)期原因，很正常，是“新常態(tài)”，是潛在增長(zhǎng)率極速放緩造成的，由此既不用強(qiáng)調(diào)短期應(yīng)對(duì)，也不用強(qiáng)調(diào)制度性改革。盡管根據(jù)要素收益遞減規(guī)律，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中樞已經(jīng)下移，但下滑程度應(yīng)是一個(gè)緩慢過程，不應(yīng)下降那么快、幅度那么大，短短幾年就降了3個(gè)多百分點(diǎn)。即使拋開改革治理等制度建設(shè)所帶來的可能紅利，僅從勞動(dòng)力、資本和全要素生產(chǎn)率等方面看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率并未大幅下滑。
可以說，這些都不是真正原因。中國(guó)作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，面臨著發(fā)展驅(qū)動(dòng)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系雙轉(zhuǎn)型滯后問題，其背后是治理結(jié)構(gòu)的失衡，這才是導(dǎo)致實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低于潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更為關(guān)鍵的制度根源。我們現(xiàn)用經(jīng)濟(jì)理論、量化分析、歷史比較相結(jié)合的分析來說明。
最近幾年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑外部性的因素不大。面對(duì)這一輪全球金融危機(jī)，各國(guó)經(jīng)濟(jì)都受到整體外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，經(jīng)歷了減速過程，但許多國(guó)家早已進(jìn)入回升或波動(dòng)上升平衡增長(zhǎng)軌道，像中國(guó)這樣持續(xù)下滑的國(guó)家基本沒有。同時(shí)，周期性的原因看起來也不像。中國(guó)這一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速是改革開放以來最長(zhǎng)時(shí)段的下滑，自2007年以來已整整10年，與其他主要經(jīng)濟(jì)體相比也是不多見，并且當(dāng)前下滑的風(fēng)險(xiǎn)仍在，而其他國(guó)家都已基本恢復(fù)到平衡增長(zhǎng)點(diǎn)附近。上一輪的下滑在中國(guó)加入WTO之后靠擴(kuò)大開放得到了扭轉(zhuǎn)，那么，這一次下滑靠什么扭轉(zhuǎn)?靠深化改革!
深化改革的動(dòng)因之一：要素邊際收益遞減，要素驅(qū)動(dòng)紅利導(dǎo)致增長(zhǎng)中樞下移，靠要素驅(qū)動(dòng)，特別是靠投資拉動(dòng)，已經(jīng)不具有可持續(xù)性。這說明一味靠財(cái)政政策、靠追加資本投資所帶來的收益將會(huì)加速下滑，從而造成高資本投入、低投資回報(bào)的結(jié)果。
深化改革的動(dòng)因之二：政府主導(dǎo)動(dòng)力枯竭、內(nèi)生增長(zhǎng)匱乏。盡管分稅制改革取得了相當(dāng)成效，但由于地方財(cái)力和事權(quán)本身不匹配，導(dǎo)致地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)獲取財(cái)政收入的激勵(lì)加大，進(jìn)而又導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、效率低下和尋租空間巨大，且不具可持續(xù)性。同時(shí)，土地財(cái)政也空前膨脹，推動(dòng)房?jī)r(jià)高速增長(zhǎng)，刺激投機(jī)資金涌入，擠壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
深化改革的動(dòng)因之三：國(guó)有企業(yè)產(chǎn)能過剩，擠壓民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)活力下降。觀察近年來各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重越大、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)越不發(fā)展的省份往往經(jīng)濟(jì)增速越靠后，增長(zhǎng)率下降越快，如東三省和山西省。國(guó)有企業(yè)往往憑借控制資源能源與優(yōu)先獲取金融資源的優(yōu)勢(shì)而占據(jù)過多要素，而民營(yíng)中小微企業(yè)則面臨融資難、融資貴、生產(chǎn)成本高的問題，發(fā)展嚴(yán)重受限，沒有形成一個(gè)良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，效率低下，經(jīng)濟(jì)活力、動(dòng)力下降。
其次，社會(huì)層面的不平衡不充分的表現(xiàn)是民生資源分配不均衡、社會(huì)失衡失序嚴(yán)重。中國(guó)各級(jí)政府更多還是發(fā)展型政府，而非公共服務(wù)型政府。政府在市場(chǎng)可以發(fā)揮作用的地方越位和錯(cuò)位，在市場(chǎng)不能發(fā)揮作用或容易失靈的地方卻大量缺位，導(dǎo)致生、老、病、居、教等方面的后顧之憂產(chǎn)生。大政府、小市場(chǎng)、弱社會(huì)的格局，使得公權(quán)力介入社會(huì)治理過多，造成社會(huì)公平正義不足，貧富差距過大(頂端1%的家庭擁有全社會(huì)近1/3的財(cái)富，而25%的底端家庭卻擁有不到1%的財(cái)富)，社會(huì)規(guī)范扭曲，社會(huì)文明、社會(huì)治理有滑坡的跡象。
再次，政府層面的不平衡不充分表現(xiàn)為過位缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前，政府與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)系仍然過于密切，政商關(guān)系密不可分，“跑項(xiàng)目、拿批文”是政商關(guān)系的一大特征。政府這樣越位地過度干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)人為失靈，而在市場(chǎng)自然失靈應(yīng)該發(fā)揮作用的地方，政府執(zhí)行力反而缺位。政府的各種程序?qū)徟?、?xiàng)目審批、準(zhǔn)入壁壘依然眾多，建設(shè)維護(hù)和服務(wù)性的有能、有為、有效、有愛的有限政府的目標(biāo)還遠(yuǎn)沒達(dá)到。政府部門(無論是否該管的)辦事效率的高低，是影響發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。一旦政府官員的辦事積極性受到影響，增長(zhǎng)動(dòng)力就會(huì)衰減，從而進(jìn)一步地加劇了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的困境。
當(dāng)然，這也與對(duì)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”兩種偏差性理解有關(guān)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增速過快下滑是正常的。其實(shí)不然，任何沒有進(jìn)入平衡增長(zhǎng)軌道的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)都可以有一個(gè)較高增長(zhǎng)速度，中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然屬于發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)。另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)下滑主要是外部和周期性的原因，要保增長(zhǎng)，解決經(jīng)濟(jì)增速下滑問題，政府只要采取一些短期的財(cái)政和貨幣政策進(jìn)行刺激和干預(yù)，就可以解決問題，從而加大了政府的不當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加扭曲。
上面提及的種種改革動(dòng)因與問題，可進(jìn)一步歸納為三個(gè)結(jié)構(gòu)性失衡：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡(需求、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、虛實(shí)經(jīng)濟(jì)失衡，轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)發(fā)展滯后)，體制結(jié)構(gòu)失衡(重政府輕市場(chǎng)、重國(guó)富輕民富、重發(fā)展輕服務(wù)，發(fā)展邏輯錯(cuò)位)，治理結(jié)構(gòu)失衡(貧富差距過大，改革共識(shí)減弱，治理粗暴簡(jiǎn)單，社會(huì)矛盾增加，生態(tài)環(huán)境惡化，中央決議、決策和地方/部門執(zhí)行落差大，治理邏輯失靈，等等)。
這三個(gè)結(jié)構(gòu)性失衡導(dǎo)致了改革開放40年來成就巨大和問題特多的兩頭冒尖情況，使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不平衡、不充分，全要素/潛在生產(chǎn)率也無法得到提升。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的制度性障礙，短期的財(cái)政、貨幣政策刺激及選擇性的硬性產(chǎn)業(yè)政策不是完全無效，也不是不需要，但作用有限，刺激政策僅能治標(biāo)不能治本。以上問題如不能得到解決，誤區(qū)得不到糾正，那么中國(guó)的經(jīng)濟(jì)只能是一如既往地隨著政策松緊而上下波動(dòng)起伏，陷入過去幾十年的“一放就亂、一亂就收、一收就死”的反復(fù)循環(huán)中。
解決結(jié)構(gòu)性不平衡的根本出路，在于按照十九大的精神，貫徹五大新發(fā)展理念，建立現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，以此推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率。細(xì)節(jié)決定成敗，改革方式極其重要，需要以改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新和治理五位一體的綜合改革方式進(jìn)行治理，既要有短中期應(yīng)對(duì)的政策及過渡性制度安排，也要有長(zhǎng)期治理的深化改革，最終建立有能、有為、有效、有愛的有限政府，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。所以，新時(shí)代全面深化改革的關(guān)鍵任務(wù)是提供制度基礎(chǔ)的改革。由此，十九大報(bào)告對(duì)于制度性改革提出了明確要求，要“著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”。
新時(shí)代全面深化改革的三大重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)
基于以上認(rèn)知，筆者認(rèn)為，新時(shí)代全面深化改革的關(guān)鍵任務(wù)是提供制度基礎(chǔ)的綜合性改革，應(yīng)統(tǒng)一到十九大報(bào)告提出的“以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競(jìng)爭(zhēng)公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”和“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”上來。這兩段話正好對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)包容性、國(guó)家依法治國(guó)能力和政府執(zhí)行力、社會(huì)的包容性和諧性的提升。
因此，深層次制度改革有三大重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)：一是形成具有包容性的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系;二是提升國(guó)家依法治國(guó)能力和政府執(zhí)行力;三是建立良好的社會(huì)規(guī)范和秩序及和諧有效的社會(huì)治理體系。美國(guó)麻省理工學(xué)院阿西莫格魯和哈佛大學(xué)羅賓遜兩位教授在《國(guó)家為什么會(huì)失敗》一書中有一個(gè)觀點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)包容性經(jīng)濟(jì)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性，筆者同意這個(gè)觀點(diǎn)。包容性經(jīng)濟(jì)制度是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的必要條件，任何一個(gè)國(guó)家如果不實(shí)施包容性的市場(chǎng)機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面如果是汲取性的，肯定不行，不具有可持續(xù)性。中國(guó)歷史上的文景之治、開元盛世、貞觀之治、康乾盛世等時(shí)期，都是在經(jīng)濟(jì)方面實(shí)行了具有包容性的輕徭薄賦政策，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
但兩位教授的另外一種觀點(diǎn)筆者不能完全同意。他們認(rèn)為，政治制度一定是民主的、自由的國(guó)家才行，僅僅看經(jīng)濟(jì)發(fā)展就可推斷這一觀點(diǎn)并不見得準(zhǔn)確。中國(guó)2000多年的封建社會(huì)歷史，絕大部分時(shí)期，直到1840年，中國(guó)無論是總產(chǎn)值還是GDP都是世界上數(shù)一數(shù)二的，但是封建王朝絕對(duì)不是民主的，也不是法治的，他們靠的是政府的權(quán)威性和執(zhí)行能力，封建王朝也有很大的執(zhí)行力。當(dāng)今世界，無論是美國(guó)的資本主義制度還是中國(guó)的社會(huì)主義制度，盡管政治制度不同，但政府有一點(diǎn)卻是相同的，那就是這兩個(gè)國(guó)家都有很強(qiáng)的執(zhí)行力，再加上經(jīng)濟(jì)上實(shí)行比較包容性的制度。正是政治和經(jīng)濟(jì)方面的剛?cè)嵯酀?jì)，使中美兩個(gè)國(guó)家都成為世界上政治經(jīng)濟(jì)屬一屬二的大國(guó)。
由此可見，中國(guó)之所以在過去十幾年來取得很大的成就，正應(yīng)了小平同志所說的“發(fā)展是硬道理”和“壓倒一切的是穩(wěn)定”。當(dāng)然，中國(guó)的封建王朝，由于沒有解決長(zhǎng)治久安的穩(wěn)定問題，朝代反復(fù)更迭，每一次變更都導(dǎo)致了中華民族財(cái)產(chǎn)和人口的巨大損失，因此并不能說這樣的封建制度是成功的。
經(jīng)濟(jì)上的包容性和國(guó)家依法治國(guó)能力都說明了國(guó)家的執(zhí)行力(implementability)。經(jīng)濟(jì)上就是人性化的激勵(lì)相容性，機(jī)制設(shè)計(jì)理論就是用implementability來等價(jià)表達(dá)激勵(lì)相容意思的，這是一種柔性的執(zhí)行力，而依法治國(guó)能力卻是一種剛性執(zhí)行力。綜合采用這種剛?cè)岵?jì)再加上包容性和諧社會(huì)理念，曉之以理、待之以利和動(dòng)之以情，差不多是將一件事情辦成——如國(guó)家成功的充分條件。
因此，具有激勵(lì)相容的包容性經(jīng)濟(jì)制度和具有依法治國(guó)能力的權(quán)威政府制度是良性發(fā)展和一個(gè)國(guó)家成功的必要條件，這一概括基本解釋了古今中外一個(gè)國(guó)家、一個(gè)朝代為什么成功的原因，幾乎所有國(guó)家，缺乏這兩個(gè)必要條件中的任何一個(gè)，想在歷史上取得成功幾乎是不可能的。
此外，從國(guó)家治理的角度看，只關(guān)注經(jīng)濟(jì)和政治、市場(chǎng)和政府，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要考慮社會(huì)的維度。也就是，今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)要建立讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)從要素驅(qū)動(dòng)向效率驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率，同時(shí)政府要有執(zhí)行力，需要以改革、發(fā)展、穩(wěn)定、創(chuàng)新和治理五位一體的綜合改革方式進(jìn)行治理，建立有能、有為、有效、有愛的有限政府和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。有能主要是講政府執(zhí)行力的問題，有為就是政府在應(yīng)該作為的地方不缺位，有效是政府行政的效能和效率的問題，這三個(gè)主要是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的問題，以促進(jìn)有效市場(chǎng)形成為導(dǎo)向，而有愛則是講處理好政府與社會(huì)的關(guān)系問題。
為什么有限政府的導(dǎo)向至關(guān)重要?
有限政府，即凡是現(xiàn)有市場(chǎng)能做好的，讓市場(chǎng)去做，市場(chǎng)不能做好的，政府才需要去發(fā)揮作用。這樣，它的治理邊界一定是有限的。如果像不少人那樣反對(duì)有限政府的說法，那就必然認(rèn)為政府的治理邊界是無限的，由此就會(huì)造成更大、更嚴(yán)重的人為市場(chǎng)失靈，使其無法發(fā)揮好的作用，但許多過度強(qiáng)調(diào)政府作用的人沒有充分認(rèn)識(shí)到政府過位的危害性。有限政府的基本含義就是，只要市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用時(shí)，就應(yīng)該讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用，只要市場(chǎng)失靈(由政府的缺位或過位造成)，政府就應(yīng)該有為去補(bǔ)位或去位。所以，有限政府的治理邊界應(yīng)該基本限定在維護(hù)和服務(wù)上，起到維護(hù)和服務(wù)的補(bǔ)位作用。當(dāng)然，發(fā)展階段不同，其維護(hù)和服務(wù)的內(nèi)容會(huì)有很大的差異。
人們對(duì)有限政府的作用有許多誤讀、誤解，以為在任何情形下都能起到哈耶克描述的“守夜人”的作用。為了消除和避免這樣的誤讀、誤解，筆者在這里特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)不同的發(fā)展階段、不同的體制，作為有限政府，其維護(hù)和服務(wù)的具體作用、內(nèi)涵和程度會(huì)有很大的不同。比如，對(duì)理想極限狀態(tài)，有限政府的邊界是最小的，基本就是哈耶克描述的“守夜人”的作用。然而，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)體，如發(fā)展中國(guó)家，特別是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，市場(chǎng)還不是一個(gè)有效市場(chǎng)，這歸因于兩方面的失靈。如前所述，一方面是標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中所界定的市場(chǎng)本身的失靈，而政府卻沒有去補(bǔ)位，另一方面是由于政府的過位、錯(cuò)位所造成的人為市場(chǎng)失靈，而政府卻沒有從中抽身。這兩方面原因中的任何一個(gè)存在，都會(huì)造成無法形成有效市場(chǎng)的后果。
這時(shí)，政府就比“守夜人”要發(fā)揮更大、更好、更有執(zhí)行力的作用，比如政府啟動(dòng)和主導(dǎo)改革，建立和完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的現(xiàn)代市場(chǎng)制度，提供提升市場(chǎng)功能的產(chǎn)業(yè)政策(稱之為功能性或軟性產(chǎn)業(yè)政策)以及提供對(duì)新興行業(yè)和基礎(chǔ)行業(yè)等政策(包括適度選擇性的硬性產(chǎn)業(yè)政策)方面的支持，等等。這是由于發(fā)展過程或轉(zhuǎn)軌過程中的經(jīng)濟(jì)體還沒有形成有效市場(chǎng)，因此政府應(yīng)該在這方面發(fā)揮更多的維護(hù)和服務(wù)作用，當(dāng)然是通過制度的建立來解決這方面的問題，而不是直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。
因此，有限政府，特別在轉(zhuǎn)型過程中的有限政府和作為守夜人的有限政府，在很大程度上是不一樣的，盡管它們都起到維護(hù)和服務(wù)的作用，但是內(nèi)涵、目標(biāo)、任務(wù)及其程度等都有很大的差別。
從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府三方面切入，推動(dòng)平衡充分發(fā)展
十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)的是根本性改革、制度建設(shè)，新發(fā)展理念和思想、產(chǎn)權(quán)制度改革、要素市場(chǎng)流動(dòng)，沒有任何地方論及到產(chǎn)業(yè)政策。更加強(qiáng)調(diào)的是真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，以市場(chǎng)化、法治化的結(jié)構(gòu)性改革來同步解決做什么、誰去做、怎么做的問題，堅(jiān)定不移地繼續(xù)推行松綁放權(quán)、讓市場(chǎng)化制度化和有限政府職能的改革才是關(guān)鍵。同時(shí)，改革還需要社會(huì)自治理的加強(qiáng)。深化改革必須是綜合性的，全面性的，因此需從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府三方面綜合治理。
首先，提升經(jīng)濟(jì)包容性是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的需要。要素驅(qū)動(dòng)已經(jīng)無法支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，目前，效率驅(qū)動(dòng)在很大程度上已經(jīng)成型，但創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)還做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。創(chuàng)新主要靠誰，靠民營(yíng)企業(yè)，靠企業(yè)家精神。中國(guó)新四大發(fā)明中，除了高鐵之外，支付寶、共享單車和網(wǎng)購(gòu)都是民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新成果。事實(shí)上，上世紀(jì)20、30年代國(guó)內(nèi)曾經(jīng)涌現(xiàn)一大批享譽(yù)全國(guó)的知名企業(yè)家，如火柴大王劉鴻生、面粉大王榮宗敬、棉紡大王穆藕初、化工大王吳蘊(yùn)初、永安百貨的郭氏兄弟，等等，無不是行業(yè)里的翹楚，無論是在技術(shù)還是管理方面都有很大的創(chuàng)新，在全國(guó)具有旗幟性、標(biāo)桿性的影響力。值得注意的是，這些都是民營(yíng)企業(yè)的企業(yè)家，在國(guó)有企業(yè)中很少出現(xiàn)具有冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神的企業(yè)家。
十九大報(bào)告首次引入民營(yíng)企業(yè)概念，指出“要支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，要努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。那么，財(cái)政如何支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?建議從以下幾方面著手：(1)降低民企過重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)(放水養(yǎng)魚)，這一點(diǎn)在美國(guó)大規(guī)模減稅方案即將通過的當(dāng)前顯得尤為重要;(2)提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)(包括基礎(chǔ)研究、交通設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施)，這比制定傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策更加重要，影響更長(zhǎng)遠(yuǎn);(3)支持民企創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)(科技是第一生產(chǎn)力);(4)降低個(gè)人所得稅稅率(有利于吸引高薪人才回國(guó)服務(wù));(5)支持人才引進(jìn)(人才資源是第一資源，積極鼓勵(lì)和支持引進(jìn)高層次人才)。
在助力民企發(fā)展的同時(shí)，要深化國(guó)有企業(yè)改革。十九大報(bào)告提出，要完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失。深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。在提法上，這里有一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變，以前談要做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國(guó)有企業(yè)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)樽鰪?qiáng)、做優(yōu)、做大國(guó)有資本。這體現(xiàn)了從管企業(yè)到管資本的思路轉(zhuǎn)變，無疑是正確的。
其次，增強(qiáng)社會(huì)自治理是中國(guó)社會(huì)和諧有效治理的需要。在社會(huì)治理方面，中國(guó)要朝著法治化、智能化、精細(xì)化的路子上走。所謂法治化，就是要著力構(gòu)建法治社會(huì)，善于運(yùn)用法治思維和方式來解決城市社會(huì)治理頑疾;智能化，就是要著力推進(jìn)智能社會(huì)建設(shè)，善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)手段來提高社會(huì)治理水平;精細(xì)化，就是要在破解街道、社區(qū)的“最后一公里”難題方面，善于更精細(xì)的制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行。當(dāng)然，筆者更想強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，政府不應(yīng)也不能把所有社會(huì)治理的職能都攬于一身。十九大也明確提出，要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)可以作為平衡和控制政府與市場(chǎng)之間張力的關(guān)鍵要素，社會(huì)組織在協(xié)調(diào)各方利益、共享公共資源、促進(jìn)公平正義等方面可以對(duì)政府形成很好的補(bǔ)充和替代作用，這就要求政府從具體的、微觀的社會(huì)管理環(huán)節(jié)中抽身出來，將自身管不好也管不了的領(lǐng)域交給社會(huì)組織來自我管理，同時(shí)也要求政府轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，更多地依靠制定明確的規(guī)則、采取一定的措施讓公眾參與社會(huì)公共政策的討論，充分反映自身的意愿和訴求，確保政府決策的科學(xué)、民主、公正和激勵(lì)相容，夯實(shí)公正的公共利益基礎(chǔ)，使之成為社會(huì)發(fā)展的潤(rùn)滑劑和催化劑，減少社會(huì)摩擦，降低發(fā)展成本。
第三，提升政府執(zhí)行力是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。政府如果沒有執(zhí)行力，再美好的愿景、再前瞻的規(guī)劃、再詳盡的方案，都只能是停留在腦海和紙面，無法真正得到落實(shí)。許多國(guó)家之所以陷入低收入陷阱、中等收入陷阱或“塔西佗”陷阱，與國(guó)家強(qiáng)制力的闕如有很大的關(guān)系。十九大提出了具有重大歷史性意義的新時(shí)代、新使命、新征程的論斷，以及全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新“三部曲”宏偉戰(zhàn)略安排和一系列基本戰(zhàn)略方針，這一切的實(shí)現(xiàn)，都需要政府的執(zhí)行力，而不只是停留在文件中和口頭上。當(dāng)然，執(zhí)行力與權(quán)力的合理配置也是緊密相關(guān)的，國(guó)家治理需要在權(quán)力下放方面有所考慮，沒有權(quán)力匹配的執(zhí)行是機(jī)械的。與此同時(shí)，政府的執(zhí)行力又是建立在政府職能得到準(zhǔn)確定位基礎(chǔ)上的，以有能、有為、有效、有愛的有限政府定位來考察，國(guó)家強(qiáng)制力的提升離不開三要素：法治、執(zhí)行力、民主監(jiān)督。
其一，法治的首要作用是對(duì)政府行為的規(guī)范和約束，其次才是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的規(guī)范和約束。一個(gè)好的法治環(huán)境，可以支持和增進(jìn)市場(chǎng)，真正讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，而政府只是起到維護(hù)和服務(wù)的作用，只有這樣，才能最大限度地壓縮權(quán)力尋租腐敗的空間。
其二，要增強(qiáng)改革的執(zhí)行力和發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，則必須從法治、激勵(lì)和理念三個(gè)維度推進(jìn)綜合治理，特別是要發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)改革發(fā)展的開拓良將，將那些不唯上、不唯書、只唯實(shí)，敢闖、敢試、敢為人先的人放在重要崗位上或一把手的位置上，使之成為一個(gè)個(gè)改革發(fā)動(dòng)機(jī)。
其三，沒有民主監(jiān)督問責(zé)，沒有責(zé)任邊界的劃定，沒有社會(huì)和媒體的監(jiān)督，這樣的政府治理體系將是渙散失效的。中國(guó)還需要高質(zhì)量的量化指標(biāo)作為目標(biāo)，否則就沒了努力方向，也無法對(duì)官員加以問責(zé)，從而官員也就沒有動(dòng)力關(guān)注發(fā)展，推動(dòng)改革，也不再勇于創(chuàng)新。
The 19th CPC Congress and the New Mission and Task of Comprehensive Deepening of Reform
Tian Guoqiang
Abstract: The 19th National Congress of the CPC made the direction, mode and driving force of China's development in the new era the major issues of the times. To address them correctly, we need to have more new knowledge, new theories, new ideas and new programs. At the same time, the reform measures must be put into practice in order to move towards a good market economy and good social norms and achieve the goal of promoting balanced and sound development and building a strong modern nation. As a transitional economy, China is facing the problem of lagging behind in terms of the dual transformation of the driving force of development and the modern economic system. The fundamental reason is that the governance structure is unbalanced, which is the major institutional root cause of the actual economic growth being lower than the potential economic growth. The way of addressing the economic structural imbalance, the institutional structural imbalance, and the governance structural imbalance lies in implementing the five new development concepts in accordance with the guiding spirit of the 19th CPC Congress and forming an inclusive modern economic system and an effective social governance system in order to bring about a change in the quality, efficiency, and driving force, and improve total factor productivity. At the same time, we should improve the national capacity and the executive ability of the government with the rule of law, executive power and democratic oversight so as to turn the beautiful blueprint of reform and development into reality.
Keywords: The 19th CPC National Congress, comprehensive deepening of reform, modern economic system
田國(guó)強(qiáng)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)，美國(guó)德州A&M大學(xué)終身正教授，教育部首批人文社會(huì)科學(xué)長(zhǎng)江學(xué)者講座教授，中組部首批“千人計(jì)劃”入選者及評(píng)審專家。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)理論、數(shù)理經(jīng)濟(jì)、機(jī)制設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)。主要著作有《高級(jí)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》《Advanced Microeconomic》《China's Reform: History, Logic and Future》《China's Education Reform: Philosophy, Strategy and Practice》等。
