2017年是我國社保制度改革的關(guān)鍵之年，特別是養(yǎng)老保險改革至關(guān)重要的一年。業(yè)內(nèi)認為，通過此次改革，我國社保制度應(yīng)當(dāng)走出長達二十年的試驗階段，而趨于基本成熟、定型(鄭功成，2017)。值此改革之際，特別是同時考慮到我國財政改革、稅收法定工作正在緊鑼密鼓地開展，因此有必要重議社保由“費”改“稅”這一老問題，以期從體制機制上筑牢籌資基礎(chǔ)，深化社保改革，為中國經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

　　(一)有利于推動社保制度邁出走向全國統(tǒng)一的“關(guān)鍵一步”

　　當(dāng)前，我國社保制度正處于新一輪的改革之中，基礎(chǔ)養(yǎng)老的全國統(tǒng)籌工作正在布局與推進之中。與二十年前相比，我國經(jīng)濟社會形勢已經(jīng)發(fā)生重大變化，因此社保制度不可再過多囿于權(quán)變與臨時性，而應(yīng)努力形成基本成熟、穩(wěn)定的制度安排。這一制度的重中之重就在于，社保制度中的基礎(chǔ)性部分，如基礎(chǔ)養(yǎng)老、基本醫(yī)療等必須逐漸走向全國統(tǒng)一。實行社保費改稅以后，全國按統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一稅率征收，首先從籌資模式、征收方式解決社保制度的統(tǒng)一性的問題，從而為其它方面的逐步統(tǒng)一形成示范、打下基礎(chǔ)。實行社保費改稅后，幾乎馬上就會引出社保支付標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一、還是適當(dāng)有差別的問題，對這個問題的討論有利于解決我國社保制度多年來難以克服的痼疾。這兩方面都是關(guān)系到社保制度定位的關(guān)鍵問題。

　　實行社保費改稅，還有利于提升社保資金管理的科學(xué)化、規(guī)范化程度。因為費改稅后，社保資金的征收、籌集工作將主要交由稅務(wù)部門負責(zé)，財政部門負責(zé)資金安排、社保部門負責(zé)資金使用，這就化解長期以來社保資金“收、支、用、管一體化”這一陳舊落后管理方式，體現(xiàn)了相互制衡的現(xiàn)代管理理念，促使社保部門將主要精力集中在待遇支付、險種設(shè)計、經(jīng)辦管理等事務(wù)上，進而提升管理水平，深化社保改革。另外，實行社保費改稅后，還因切斷了資金收取與支付之間利益鏈條，有利于消除在實踐中客觀存在的人為壓低標(biāo)準(zhǔn)、壓低待遇的某種“逆向選擇”行為，有利于切實提升社保的保障功能。

　　(二)有利于劃清中央與地方的社保事權(quán)，深化財稅改革

　　在社會保障工作中，政府、企業(yè)、個人以及中央政府與地方政府的責(zé)任邊界如何掌握，一直是一個比較復(fù)雜的問題。勿容諱言，此前一直有一個思路，即鑒于我國財力不足、以及國家過多承擔(dān)責(zé)任所可能帶來的財政風(fēng)險，因此社保應(yīng)較多地體現(xiàn)“自我積累”、“自我保障”，即個人積累在其中應(yīng)當(dāng)占較大部分。理論上講，這種想法完全扭曲了現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下社會保障作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品所必須所具有的“互助共濟”、且國家在其中的財政責(zé)任義不容辭這一基本性質(zhì)。實踐層面上看，過去十幾年更是事與愿違，公共財政用于社保方面的補貼支出一年比一年多，2016年已達到7633.54億元，財政事實上承擔(dān)了社保的兜底責(zé)任，而且中央遠大于地方。實行社保費改稅后，會邏輯地引出社保稅的歸屬與劃分問題，這就有利于明確中央與地方在社保方面的上具體事權(quán)范圍與支出責(zé)任。這不僅是關(guān)系到我國社保制度可持續(xù)發(fā)展的頭等大事，更是十八屆三中全會已明確的深化財稅改革、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的中央與地方財政體制的既定方針。

　　(三)有利于進一步打開“降成本”的巨大空間

　　資料顯示，目前我國單位和個人繳納五項社會保險費率之和為40%左右，為全球強制繳費率最高的國家之一。其中，由用人單位承擔(dān)的部分約占30%左右，與發(fā)達國家相比，這一比例顯著偏高。世界銀行《Paying tax 2017》報告中也指出，2015年中國企業(yè)68%的總稅率中，勞動力稅費(主要指社保)高達48.8%，而美國僅為9.8%。

　　同時也要看到，由于我國社保的計算基數(shù)是上年平均社會平均工資的60%，而非發(fā)達國家慣常的實發(fā)工資。以此折算下來，我國企業(yè)在社保方面的實際負擔(dān)率僅為24%左右。實際費率與名義費率之間的差異過大，既帶來企業(yè)負擔(dān)不一的問題，也嚴(yán)重影響營商環(huán)境，扭曲國家形象。隨著近年來我國稅收征管水平的提高，現(xiàn)在稅務(wù)部門已基本可以做到按實發(fā)工資計征相應(yīng)的稅收。如果實行社保費改稅，有研究機構(gòu)測算，我國現(xiàn)行40%左右的費率完全可以下調(diào)到30%以下。這樣名義稅率就可以大幅度下降，大大收斂與實際負擔(dān)之間的差距，企業(yè)負擔(dān)明顯降低，更有利于國家形象。社保費改稅之后，由于計稅的工資基數(shù)上升40%，且稅務(wù)部門征收后的征管剛性明顯增加，增收趨勢顯著。此一降一升，不僅能將降稅率所造成的減收沖擊控制在可控的范圍之內(nèi)，而且可以給政府極大的調(diào)整空間，為深化供供給側(cè)改革、進一步降低制度性交易成本創(chuàng)造條件。

　　社保費改稅的主要操作要點

　　(一)按“負擔(dān)平移、略有下降”的原則確定稅率

　　結(jié)合當(dāng)前的實際情況，我們建議社保稅率的確定，要綜合考慮以下幾個因素，一是國家舉辦的社會保險僅限于基本保險的層次，而不是全部保險。以養(yǎng)老保險為例，基本部分可按40%左右的替代率進行設(shè)計，基本保險以外的部分則要通過企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險去填平。二是同時考慮養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷四類保險，同時考慮企業(yè)、個人負擔(dān)部分，設(shè)計出一個綜合稅率，再劃分為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等四個部分以及社會統(tǒng)籌與個人賬戶部分，分別建賬。三是要有改革的整體觀，同時考慮現(xiàn)有財政收支中那些事實上具有社保性質(zhì)的收入或者支出項目，在設(shè)計稅率時，一并考慮。比如，根據(jù)我國的研究，現(xiàn)已納入一般公共預(yù)算的殘疾人就業(yè)保障金，其性質(zhì)就屬于“準(zhǔn)社保稅”，應(yīng)當(dāng)綜合考慮，同時改革。至于稅率具體定多少，尚需要全面認真進行測算。一個可以參考的數(shù)字是，此前多名研究者的測算的結(jié)果是，我國社保稅的總和稅率應(yīng)當(dāng)控制在25-30%之間。

　　(二)社保稅宜定位為中央地方共享稅

　　從國際經(jīng)驗上看，社保稅多為中央政府收入。但我國是一個大國，各地情況千差萬別，且我國已經(jīng)形成了既分項目、又分對象的所謂“混合型”的社保制度模式，因此社保責(zé)任全歸于中央是不現(xiàn)實的。考慮到這一點，我國的社保稅宜定位為中央與地方共享稅，其中涉及到基礎(chǔ)養(yǎng)老、基本醫(yī)療部分的收入歸中央，涉及到失業(yè)、工傷等部分的收入歸地方。具體如何劃分，有多種方案可供選擇，既可在中央與地方之間按某一個比例劃分社保稅稅收收入，也可劃分稅率，可根據(jù)實際情況選擇。

　　(三)完善社?；痤A(yù)算，全面保證社保稅的專用性

　　社保費改稅，改變的只是資金的籌集與征收方式，并不影響其專用性和特殊目的性。特別是2014年后，隨著《新預(yù)算法》的實施，我國財政管理中已經(jīng)形成了“四本預(yù)算”，其中的社?；痤A(yù)算完全可以保證社保收入的專用性。今后，應(yīng)當(dāng)進一步完善社?；痤A(yù)算，在收入側(cè)，所有社保稅收入、當(dāng)年公共財政注入的資金、轉(zhuǎn)入的國有資本經(jīng)營收益應(yīng)當(dāng)納入，在支出側(cè)，按標(biāo)準(zhǔn)稅率劃分養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四個部分，分別建賬管理。社會最為關(guān)注的個人賬戶的問題，在這一復(fù)式預(yù)算體系下也完全不受影響，技術(shù)上分賬處理沒有任何問題，具體操作可結(jié)合社保制度本身的改革來推進。

　　(四)社保稅的征收職能全面移交稅務(wù)部門

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)前全國已有一半以上的省份，社稅費是由當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門負責(zé)征收的。社保費改稅之后，相關(guān)的征收職能自然全面移交給稅務(wù)部門。至于到底是交給國稅部門還是地稅部門，也有兩種方案可供選擇，一是全部由國稅部門征收，此舉的好處是更符合社保稅全國統(tǒng)一屬性，壞處是過多地增加國稅部門的工作負擔(dān)，特別是考慮到“營改增”剛剛施行不久，國稅部門的工作壓力已經(jīng)很大，短期內(nèi)不宜再增加新的職能時，就更是如此。二是由國稅部門負責(zé)社保稅中的基礎(chǔ)養(yǎng)老部分，其它由地稅部門負責(zé)征收，此舉的好處是符合中央地方之間社保事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，更有利于調(diào)動地方政府的積極性，有利于國、地稅部分之間的職能平衡、分工協(xié)作。

　　總之，筆者認為，在新的歷史時期，社保制度的中心工作已由擴大覆蓋面轉(zhuǎn)向逐步形成全國統(tǒng)一的社保制度，為此，社保費改稅應(yīng)當(dāng)先行?？山Y(jié)合當(dāng)前正在進行的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、稅收法定、中央地方財政體制等相關(guān)改革的進展，積極推動社保由“費”改“稅”，一方面為社保制度走向全國統(tǒng)一創(chuàng)造條件，另一方面也理順體制、加強管理，這既有利于社保制度本身的不斷完善郵，也有利于降低制度性交易成本，優(yōu)化我國營商環(huán)境，夯實中國經(jīng)濟社會的長期穩(wěn)定繁榮的基礎(chǔ)。