關(guān)鍵詞: 憲法實(shí)施 變法思維 政治化
一、引言
憲法實(shí)施，通俗點(diǎn)說就是如何來貫徹落實(shí)已經(jīng)制定的成文憲法。根據(jù)目前我國(guó)憲法學(xué)理論的通說，廣義的憲法實(shí)施是指憲法規(guī)定的內(nèi)容在實(shí)際生活中得以貫徹落實(shí)[1];狹義的憲法實(shí)施是指各種國(guó)家機(jī)關(guān)在各自職權(quán)范圍內(nèi)按照法律規(guī)定的程序?qū)椃ㄒ?guī)定的內(nèi)容具體化。[2]從比較憲法學(xué)的視角來看，“憲法實(shí)施”對(duì)應(yīng)的英文概念為implementing the constitution[3]或constitutional enforcement[4]。但一般西方憲法學(xué)理論中，這些與“憲法實(shí)施”相對(duì)應(yīng)的概念并不常見。當(dāng)今日本憲法學(xué)上也有“憲法施行”或“憲法實(shí)施”的表述，而在一般憲法學(xué)研究中，這些概念也并不多見。[5]與國(guó)外憲法學(xué)研究形成鮮明對(duì)比的是，在我國(guó)憲法學(xué)研究中“憲法實(shí)施”則是一個(gè)被廣泛使用的概念。從實(shí)證法的角度看，這是一個(gè)法律概念，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法文本中明確規(guī)定了“憲法實(shí)施”。根據(jù)中國(guó)知網(wǎng)的檢索結(jié)果，1982年至今，在有影響力的學(xué)術(shù)期刊上以“憲法實(shí)施”為題的論文共有363篇。[6]在中國(guó)主流的政治話語中，憲法實(shí)施也是一個(gè)使用頻率較高的詞匯。根據(jù)對(duì)《人民日?qǐng)?bào)》2001-2015年間發(fā)表文章的檢索，一共有120次論及“憲法實(shí)施”。從學(xué)說史的角度，憲法實(shí)施概念則可追溯的更早。可以說，“憲法實(shí)施”的概念是一個(gè)根植于中國(guó)本土的概念，一個(gè)具有中國(guó)特色的憲法學(xué)“基本范疇”。為什么在中國(guó)憲法學(xué)的體系中會(huì)有“憲法實(shí)施”的概念?這個(gè)概念從何而來?其含義如何演變至今?本文試圖從學(xué)說史的角度來探究中國(guó)語境下，“憲法實(shí)施”這個(gè)概念的產(chǎn)生與發(fā)展，并分析其背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等深層原因，以期為思考中國(guó)的憲法實(shí)施提供一個(gè)概念史視角的解釋。
二、“憲法實(shí)施”的原旨主義解釋
我國(guó)現(xiàn)行憲法文本在序言部分規(guī)定了“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。《憲法》第62條和第67條分別規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)“監(jiān)督憲法的實(shí)施”職權(quán)。此外，類似的概念還有“憲法執(zhí)行”、“憲法遵守”等。[7]在其他法律文本中也有“憲法實(shí)施”、“貫徹實(shí)施憲法”等表述。[8]
憲法文本中的“憲法實(shí)施”究竟何指?晚近法律學(xué)者的解釋大多側(cè)重于憲法作為根本法律發(fā)揮規(guī)范效力，認(rèn)為憲法實(shí)施是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法作出國(guó)家行為，合憲的公權(quán)力行為均可被認(rèn)為是憲法實(shí)施的一種方式。[9]與上述觀點(diǎn)類似，也有學(xué)者從我國(guó)憲法序言中的“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施”和憲法第99條規(guī)定的“保證憲法的遵守和執(zhí)行”推導(dǎo)出我國(guó)憲法實(shí)施的兩種主要方式：憲法遵守和憲法執(zhí)行。其中憲法遵守是一種消極的憲法實(shí)施方式，側(cè)重不違憲，而憲法執(zhí)行是一種積極主動(dòng)的憲法實(shí)施方式，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用憲法來處理具體事情。憲法解釋、憲法修改、依憲立法、依憲解釋，都屬于憲法執(zhí)行的形式并各具特色，而憲法監(jiān)督則是一種負(fù)責(zé)違憲審查的特殊的憲法實(shí)施方式。[10]
上述有關(guān)憲法實(shí)施的界定只是晚近的學(xué)理解說，其中一個(gè)明顯的特征就是側(cè)重從法律的角度解釋憲法實(shí)施。實(shí)際上，在主流政治觀念中，“憲法實(shí)施”這一概念與晚近通行的學(xué)理解釋不盡相同。根據(jù)彭真[11]的解釋，“憲法實(shí)施”包括以下幾個(gè)方面：1)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員都需要自覺地、嚴(yán)格地遵守憲法。憲法實(shí)施最關(guān)鍵的主體仍然是國(guó)家機(jī)關(guān)。2)憲法實(shí)施要?jiǎng)訂T人民參與。憲法集中了人民的共同意志，代表了人民的根本利益。因此，要組織學(xué)習(xí)和宣傳憲法，使十億人民掌握憲法，養(yǎng)成人人遵守憲法、維護(hù)憲法的觀念和習(xí)慣，并同違反和破壞憲法的行為進(jìn)行斗爭(zhēng)。這是貫徹執(zhí)行憲法的最偉大的力量和最根本的保證。3)其他社會(huì)組織也要積極保障憲法實(shí)施。工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等社會(huì)團(tuán)體和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，都需要組織各自聯(lián)系和代表的群眾學(xué)習(xí)憲法，并向他們深入進(jìn)行宣傳，幫助群眾掌握憲法這個(gè)武器。此外，報(bào)紙、刊物、廣播、電視等宣傳部門，都要結(jié)合實(shí)際，經(jīng)常地、反復(fù)地、生動(dòng)活潑地宣傳和表彰切實(shí)執(zhí)行憲法的好人好事，揭露和批評(píng)各種違反和破壞憲法的行為，造成維護(hù)憲法的強(qiáng)大輿論。4)如何保障憲法實(shí)施。對(duì)于違憲行為怎么辦?彭真指出，不要等到違憲了再來糾正。人民群眾、人民代表、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)違憲的問題和苗頭，就要隨時(shí)提出，認(rèn)真解決，堅(jiān)持真理，隨時(shí)修正錯(cuò)誤。這樣，解決問題就會(huì)比較及時(shí)，也比較好。在法律機(jī)制上，全國(guó)人大和它的常委會(huì)要認(rèn)真監(jiān)督憲法的實(shí)施，主要是對(duì)那些關(guān)系到國(guó)家安危、國(guó)計(jì)民生的重大違憲事件進(jìn)行監(jiān)督。[12]
由于彭真在中國(guó)共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體中的重要地位，上述憲法實(shí)施概念是當(dāng)時(shí)主導(dǎo)憲法修改活動(dòng)的主流意見。當(dāng)時(shí)所謂的“憲法實(shí)施”主要是一種政治化的憲法實(shí)施。這種憲法實(shí)施觀念認(rèn)為憲法實(shí)施的主體非常廣泛，包括所有國(guó)家機(jī)關(guān)和人民群眾都是憲法實(shí)施的主體。對(duì)此，時(shí)任中共中央憲法工作小組組長(zhǎng)的胡繩曾指出：“依靠整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，首先是人大、人大常委會(huì)，然后是整個(gè)司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，再加上全國(guó)人民來保證憲法的實(shí)施，這才是保護(hù)憲法實(shí)施的一套完整的體系。”[13]根據(jù)王漢斌的歸納，這種意義上的憲法實(shí)施，概括起來關(guān)鍵有兩條：依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾。[14]上述觀點(diǎn)也是對(duì)彭真在憲法草案說明中的憲法實(shí)施過程進(jìn)行的概括。[15]在這種思路主導(dǎo)下，所謂“憲法實(shí)施”不局限于法律方式，其主體非常廣泛，實(shí)施方式多種多樣，包括一切國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、社會(huì)組織、企事業(yè)單位，甚至包括一般人民大眾。[16]
追溯新中國(guó)成立以來的憲法觀念史，主流政治觀念中的“憲法實(shí)施”概念可以追溯至毛澤東在1954年憲法制定時(shí)候的講話。在1954年憲法制定時(shí)，毛澤東在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》的講話中指出：“這個(gè)憲法草案是完全可以實(shí)行的，是必須實(shí)行的。當(dāng)然，今天它還只是草案，過幾個(gè)月，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過，就是正式的憲法了。今天我們就要準(zhǔn)備實(shí)行，通過以后，全國(guó)人民每一個(gè)人都要實(shí)行，特別是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員要帶頭實(shí)行，首先在座的各位要實(shí)行。不實(shí)行就是違反憲法。”從“憲法實(shí)施”概念產(chǎn)生和發(fā)展的源流來看，毛澤東有關(guān)憲法實(shí)施的論述可以追溯到中國(guó)近代以來的憲法學(xué)說。
三、近代憲法理論中的“憲法實(shí)施”概念：變法思維主導(dǎo)
尋求中國(guó)憲法實(shí)施理論依據(jù)需要結(jié)合近代以來的憲法觀念發(fā)展史來追溯，方能更加清晰地認(rèn)識(shí)其概念體系的發(fā)展演變，以及其背后預(yù)設(shè)的目標(biāo)和路徑。從憲法思想史的角度看，“憲法實(shí)施”這一概念可以追溯到更早的清末民初時(shí)期。近代憲法學(xué)上較早使用憲法實(shí)施這一概念的是梁?jiǎn)⒊?901年，梁?jiǎn)⒊凇读椃ㄗh》一文中，使用了“憲法實(shí)施”的概念。梁?jiǎn)⒊赋觯?ldquo;立憲政體者，必民智稍開而后能行之。日本維新在明治初元，而憲法實(shí)施在二十年后，此其證也。”[17]此外，他同時(shí)也使用了“實(shí)行憲法”的說法。[18]根據(jù)思想史研究，梁?jiǎn)⒊枷雽?duì)青年毛澤東影響較大。[19]從源流上說，上述毛澤東在1954年憲法草案講話中有關(guān)“實(shí)行憲法”的表述可以追溯至梁?jiǎn)⒊谋硎觥?/p>
清末民初，思想界將憲法與憲政一同視為一種西方的舶來品。因此，所謂憲法實(shí)施也指將西方的憲法政治引入中國(guó)。梁?jiǎn)⒊嘘P(guān)“立憲(法)”的主張正是在這種背景下提出來的。據(jù)考證，民國(guó)初年“立憲”和“立憲政體”的概念表述系源自于黃遵憲的《日本國(guó)志》，此后，“立憲”成為民初思想界普遍采用的概念。[20]后來的“憲政”一詞，正是“立憲政體”的簡(jiǎn)稱。因此，民國(guó)時(shí)期的公共話語討論中往往將“憲法實(shí)施”與“實(shí)施憲政”兩個(gè)概念基本等同。所謂“憲法實(shí)施”就是指“實(shí)施憲政”，邏輯上包括制定憲法，并且實(shí)施該部憲法。對(duì)此，梁?jiǎn)⒊M(jìn)一步指出：“既定立憲矣，則其立之之次第當(dāng)如何?曰：憲法者，萬世不易者也，一切法度之根源也，故當(dāng)其初立之也，不可不精詳審慎，而務(wù)止于至善。日本之實(shí)行憲法也，在明治二十三年;其頒布憲法也，在明治十三年;而其草創(chuàng)憲法也，在明治五年。”因此，他建議“自下詔定政體之日始，以二十年為實(shí)行憲法之期。”[21]雖然梁?jiǎn)⒊谇迥┟癯蹙鸵呀?jīng)使用了“憲法實(shí)施”的概念，但是他并沒有對(duì)其含義作出界定。分析其語境可以知，其所謂的“實(shí)行憲法”與“仿行立憲”含義基本相同，體現(xiàn)的是一種“變法思維”，即通過制定并實(shí)施憲法來改變傳統(tǒng)的皇權(quán)體制，建立新的政治和法律秩序。[22]換言之，通過制定新的憲法來改變現(xiàn)有制度，建立新的制度，以期實(shí)現(xiàn)某種更高的價(jià)值目標(biāo)。近代中國(guó)，立憲的主張有一個(gè)更高層次的價(jià)值就是通過“立憲政體”來達(dá)到“富強(qiáng)”的目的。[23]毋庸諱言，清末民初這種以變法圖強(qiáng)為目標(biāo)的“憲法實(shí)施”概念與經(jīng)典立憲主義限制國(guó)家權(quán)力的價(jià)值理念并不一致。
在近代中國(guó)，如何讓一般社會(huì)大眾接受民主法治觀念是憲法實(shí)施的一個(gè)重要前提。用梁?jiǎn)⒊脑捳f，就是“必民智稍開而后能行之”。[24]當(dāng)時(shí)，實(shí)施憲政也是少數(shù)知識(shí)精英話語體系中的一個(gè)概念，一般民眾大多不知道憲政、憲法為何物，所以要改變社會(huì)觀念，才能實(shí)現(xiàn)立憲政體。在上述理論的延長(zhǎng)線上，孫中山提出的軍政、訓(xùn)政、憲政三階段論，就是實(shí)現(xiàn)立憲政體的一種具體路徑。由于中國(guó)近代社會(huì)“民智未開”，在孫中山的理論中，就將“訓(xùn)政”作為通向“憲政”的一個(gè)必經(jīng)階段。民國(guó)的歷次“憲法時(shí)刻”，在國(guó)民黨主導(dǎo)下有關(guān)“憲法實(shí)施”的討論，是對(duì)孫中山軍政訓(xùn)政憲政三段論中的“施行憲政”的進(jìn)一步發(fā)展和演繹。這種意義上的“實(shí)施憲政”與梁?jiǎn)⒊傅?ldquo;憲法實(shí)施”一脈相承。而且在邏輯上，“憲法實(shí)施”這個(gè)概念是立憲和行憲兩部分的結(jié)合，其最終目的在于改變政治和法律制度的現(xiàn)狀，建立新的憲法秩序?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，在各種政治力量的博弈下，國(guó)民黨準(zhǔn)備開始結(jié)束訓(xùn)政，實(shí)施憲政。第一個(gè)步驟是起草、制定憲法，然后再實(shí)施憲法。在成文憲法制定以后，憲法實(shí)施概念的含義在邏輯上應(yīng)該是以成文憲法為起點(diǎn)的“實(shí)施”，換言之，是一種成文憲法制定后的“憲法實(shí)施”。在這種背景下，“憲法實(shí)施”的含義從復(fù)合型的“立憲”、“實(shí)行憲政”過渡到與憲法制定相區(qū)別的成文憲法的貫徹落實(shí)。
從法律文本來看，近代歷史上較早規(guī)定憲法實(shí)施內(nèi)容的法律文件是1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》。該約法在第七章中規(guī)定了約法應(yīng)如何實(shí)施。其中，第53條規(guī)定，“本約法實(shí)行后，限十個(gè)月內(nèi)由臨時(shí)大總統(tǒng)召集國(guó)會(huì)。其國(guó)會(huì)之組織及選舉法，由參議院定之。”第54條同時(shí)規(guī)定，“中華民國(guó)之憲法，由國(guó)會(huì)制定，憲法未實(shí)行以前，本約法之力與憲法等。”1920至1921年的省憲運(yùn)動(dòng)中，湖南、浙江等地紛紛起草、制定省憲，許多省的憲法文本都規(guī)定了憲法實(shí)施的內(nèi)容。在民國(guó)時(shí)期，浙江省憲法會(huì)議決議在制定省憲的同時(shí)通過了《浙江省憲法施行法》。[25]根據(jù)當(dāng)時(shí)學(xué)者的解釋，之所以要制定憲法實(shí)施程序法，是因?yàn)閼椃ú⒎侵袊?guó)舊制固有，因此需要除舊立新，不僅僅制定憲法，而且要將憲法在舊制度基礎(chǔ)上貫徹落實(shí)。在省憲運(yùn)動(dòng)過程中，之所以有憲法實(shí)施的配套規(guī)定，其背后的憲法原理是：“吾國(guó)創(chuàng)制省憲，系圖國(guó)家根本改造，并非承襲舊法而來，故省憲草案與現(xiàn)時(shí)政制，有許多抵觸之處。欲免除此種抵觸，自當(dāng)廢除舊政制，建設(shè)新政制。至舊制如何廢除，新制如何建設(shè)，其間自不能無先后緩急之別，此即所謂省憲施行問題也。依立法通例，當(dāng)新舊過渡時(shí)，必有一種施行法為樞紐，方能收逐漸蛻化之效。故省憲施行法，與憲法有鎖鑰的關(guān)系，浙江省憲草案于本法之外另訂省憲施行法，湘憲于本法附則中附帶規(guī)定之，雖形式不同，而效用則一也。”[26]
在變法思維主導(dǎo)的憲法觀念下，與上述文件類似的憲法性規(guī)定還有1946年“國(guó)民大會(huì)”通過的《憲法實(shí)施之準(zhǔn)備程序》。這是自近代以來第一部專門以“憲法實(shí)施”為題的憲法性文件。民國(guó)時(shí)期經(jīng)歷了數(shù)次的憲法制定活動(dòng)，也曾出現(xiàn)了許多憲法性文件，伴隨著這些政治事件同時(shí)發(fā)生的就是社會(huì)各界對(duì)所謂實(shí)施憲法的熱烈討論。特別是國(guó)民黨之外的其他政治團(tuán)體積極充當(dāng)了“非主流”角色，參與憲法問題的討論，使得“憲法實(shí)施”概念的含義逐漸被注入了立憲主義的價(jià)值原理。張知本的看法代表了當(dāng)時(shí)的一種通行憲法觀念：“憲法如何才能實(shí)施呢?一是政府守法，二是人民守法。政府守法是在義務(wù)方面，承認(rèn)并且尊重人民的權(quán)利，不隨便濫用政府的權(quán)力去干涉人民的權(quán)利。”[27]
無論是省憲運(yùn)動(dòng)還是全國(guó)范圍內(nèi)的憲政運(yùn)動(dòng)中，一個(gè)基本的思路是：先設(shè)計(jì)憲法制度，然后再加以實(shí)施，以期改變制度的事實(shí)。這種變法思維主導(dǎo)下的憲法實(shí)施概念也是民國(guó)時(shí)期社會(huì)各界的一種普遍看法。[28]在上述變法思維下，憲法實(shí)施的理念又可以分為兩種：目的論的憲法實(shí)施和過程論的憲法實(shí)施。目的論的憲法實(shí)施代表有梁?jiǎn)⒊?、孫中山，他們認(rèn)為憲法是西方舶來品，當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)尚不具備實(shí)施憲政的條件，需等到條件成熟后才能實(shí)施憲政。因此主張首先要實(shí)行“開明專制”[29]或者“訓(xùn)政”[30]，這是實(shí)施憲政的必經(jīng)階段。[31]而過程論的憲法實(shí)施論則認(rèn)為，實(shí)施憲法是“一個(gè)生活的過程，絕不是一個(gè)死的概念”。[32]代表人物有胡適、張佛泉。胡適提出了著名的“幼稚園”憲政論?；趯?shí)驗(yàn)主義的立場(chǎng)，他認(rèn)為憲政不過是幼稚園的政治，只不過是一種過程，能做一分是一分，“不妨從幼稚園做起，逐漸升學(xué)上去”。[33]雖然在是否按照不同階段推進(jìn)憲法實(shí)施的立場(chǎng)上有所不同，但是上述兩種觀點(diǎn)都將人民的憲法觀念作為憲法實(shí)施的一個(gè)重要條件，更加重視憲法實(shí)施的外部社會(huì)背景。[34]
在制憲活動(dòng)頻頻發(fā)生的語境下，所謂“憲法實(shí)施”與“制定憲法”、“實(shí)施憲政”同義。在這種語境下，沒有所謂的“憲法政治”與“日常政治”的區(qū)分，憲法制定和憲法實(shí)施共同存在于一個(gè)長(zhǎng)期延續(xù)的“憲法時(shí)刻”中。其中，各種思想家和知識(shí)分子也都認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代憲法是舶來品，如果沒有社會(huì)觀念作為支撐就無法實(shí)施憲政。因此，許多知識(shí)分子意識(shí)到，憲法實(shí)施不能僅僅依靠制定憲法文本，就可以萬事大吉了，而是需要人民憲法觀念的發(fā)展孕育加以配合，才能實(shí)現(xiàn)憲法秩序。[35]與此相應(yīng)，上述這種變法思維主導(dǎo)的憲法實(shí)施理念就是：強(qiáng)調(diào)憲法制度變革的政治動(dòng)力。在變法思維的引導(dǎo)下，民國(guó)時(shí)期憲法學(xué)認(rèn)為，憲法實(shí)施需要考慮其背后的政治事實(shí)關(guān)系，“不得不采用政治手段”。[36]當(dāng)時(shí)的一種典型觀點(diǎn)認(rèn)為，“憲法之善否，是法律問題;憲法能否實(shí)施，是政治問題。討論憲法，固以法律論為基本;討論憲法施行法，則完全以政治論事實(shí)論為基本矣。若不辨別上述種種關(guān)系，手抱一部形式美觀之憲法，亦不過等于把玩美術(shù)畫品，僅資悅目而已。”[37]
那么，憲法實(shí)施的動(dòng)力究竟在哪里?張君勱的觀念代表了當(dāng)時(shí)憲法學(xué)者的一種普遍看法，“要知憲法的實(shí)施，并不是法律的問題，而是政治的問題，所以更須全國(guó)賢達(dá)，運(yùn)用政治家的手腕，以期渡過難關(guān)，共負(fù)此重大責(zé)任，而早達(dá)康莊，共謀福利。”[38]具體而言，就是動(dòng)員社會(huì)各界力量，調(diào)動(dòng)人民大眾的積極性，提高人民的憲法觀念。[39]憲法實(shí)施需要依賴政治力量為后盾，特別是依靠一般人民大眾作為后盾，通過提高權(quán)利意識(shí)和憲法觀念，進(jìn)而實(shí)施憲法。無論從社會(huì)觀念還是制度實(shí)踐來看，成文憲法對(duì)當(dāng)時(shí)的中國(guó)而言，都是一種外來之物。在知識(shí)文化水平普遍落后，一般民眾不知憲法為何物的時(shí)代，憲法學(xué)者普遍認(rèn)為要實(shí)施憲法，必須得到一般民眾的認(rèn)同。當(dāng)時(shí)的代表性學(xué)說認(rèn)為：“如何方能使憲政的實(shí)施有一個(gè)永久的保障呢?首先就是要有民眾來做后盾，就是要使民眾明了憲政的意義與價(jià)值，因?yàn)槿嗣衩髁肆藨椃ㄊ撬麄冏杂蓹?quán)利的保障之后，然后才能引起他們對(duì)憲政的需要，起而愛護(hù)憲法，進(jìn)而保障憲法，然后憲政的基礎(chǔ)方能穩(wěn)固而久遠(yuǎn)。”[40]上述憲法實(shí)施要依靠人民大眾的觀念對(duì)此后中國(guó)的憲法觀念產(chǎn)生了重要的影響，近代以來的中國(guó)主流憲法學(xué)說一直非常重視提高民眾的憲法觀念在憲法實(shí)施中的重要作用。
四、社會(huì)主義理論體系中的“憲法實(shí)施”
1949年以后，中國(guó)共產(chǎn)黨宣布全面廢除“六法全書”，包括廢除“偽憲法”和“偽法統(tǒng)”，并試圖在馬克思主義的指引下，建立新的社會(huì)主義法學(xué)理論體系。為了構(gòu)建新的法學(xué)理論體系，國(guó)家專門成立了“新法學(xué)研究會(huì)”和“新法學(xué)研究院”。[41]但是，民國(guó)時(shí)期的憲法學(xué)說被新中國(guó)憲法學(xué)進(jìn)行了部分的繼受、改造和發(fā)展。在這種背景下，民國(guó)時(shí)期的憲法學(xué)概念體系仍然具有延續(xù)的生命力，對(duì)新中國(guó)憲法學(xué)基本范疇的確立提供了有益的理論支持。[42]
此外，作為社會(huì)主義憲法的一個(gè)支流，馬克思主義憲法學(xué)說也是影響中國(guó)憲法觀念的一個(gè)重要理論來源。但是，馬克思主義經(jīng)典作家的法學(xué)理論中并沒有憲法實(shí)施方面的內(nèi)容，甚至也沒有系統(tǒng)的憲法理論。馬克思和恩格斯有關(guān)憲法的論著更多的是對(duì)資產(chǎn)階級(jí)憲法的批判，至于社會(huì)主義階段如何制定憲法、實(shí)施憲法，馬克思和恩格斯并沒有詳細(xì)論及。根據(jù)蘇聯(lián)版本馬克思主義的理論邏輯，憲法實(shí)施這個(gè)概念體現(xiàn)的也是一種變法思維。因?yàn)椋?ldquo;工人階級(jí)奪取政權(quán)以后，像任何階級(jí)一樣，要通過改變所有制和實(shí)行新憲法來掌握和保持政權(quán)，鞏固政權(quán)。”[43]在打破舊世界、建立新世界的政治目標(biāo)指引下，“憲法實(shí)施”概念所潛含的自然也是一種變法思維。這種變法思維暗合了中國(guó)自近代以來的“憲法實(shí)施”概念。中國(guó)共產(chǎn)黨在參與民國(guó)時(shí)期憲法活動(dòng)和構(gòu)建革命根據(jù)地的過程中繼受了民國(guó)時(shí)期的憲法理論，同時(shí)結(jié)合了來自西方的馬克思主義國(guó)家法學(xué)說，逐步發(fā)展形成了主流的憲法概念體系。這種法學(xué)體系中，民國(guó)憲法學(xué)說和蘇聯(lián)式的國(guó)家法學(xué)說是其中最重要的兩個(gè)理論脈絡(luò)。
(一)政治化的“憲法實(shí)施”
在與國(guó)民黨進(jìn)行非武裝的政治斗爭(zhēng)過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨開始逐漸重視憲法問題的研究和思考。中國(guó)共產(chǎn)黨開始關(guān)注憲法理論問題是從抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期在延安革命根據(jù)地開始的。1939年11月，在全國(guó)人民要求民主自由以利團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的形勢(shì)下，國(guó)民黨五屆六中全會(huì)宣布，將于1940年11月召開國(guó)民大會(huì)，實(shí)行憲政。在此背景下，國(guó)民黨主動(dòng)開啟社會(huì)各界參與憲法問題討論。為了反對(duì)國(guó)民黨一黨專政，促使新民主主義憲政的實(shí)現(xiàn)，全國(guó)各地紛紛成立憲政促進(jìn)會(huì)。在上述背景下，中共中央在1940年10月2日發(fā)出指示，“要求立刻實(shí)行民主政治，召集真正民選的全權(quán)的國(guó)民大會(huì)，實(shí)施憲政”，中共黨員應(yīng)“積極參加國(guó)民參政會(huì)憲政期成會(huì)的各種憲政運(yùn)動(dòng)”。國(guó)民黨六中全會(huì)決議公布后，中共中央在12月1日關(guān)于推進(jìn)憲政運(yùn)動(dòng)的第二次指示中提出，應(yīng)“積極的主動(dòng)的參加與領(lǐng)導(dǎo)這一憲政運(yùn)動(dòng)，使之成為發(fā)動(dòng)廣大民眾，實(shí)現(xiàn)民主政治的有力的群眾運(yùn)動(dòng)”。此后，以毛澤東為首的中國(guó)共產(chǎn)黨人開始認(rèn)真地思考和研究馬克思主義的憲法理論。1945年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨在邊區(qū)政府成立了憲法研究會(huì)，主要任務(wù)是批判國(guó)民黨的憲法草案和國(guó)民黨的“偽憲政”。[44]憲法研究會(huì)的成立，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨開始重視理論聯(lián)系實(shí)踐，試圖通過理論研究為合法政治斗爭(zhēng)提供理論支持。
當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨作為一個(gè)掌握一定武裝力量的反對(duì)黨，對(duì)憲法問題的思考主要是批判性的。其中，作為中國(guó)共產(chǎn)黨的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人，毛澤東對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨憲法的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。特別是中國(guó)共產(chǎn)黨第七屆代表大會(huì)以后，毛澤東成為中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)的理論權(quán)威。延安時(shí)期，斯大林的憲法觀念曾是以毛澤東為首的中國(guó)共產(chǎn)黨接受的權(quán)威觀念。[45]1〕940年2月20日，在中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下，召開了由1000多人參加的“延安各界憲政促進(jìn)會(huì)”成立大會(huì)，毛澤東發(fā)表了重要演講《新民主主義憲政》。在這篇著名的演講中，毛澤東提出了那個(gè)至今仍具有深遠(yuǎn)影響力的憲法概念。即，“世界上歷來的憲政，不論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)，或者是蘇聯(lián)，都是在革命成功有了民主事實(shí)之后，頒布一個(gè)根本大法，去承認(rèn)它，這就是憲法。中國(guó)則不然。中國(guó)是革命尚未成功，國(guó)內(nèi)除我們邊區(qū)等地而外，尚無民主政治的事實(shí)。中國(guó)現(xiàn)在的事實(shí)是半殖民地半封建的政治，即使頒布一種好憲法，也必然被封建勢(shì)力所阻撓，被頑固分子所障礙，要想順暢實(shí)行，是不可能的。”[46]由于早期中國(guó)共產(chǎn)黨和共產(chǎn)國(guó)際的特殊關(guān)系，蘇聯(lián)憲法觀念特別是斯大林有關(guān)蘇聯(lián)憲法草案的講話對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的影響較大。1936年，斯大林對(duì)當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)憲法草案曾指出，憲法只能承認(rèn)事實(shí)，不能搞綱領(lǐng)。[47]而毛澤東在《新民民主主義憲政》一文中對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)，顯然與斯大林的觀點(diǎn)相一致。斯大林認(rèn)為，憲法是“對(duì)民主事實(shí)的確認(rèn)”[48]，其中并未包括對(duì)未來的規(guī)劃，何談“憲法實(shí)施”?在這種理念下，政治決斷高于憲法，憲法只是對(duì)政治的確認(rèn)。這種確認(rèn)型的憲法概念曾經(jīng)被中國(guó)共產(chǎn)黨接受。
后來，伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)民黨之間實(shí)力對(duì)比關(guān)系的變化，如何建立新的憲法體制成為中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)后的首要任務(wù)。但是，上述確認(rèn)式的憲法概念與建立社會(huì)主義新的憲法秩序和改變舊法統(tǒng)之間存在張力。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨批判性地發(fā)展了斯大林的憲法概念，認(rèn)為憲法不僅是對(duì)事實(shí)的確認(rèn)，同時(shí)也是綱領(lǐng)，是對(duì)未來的規(guī)劃。在主導(dǎo)新中國(guó)憲法起草過程中，毛澤東代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)憲法的理解發(fā)生了關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)變。在1954年憲法起草時(shí)，毛澤東認(rèn)為憲法不僅僅是對(duì)事實(shí)的確認(rèn)，同時(shí)也具有“綱領(lǐng)性”[49]。他說：“1918年，蘇維埃俄羅斯憲法就有綱領(lǐng)性的。胡喬木稱贊斯大林，我就贊成列寧。我們這個(gè)憲法有兩部分，就是綱領(lǐng)性的，國(guó)家機(jī)構(gòu)那些部分是事實(shí)，有些東西是將來的(綱領(lǐng)性內(nèi)容)，比如三大改造。”[50]此外，劉少奇在憲法草案報(bào)告中也指出：“憲法不去描畫將來在社會(huì)主義社會(huì)完全建成以后的狀況，但是為了反映現(xiàn)在的真實(shí)狀況，就必須反映正在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生著的變化以及這種變化所趨向的目標(biāo)。如果不指明這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)生活中的許多事情就不可理解。我們的憲法所以有一部分條文帶有綱領(lǐng)性，就是因?yàn)檫@個(gè)原故。”[51]在上述對(duì)蘇聯(lián)斯大林版本憲法概念的反思的基礎(chǔ)上，憲法實(shí)施的概念在邏輯上具有其存在的理論空間。憲法實(shí)施具有了面向未來的政治變革與法秩序構(gòu)建的功能，在這種理論延長(zhǎng)線上，才有了毛澤東有關(guān)“實(shí)行憲法”的論述。
由于受到政治確認(rèn)型憲法概念的影響，主流觀念中仍將“憲法實(shí)施”理解為一種政治過程。在這種思路下，憲法規(guī)范只是更宏大的政治系統(tǒng)運(yùn)作的一個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施憲法是實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的一種手段。在此過程中，需要貫徹實(shí)施的不僅僅是憲法規(guī)范，也包括政治的價(jià)值理念和規(guī)范，如政治目標(biāo)、黨章黨紀(jì)等。這種政治化實(shí)施的思路是將憲法實(shí)施置于一個(gè)更長(zhǎng)的歷史維度和更宏觀的社會(huì)背景下來統(tǒng)籌安排。換言之，憲法是以一種附帶在政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中來貫徹落實(shí)的，為此可稱之為“附屬型的憲法實(shí)施”。在這種“附屬型的憲法實(shí)施”過程中，憲法更多被視為政治的形式，必須隨著政治的發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。而政治目標(biāo)則被認(rèn)為具有高于憲法規(guī)范的價(jià)值，憲法實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)上述更高更次的價(jià)值目標(biāo)。相應(yīng)的，憲法實(shí)施過程體現(xiàn)了目的性特征，可以說是一種目的程式(purpose-specific programme)[52]。在這種視角下，憲法是確認(rèn)政治目標(biāo)的法律文本，憲法通過賦予國(guó)家權(quán)力、確認(rèn)國(guó)家政策、憲法委托等方式，為國(guó)家行為設(shè)定一定的要求，最大化的實(shí)現(xiàn)憲法確認(rèn)的價(jià)值目標(biāo)。中國(guó)憲法中許多確認(rèn)目標(biāo)的條款，這些條款主要通過政治化的方式來實(shí)施。[53]比如，憲法在序言中確認(rèn)了國(guó)家的根本任務(wù)、基本路線等，以及憲法總綱中包括的各類政策性條款。[54]
在上述憲法思維的主導(dǎo)下，我國(guó)主流的憲法實(shí)施概念，非常重視作為政治過程的“憲法實(shí)施”。在政治化實(shí)施的思路下，憲法實(shí)施的推動(dòng)力量是人民，政治過程的關(guān)鍵組織者和發(fā)動(dòng)者則是中國(guó)共產(chǎn)黨。1983年，彭真在有關(guān)憲法實(shí)施的講話中強(qiáng)調(diào)，“黨的各級(jí)組織和廣大黨員模范地遵守和執(zhí)行憲法，并同全國(guó)各族人民一道，同各民主黨派和各人民團(tuán)體一道，共同維護(hù)憲法的尊嚴(yán)和保證憲法的實(shí)施，我們的憲法就一定能夠在維護(hù)社會(huì)主義制度、促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)勝利發(fā)展中，發(fā)揮更加巨大的作用。”[55]這種政治化的憲法實(shí)施理念格外重視提高民眾的憲法觀念，寄希望于社會(huì)所有成員都來保障憲法的實(shí)施。比如，設(shè)立國(guó)家憲法日和建立憲法宣誓制度，這些舉措可以提高憲法作為根本法的受關(guān)注程度，使憲法觀念深入人心，也使社會(huì)各界更加重視憲法實(shí)施。
對(duì)憲法實(shí)施的政治化理解導(dǎo)致了許多應(yīng)當(dāng)通過法律機(jī)制解決的憲法問題被過度政治化。在主流的政治觀念中，憲法并非基于法律體系的階層構(gòu)造理念來實(shí)施，而是依賴于政治力量推動(dòng)。相應(yīng)的，憲法監(jiān)督不是依靠憲法的最高法律位階效力，而是依靠更高的政治權(quán)威來實(shí)現(xiàn)。雖然從形式上看，所有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等主體都有實(shí)施憲法的義務(wù)，所有國(guó)家行為都是在實(shí)施憲法，但實(shí)際上這種實(shí)施憲法的義務(wù)只是一種泛化的政治道德，無法轉(zhuǎn)化為憲法有效實(shí)施的推動(dòng)力。因此，1982年憲法頒布實(shí)施以后的憲法學(xué)理論開始反思傳統(tǒng)憲法實(shí)施概念，并重視從法律的角度來研究“憲法實(shí)施”問題[56]，特別重視完善憲法實(shí)施的法律機(jī)制。[57]相應(yīng)的，主流的政治觀念也開始重視憲法的法律性，強(qiáng)調(diào)憲法的法律屬性。[58]
(二)非司法中心的“憲法實(shí)施”
在中國(guó)憲法觀念史上，對(duì)新中國(guó)的主流憲法觀念影響最大的是蘇聯(lián)版本的馬克思主義國(guó)家法學(xué)說。根據(jù)蘇聯(lián)的主流國(guó)家法學(xué)說，法治過程大體上可以分為三個(gè)部分，即法律制定(立法)，法律實(shí)施(執(zhí)法)和法律監(jiān)督。相應(yīng)的，“憲法實(shí)施”概念的理論框架是憲法制定——憲法實(shí)施——憲法監(jiān)督。[59]如果進(jìn)一步追溯，這種理論框架是對(duì)經(jīng)典馬克思主義將政治過程分為決定和執(zhí)行兩個(gè)部分的“議行合一”理論的進(jìn)一步發(fā)展。在這種理論體系中，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上沒有區(qū)別，都是代議機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其法律功能在于實(shí)施代議機(jī)關(guān)已經(jīng)制定的法律。[60]這種法律實(shí)施的觀念與近代立法中心主義的憲法理念一脈相承。
在上述理論框架影響下，我國(guó)主流法學(xué)理論認(rèn)為憲法和法律的實(shí)施機(jī)制基本相同，其主體是所有的國(guó)家機(jī)關(guān)。這些國(guó)家機(jī)關(guān)承擔(dān)的功能都是實(shí)施已經(jīng)制定的法律，司法機(jī)關(guān)沒有特殊地位，甚至和行政機(jī)關(guān)的功能沒有區(qū)別。社會(huì)主義法制的任務(wù)很簡(jiǎn)單：制定法律，然后去實(shí)施法律。董必武、鄧小平有關(guān)法制的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”十六字方針，也是這種理論的延伸。彭真概括得更加簡(jiǎn)練：“社會(huì)主義法制，一個(gè)是有法可依，二是要依法辦事。”[61]在上述司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)同屬法律實(shí)施部門的理論框架下，司法機(jī)關(guān)也是一種法律的執(zhí)行或者實(shí)施機(jī)關(guān)。[62]在這種理念下，法院也是一個(gè)“執(zhí)法部門”，其基本職責(zé)就是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律和司法程序，獨(dú)立審判各類案件。最重要的是要嚴(yán)格依法辦事，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。”[63]因此，這種憲法實(shí)施框架與三權(quán)分立模式下以司法為中心的憲法實(shí)施有著明顯不同。[64]西方強(qiáng)調(diào)司法中心的憲法實(shí)施理念主要是將憲法作為一種條件規(guī)范對(duì)待，因此其實(shí)施更多是通過司法性的違憲審查制度來貫徹實(shí)施憲法。其基本原理是，憲法作為法律發(fā)揮著規(guī)范政治的功能，為國(guó)家行為設(shè)定必要界限和限度。如果國(guó)家行為超出這種界限，則構(gòu)成違反憲法。因此，這種憲法實(shí)施的方式是將憲法規(guī)范視為一種確認(rèn)公權(quán)力合法性范圍的根本規(guī)范。公權(quán)力的行使必須依據(jù)憲法，且不超出憲法設(shè)定的界限，這種界限最終需要通過違憲審查制度加以保障。在這種視角下，憲法具有最高法律效力，政治并非憲法的目的，而是憲法規(guī)范的對(duì)象。借用盧曼的法社會(huì)學(xué)理論的分析概念，這種憲法實(shí)施可以說一種條件程式(conditional program)[65]。即由司法機(jī)關(guān)來判斷國(guó)家行為是否超越了憲法所設(shè)定的條件和界限。而中國(guó)的憲法實(shí)施并非以司法為中心的實(shí)施，在主流的憲法實(shí)施理念中，沒有立法、行政與司法的區(qū)分，也缺乏三權(quán)之間的相互監(jiān)督與制衡。
在上述憲法實(shí)施的理念中，憲法規(guī)范功能的實(shí)現(xiàn)依賴于多個(gè)主體參與，這顯然也有別于以憲法審查為中心的實(shí)施模式。因此，司法機(jī)關(guān)并非憲法實(shí)施的主要承擔(dān)機(jī)關(guān)，更不是憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)。根據(jù)經(jīng)典馬克思主義作家的理論，司法必須服從民主決定，否則人民可以撤換法官。對(duì)此，列寧曾指出：“法官和軍政負(fù)責(zé)人員都由人民選舉，并可以按照大多數(shù)選民的決定隨時(shí)撤換。”[66]受蘇聯(lián)的影響，許多社會(huì)主義國(guó)家憲法將監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)賦予了“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”。相應(yīng)的，前蘇聯(lián)和東歐社會(huì)主義國(guó)家的憲法觀念反對(duì)憲法司法化，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施是“違反民主原則的”。[67]
在非司法中心的憲法實(shí)施理念影響下，立法機(jī)關(guān)在憲法實(shí)施中扮演著舉足輕重的角色。從憲法制度的相互影響歷史看，蘇聯(lián)1936年憲法對(duì)中國(guó)主流憲法觀念影響很大。眾所周知，新中國(guó)的第一部憲法是在斯大林的建議下制定的。其時(shí)，斯大林有關(guān)1936年蘇聯(lián)憲法草案的講話曾被奉為經(jīng)典，并廣為引用。他指出：“憲法并不是法律匯編。憲法是根本法，而且僅僅是根本法。憲法并不排除將來立法機(jī)關(guān)的日常立法工作，而要求有這種工作。憲法給這種機(jī)關(guān)將來的立法工作以法律基礎(chǔ)。”[68]這種觀念對(duì)中國(guó)的憲法實(shí)施產(chǎn)生了較為有力的影響。根據(jù)彭真的看法，憲法的規(guī)定主要通過具體立法的完善來落實(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。此后，主流憲法觀念認(rèn)為，憲法是制定法律法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，對(duì)建立和完善社會(huì)主義法律體系起著重要的指導(dǎo)作用。[69]迄今，我國(guó)主流憲法觀念也將立法作為實(shí)施憲法的主要方式，“通過完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施”被認(rèn)為是憲法實(shí)施的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。[70]
回顧三十年來中國(guó)憲法實(shí)施的過程，立法是憲法實(shí)施的一個(gè)重要方式。中國(guó)立法機(jī)關(guān)制定法律時(shí)候通常會(huì)作出“依據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)定，這種表述在國(guó)外立法中并不多見。從憲法實(shí)施以來的立法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，大多數(shù)立法都是對(duì)憲法規(guī)定進(jìn)行具體化的結(jié)果。[71]立法實(shí)施的主要方式包括將憲法確立的制度進(jìn)一步具體化、體系化，通過立法來具體化憲法的組織規(guī)范和權(quán)利規(guī)范體系，以及確立基本權(quán)利的各種保障制度等。在立法機(jī)關(guān)同時(shí)承擔(dān)著憲法監(jiān)督職能的憲法體制下，上述通過立法實(shí)施憲法的機(jī)制本身包括了消極性的合憲性控制和積極性的憲法實(shí)施兩種方式。[72]
五、討論與展望
“憲法實(shí)施”這一概念雖然早在清末民初已經(jīng)被知識(shí)界普遍采用，但并未被嚴(yán)格界定。在當(dāng)時(shí)，“憲法實(shí)施”概念的內(nèi)涵大體上約等于“建立立憲政體”或“實(shí)施憲政”，即制定憲法，并且實(shí)施該部憲法。近代以來，在打破舊秩序、建立新秩序的變革時(shí)期，通過政治動(dòng)員來實(shí)施憲法，是憲法實(shí)施的一種主要思路。孫中山的軍政、訓(xùn)政、憲政三階段論，就是這種理論的一種具體演化。在上述變法思維主導(dǎo)下，憲法實(shí)施要尋求憲法之外的力量，以實(shí)現(xiàn)憲法的規(guī)范效力，即政治化的憲法實(shí)施方式。受這種理念影響，政治化的實(shí)施也是目前中國(guó)憲法實(shí)施的主要方式，即通過中國(guó)共產(chǎn)黨的組織動(dòng)員各種政治力量來推進(jìn)憲法實(shí)施。
憲法對(duì)于中國(guó)而言是舶來品，無論是民國(guó)時(shí)期的憲法理論，還是蘇聯(lián)的憲法理論，都貫徹著一種變法思維。在變法思維的影響下，“憲法實(shí)施”這一概念體現(xiàn)了一種高度概括、粗線條的憲法思維。這種思維將法治簡(jiǎn)化為決定和執(zhí)行兩個(gè)過程。這種理念與近代政治學(xué)說中有關(guān)政治與行政的二分論，甚至孫中山的政權(quán)與治權(quán)的二分論都存在一定的類似之處。這種觀念與馬克思主義國(guó)家法理論中將政治過程分為“決議”和“執(zhí)行”兩種過程也有一定的趨同之處，因此被我國(guó)憲法學(xué)說繼承并發(fā)展。這種粗線條的憲法實(shí)施概念也是導(dǎo)致傳統(tǒng)憲法學(xué)理論體系構(gòu)建不夠精致的一個(gè)重要原因。
社會(huì)主義新中國(guó)的“憲法實(shí)施”概念可以追溯到憲法起草過程中的中國(guó)共產(chǎn)黨憲法觀念，甚至可以進(jìn)一步追溯到民國(guó)時(shí)期的憲法觀念和斯大林版本的國(guó)家法學(xué)說。從憲法觀念發(fā)展的源流來看，社會(huì)主義新憲法秩序建構(gòu)與中國(guó)近代以來的“變法思維”的雙重影響，共同締造了中國(guó)政治化的“憲法實(shí)施”概念。在上述觀念影響下，中國(guó)主流政治觀念中的“憲法實(shí)施”主要是通過憲法觀念的改造，然后動(dòng)員各種政治的力量落實(shí)憲法的規(guī)定，為此也特別重視一般人民大眾的憲法觀念，寄希望于“人民養(yǎng)成人人遵守憲法、維護(hù)憲法的觀念和習(xí)慣，同違反和破壞憲法的行為進(jìn)行斗爭(zhēng)”。[73]這種重視提高憲法觀念，動(dòng)員人民群眾參與憲法實(shí)施的思路，與民國(guó)時(shí)期制憲語境下重視政治手段實(shí)施憲法的思路類似。體現(xiàn)的是一種變法思維主導(dǎo)下的政治化實(shí)施，甚至帶有憲法工具主義的思維傾向。如果進(jìn)一步追溯，這種重視憲法觀念的“憲法實(shí)施”甚至可以溯源到梁?jiǎn)⒊?ldquo;開民智”的主張。
從憲法學(xué)說跨國(guó)繼受的過程看，無論是民國(guó)時(shí)期的憲法學(xué)說還是蘇聯(lián)版本的國(guó)家法學(xué)說，都與德國(guó)近代國(guó)家法學(xué)之間存在著某種學(xué)說上的關(guān)聯(lián)性。近代中國(guó)法學(xué)受日本影響較大，許多法學(xué)概念都是從日本回流傳入中國(guó)。[74]而近代日本憲法學(xué)說又受到德國(guó)國(guó)家法學(xué)說的影響。此外，德國(guó)近代國(guó)家法學(xué)說對(duì)蘇聯(lián)的主流國(guó)家法學(xué)說也產(chǎn)生了一定的影響。[75]這些近代憲法理念有一個(gè)共同的價(jià)值取向，就是對(duì)代議機(jī)關(guān)在憲法秩序的建構(gòu)功能中寄予厚望。因?yàn)樵谶@些理論產(chǎn)生時(shí)，通過法律程序來保障憲法實(shí)施的違憲審查制度尚未在世界上普遍確立，憲法理論對(duì)司法違憲審查制度也關(guān)注不夠。[76]比較而言，通過立法來實(shí)施憲法也是立憲主義的近代課題。因此，無論是我國(guó)民國(guó)時(shí)期的憲法文本，還是借鑒蘇聯(lián)而來的我國(guó)現(xiàn)行憲法，其中存在大量的法律保留條款也就不足為奇了。從比較憲法史來看，正是由于我國(guó)尚未完成立憲主義的近代課題，社會(huì)各界對(duì)立法機(jī)關(guān)實(shí)施憲法仍存有期待，立法機(jī)關(guān)被視作為憲法實(shí)施的主要力量。
當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)觀念整體而言尚未接受現(xiàn)代法治的價(jià)值理念，社會(huì)各界的憲法觀念仍然有待提高，因此通過政治動(dòng)員來提高憲法觀念對(duì)憲法實(shí)施仍不失具有重要意義。但這種政治化實(shí)施憲法的思路忽視了憲法作為框架秩序?qū)φ蔚囊?guī)范功能，同時(shí)也忽視了憲法作為法律規(guī)范所具有的正當(dāng)化功能。在社會(huì)主義法律體系逐漸形成后，立法中心主義的時(shí)代即將過去，如何以憲法為根本法律依據(jù)，清理和優(yōu)化法律體系是法治中國(guó)建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵問題。在此背景下，通過專門法律機(jī)構(gòu)來保障憲法實(shí)施的任務(wù)尤為迫切。[77]因此，對(duì)“憲法實(shí)施”概念的理解應(yīng)當(dāng)超越政治化的憲法實(shí)施觀念，轉(zhuǎn)向重視法律保障機(jī)制的憲法實(shí)施理念。與此相適應(yīng)，推進(jìn)憲法實(shí)施的理論設(shè)計(jì)和方案也應(yīng)超越政治動(dòng)員模式，轉(zhuǎn)向重視憲法實(shí)施保障的法律機(jī)制。[78]
注釋:
[1]參見許崇德：《我國(guó)憲法與憲法的實(shí)施》，載《法學(xué)家》1998年第6期。
[2]參見《憲法學(xué)》編寫組：《憲法學(xué)》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第296頁。也有學(xué)者認(rèn)為，憲法實(shí)施是指公權(quán)力部門依據(jù)憲法作出的國(guó)家行為。由于任何公權(quán)力機(jī)構(gòu)都有遵守憲法的義務(wù)，因而合憲的公權(quán)力行為均可被認(rèn)為是憲法實(shí)施的一種方式。參見張千帆：《憲法實(shí)施的概念與路徑》，載《清華法學(xué)》2012年第6期。
[3]Richard H. Fallon, Jr.，The Supreme Court, 1996 Term Foreword, Implementing the Constitution, 111 Harv. L.Rev.54，82 n.146(1997)
[4]See Lawrence Gene Sager, Fair Measure: The Legal Status of Under-enforced Constitutional Norms, 91 HARV. L.REV.1212(1978)此外，Sager提出了“未充分實(shí)施的憲法”這一概念。他認(rèn)為，通過司法審查未充分實(shí)施的憲法規(guī)范同樣具有法律效力，其他憲法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分遵守并實(shí)施。比如，單純通過憲法審查對(duì)于某些基本權(quán)利的保障程度可能不夠，其他憲法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有義務(wù)對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行更充分的保護(hù)，比如國(guó)會(huì)和州法院。針對(duì)這個(gè)概念，Young提出了憲法的“過度實(shí)施”理論。認(rèn)為，主流憲法理論區(qū)分了憲法本身和經(jīng)過法院實(shí)施后的具體化的憲法規(guī)則兩種憲法。據(jù)此，憲法含義和憲法實(shí)施之間具有一定的張力。有時(shí)候憲法被法院司法審查過度實(shí)施(over-enforcement)，有時(shí)候?qū)嵤┎蛔?。有時(shí)候法院會(huì)超出憲法條文的明顯含義而實(shí)施憲法，有時(shí)候會(huì)因?yàn)橹贫裙δ芊峙洳煌鴮?duì)于憲法規(guī)范的實(shí)施沒有達(dá)到憲法所要求的程度和標(biāo)準(zhǔn)。Ernest A. Young, Popular Constitutionalism and the Under-enforcement Problem: The Case of the National Healthcare Law, 75 LAW & CONTEMP. PROBS. no.3，2012 at 157.
[5]日本學(xué)者尾形健將上述美國(guó)學(xué)者Sager和Fallon論文中的implementing the constitution和constitutional enforcement翻譯為“憲法の實(shí)施”，尾形健：司法審査とその「実踐(practice)」――アメリカ憲法學(xué)における一側(cè)面を手がかりに，各國(guó)憲法の差異と接點(diǎn)，成文堂(2010)。
[6]檢索時(shí)間：2015年3月26日，范圍為CSSCI(2014-2015)來源期刊(含擴(kuò)展版)。
[7]參見上官丕亮：《憲法文本中的“憲法實(shí)施”及其相關(guān)概念辨析》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。
[8]參見《民族區(qū)域自治法》、《陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于深入學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施憲法的決議》、《山西省人民陪審員選舉辦法》等。
[9]參見前引[2]，張千帆文。
[10]參見前引[7]，上官丕亮文。
[11]彭真是我國(guó)法制建設(shè)的主要奠基人，現(xiàn)行1982年《憲法》是由彭真主持制定的。1983年至1987年，彭真任六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，直接主持全國(guó)人大常委會(huì)工作，也是憲法實(shí)施進(jìn)程的重要推動(dòng)者。所以，彭真對(duì)憲法實(shí)施的設(shè)計(jì)、觀點(diǎn)是我國(guó)憲法監(jiān)督制度確立的重要理論基礎(chǔ)。劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。
[12] 1983年4月30日，彭真同胡繩、王漢斌等談貫徹執(zhí)行憲法問題時(shí)指出，五屆全國(guó)人大制定的新憲法，是我們治國(guó)安邦的總章程，受到全國(guó)各族人民的擁護(hù)。今后的問題是如何保證憲法的實(shí)施。參見《彭真年譜》(第五卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第193頁。另參見彭真委員長(zhǎng)在中華人民共和國(guó)六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上的講話。
[13]劉政：《人民代表大會(huì)制度的歷史足跡》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第236頁。
[14]參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第128-129頁。
[15]1982年11月26日在第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》。其中，彭真指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民制定了新憲法，中國(guó)共產(chǎn)黨也將同全國(guó)各族人民一道，同各民主黨派和各人民團(tuán)體一道，共同維護(hù)憲法尊嚴(yán)和保證憲法實(shí)施。憲法通過以后，要采取各種形式廣泛地進(jìn)行宣傳，做到家喻戶曉。十億人民養(yǎng)成人人遵守憲法、維護(hù)憲法的觀念和習(xí)慣，同違反和破壞憲法的行為進(jìn)行斗爭(zhēng)，這是一個(gè)偉大的力量。體現(xiàn)了人民意志和中國(guó)共產(chǎn)黨的正確主張的新憲法，又由全體人民和中國(guó)共產(chǎn)黨的努力來保證它的實(shí)施，就一定能夠在促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的勝利發(fā)展中發(fā)揮偉大的作用。”
[16]上述主流政治觀念對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)憲法學(xué)理論的影響較大，參見張友漁：《進(jìn)一步研究新憲法，實(shí)施新憲法》，載《中國(guó)法學(xué)》1984年第1期;浦增元：《論保證憲法實(shí)施的關(guān)鍵問題》，載《上海社科院學(xué)術(shù)季刊》1985年第3期。
[17]梁?jiǎn)⒊骸读椃ㄗh》(1901年)，載《飲冰室合集1·飲冰室文集之五》，第1-7頁，中華書局1989年版。
[18]實(shí)行憲法作為法律概念最早出現(xiàn)在預(yù)備立憲時(shí)期。清末立憲時(shí)，清政府廷發(fā)布的《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》稱：“各國(guó)之所以富強(qiáng)者，實(shí)由于實(shí)行憲法”。
[19]根據(jù)中央文獻(xiàn)研究室的毛勝考證，對(duì)《新民叢報(bào)》刊載內(nèi)容，毛澤東著迷到了愛不釋手的程度，如梁?jiǎn)⒊摹缎旅裾f》一文，他看得非常用心，并在該文“論國(guó)家思想”處寫下一段批語：“正式而成立者，立憲之國(guó)家，憲法為人民所制定，君主為人民所擁戴;不以正式而成立者，專制之國(guó)家，法令為君主所制定，君主非人民所心悅誠服者。前者，如現(xiàn)今之英、日諸國(guó);后者，如中國(guó)數(shù)千年來盜竊得國(guó)之列朝也。”這是迄今為止發(fā)現(xiàn)的毛澤東最早的一段政論文字，表明這時(shí)的毛澤東已欣然接受了維新派思想。此后一段時(shí)間，梁?jiǎn)⒊蔀槊珴蓶|尊崇的人物。他不僅學(xué)習(xí)梁氏的思想，模仿梁氏的文風(fēng)，還給自己取了“學(xué)任”(梁?jiǎn)⒊?hào)“任公”)的筆名。毛勝：《毛澤東讀談梁?jiǎn)⒊簭淖鸪缧Х碌脚袚P(yáng)棄》，載《黨的文獻(xiàn)》2011年第4期。
[20]黃遵憲的《日本國(guó)志》記載：“四月廢左右院，置元老院、大審院，敕建立憲政體。”這是最早使用立憲政體這個(gè)概念。參見林來梵、褚宸舸：《中國(guó)式"憲政"的概念發(fā)展史》，載《政法論壇》2009年第3期。
[21]前引[17]，梁?jiǎn)⒊摹?/p>
[22]但在君主立憲思維下，這種變革程度是有限的。梁?jiǎn)⒊赋觯?ldquo;立憲與非立憲，則政體之名詞也;共和與非共和，則國(guó)體之名詞也。”但梁?jiǎn)⒊Q“只問政體，不問國(guó)體”，因?yàn)?ldquo;夫變更政體，則迸化之現(xiàn)象也;而變更國(guó)體，則革命之現(xiàn)象也。”參見梁?jiǎn)⒊骸懂愒账^國(guó)體問題者》，載《飲冰室合集8·飲冰室專集之三十三》，中華書局1989年版，第85-97頁。
[23]參見門中敬：《中國(guó)富強(qiáng)憲法的理念傳承與文本表征》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期。
[24]前引[17]，梁?jiǎn)⒊摹?/p>
[25]參見夏新華等整理：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第708頁。
[26]前引[25]，夏新華等書，第708頁。
[27]張知本：《憲法實(shí)施與男女平權(quán)》，載《改造雜志》，1946年第1期，創(chuàng)刊號(hào)。
[28]彼時(shí)，延安市各界憲政促進(jìn)會(huì)公開主張：“制定憲法，決定實(shí)施憲政日期，并執(zhí)行憲法。”載《香港星島日?qǐng)?bào)》1940年5月19日。
[29]梁?jiǎn)⒊赋觯?ldquo;開明專制者，實(shí)立憲之過渡也，立憲之預(yù)備也。”“此時(shí)代不必太長(zhǎng)，且不能太長(zhǎng)，所過之后即進(jìn)于立憲，此國(guó)家進(jìn)步之大順序也。”梁?jiǎn)⒊骸堕_明專制論》，載《飲冰室合集2·飲冰室文集之十七》，中華書局1989年版，第13-83頁。
[30]孫中山將建設(shè)國(guó)家的程序分為三個(gè)階段：軍政、訓(xùn)政與憲政，訓(xùn)政是憲政的必經(jīng)階段。
[31]張佛泉：《我們究竟要什么樣的憲法》，載《獨(dú)立評(píng)論》1937年第236號(hào)。
[32]蕭公權(quán)：《憲政的條件》，載《獨(dú)立評(píng)論》1937年238號(hào)，收錄于蕭公權(quán)：《憲政與民主》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版。
[33]胡適：《再談?wù)剳椪罚d《獨(dú)立評(píng)論》第二三六號(hào)，1937年5月30日。
[34]參見前引[32]，蕭公權(quán)文。
[35]參見前引[31]，張佛泉文。
[36]愚廠編：《省憲輯覽》，轉(zhuǎn)引自前引[25]，夏新華等書，第709-710頁。
[37]前引[36]，第709頁。
[38]楊紀(jì)編：《憲政要覽》，原載《香港大公報(bào)》，1937年11月29日。轉(zhuǎn)自夏新華等整理：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第1067頁。
[39]當(dāng)時(shí)，國(guó)民黨的主流觀念認(rèn)為憲法實(shí)施的條件是，“一方面政府固要負(fù)有行憲的責(zé)任和能力;而一方面人民本身更要有更要有行憲的責(zé)任和能力。”參見楊紀(jì)編：《憲政要覽》，轉(zhuǎn)自夏新華等整理：《近代中國(guó)憲政歷程：史料薈萃》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第1063頁。
[40]梁文海：《制定憲法與實(shí)施憲政》，載《抗戰(zhàn)時(shí)代》1936年第3期。
[41]參見張小軍：《1949年至1953年司法改革演變及若干反思——以“新法學(xué)研究院”對(duì)舊法人員的改造和1952年司法改革為例》，載《政治與法律》2010年第12期。
[42]參見韓大元：《對(duì)20世紀(jì)50年代中國(guó)憲法學(xué)基本范疇的分析與反思》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第3期;夏澤祥：《我國(guó)憲法學(xué)基本范疇的歷史類型》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。
[43]《列寧全集》(第30卷)，人民出版社1959年版，第433頁。
[44]參見前引[25]，夏新華等書。
[45]〕當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨在憲法理論研究上的一個(gè)重要人物是謝覺哉，時(shí)任中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的憲法研究會(huì)的負(fù)責(zé)人。從謝覺哉日記中的記載來看，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)憲法概念的事實(shí)論理解，系源于斯大林在蘇聯(lián)憲法草案的說明中的那個(gè)著名論斷：“綱領(lǐng)主要是說將來，憲法卻是說現(xiàn)在。”斯大林這個(gè)對(duì)憲法所下的定義對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨人憲法觀念影響很大。
[46]毛澤東：《新民主主義的憲政》，載《毛澤東選集》(第二卷)，人民出版社1991年版。
[47]此外，斯大林的憲法概念對(duì)中國(guó)憲法理論和實(shí)踐影響深遠(yuǎn)。根據(jù)斯大林的論斷，“憲法并不是法律匯編。憲法是根本法，而且僅僅是根本法。”直到1982年憲法制定后的一段時(shí)間，這個(gè)對(duì)憲法的定義仍然對(duì)我國(guó)影響深遠(yuǎn)。甚至影響了中國(guó)的司法實(shí)踐。比如，1955年最高法院有關(guān)刑事判決不得援引憲法的批復(fù)。
[48]參見斯大林：《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》，載《斯大林文選》，人民出版社1985年版，第99-129頁。
[49]該觀點(diǎn)是對(duì)毛澤東在《新民主主義憲政》中有關(guān)憲法概念的發(fā)展和超越。在《新民主義憲政》一文中，毛澤東認(rèn)為憲法是對(duì)民主事實(shí)的確認(rèn)。這與斯大林關(guān)于憲法草案講話中的憲法概念一脈相承。
[50]逄先知：《新中國(guó)首部憲法誕生背后：毛澤東刪國(guó)家元首條文》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2009年第46期。
[51]劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議1954年9月15日。
[52]“條件程式”與“目的程式”這對(duì)概念是盧曼的區(qū)分，See Niklas Luhmann, Law as Social System ，Oxford University Press(2004)，pp.196-203.
[53]但不是完全通過政治化的方式來實(shí)施，因?yàn)檫@些條款也可作為憲法判斷的依據(jù)，通過法律方式實(shí)施。而且，憲法規(guī)范是一個(gè)體系結(jié)構(gòu)，對(duì)其他憲法條款的法律解釋也可能會(huì)影響到對(duì)這些條款的實(shí)施。
[54]一些西方學(xué)者認(rèn)為，因?yàn)槭苋寮椅幕瘋鹘y(tǒng)和社會(huì)主義傳統(tǒng)的雙重影響，中國(guó)憲法中許多條款規(guī)定了這種目標(biāo)性條款。Janet E. Ainsworth, Interpreting Sacred Texts: Preliminary Reflections on Constitutional Discourse in China, 43Hastings Law Journal, 273，279(1992); Teemu Ruskola, LEGAL ORIENTALISM, 101 Michigan Law Review 179(2002).
[55]彭真：《進(jìn)一步實(shí)施憲法，嚴(yán)格按照憲法辦事》，載《彭真文選》，人民出版社1991年版，第488頁。
[56]王叔文：《論憲法實(shí)施的保障》，載《中國(guó)法學(xué)》1992年第6期，
[57]參見蔡定劍：《憲法實(shí)施的概念與憲法施行之道》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第1期。
[58]比如，中共中央總書記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，憲法“具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力”。參見習(xí)近平在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話。
[59]雖然憲法實(shí)施是一個(gè)本土概念，但“憲法監(jiān)督”這一個(gè)概念則源自蘇聯(lián)憲法學(xué)說，參見蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所主編：《蘇聯(lián)國(guó)家法教程》，彭健華譯，大東書局1950年版，第56頁。這種重視監(jiān)督的觀念來源于列寧的法律理論。根據(jù)列寧的觀點(diǎn)，法律的實(shí)施需要監(jiān)督：“一般是用什么來保證法律的實(shí)行呢?第一，對(duì)法律的實(shí)行加以監(jiān)督。第二，對(duì)不執(zhí)行法律的加以懲辦。”《列寧全集》(第2卷)，人民出版社1984年版，第253頁。
[60]有學(xué)者認(rèn)為，這種觀念可以追溯至盧梭的行政權(quán)吸納司法權(quán)理論，這種觀念有別于洛克主張的司法獨(dú)立。參見張澤濤：《法院向人大匯報(bào)工作與司法權(quán)的行政化》，載《法學(xué)評(píng)論》2002年第6期。
[61]彭真：《關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)思想的幾個(gè)問題》，載《彭真文選》，人民出版社1991年版，第579頁。
[62]比如，彭真曾為最高人民法院辦公樓題詞：“嚴(yán)肅執(zhí)法”。參見《彭真年譜》(第5卷)，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第339頁。
[63]喬石：《喬石談民主與法制》，人民出版社、中國(guó)長(zhǎng)安出版社2012年版，第280頁。
[64]這也是“憲法司法化”的主張?jiān)谥袊?guó)憲法體制下遭遇水土不服的原因之一。有關(guān)憲法司法化的理論參見蔡定劍：《中國(guó)憲法司法化路徑探索》，載《法學(xué)研究》2005年第5期。
[65]有關(guān)“條件程式”的概念與理論，See Niklas Luhmann, Law as Social System ，Oxford University Press(2004)，pp.196-203.
[66]列寧：《修改黨綱的材料》，載《列寧全集》(第24卷)，人民出版社1990年版，第439頁。
[67]但是，這種觀念并不反對(duì)司法機(jī)關(guān)對(duì)憲法問題“陳述意見”的權(quán)力。比如，根據(jù)1924年蘇聯(lián)憲法，最高法院有權(quán)審查加盟共和國(guó)的法律是否符合憲法，但是最終決定權(quán)不在司法機(jī)關(guān)，仍在最高權(quán)力機(jī)關(guān)。參見劉慶華編：《蘇聯(lián)憲法概論》，中南政法學(xué)院法律系國(guó)家法教研室1986年3月，第42頁。另參見蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所主編：《蘇聯(lián)國(guó)家法教程》，彭健華譯，大東書局1950年版，第56頁。
[68]斯大林：《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》，載《斯大林文選》，人民出版社1985年版，第99-129頁。
[69]喬石：《在首都紀(jì)念憲法頒布十周年大會(huì)上的講話》，載《喬石談民主法制》，人民出版社、中國(guó)長(zhǎng)安出版社2012年版，第319頁。
[70]習(xí)近平在講話中指出：“全國(guó)人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施，保證憲法確立的制度和原則得到落實(shí)。國(guó)務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實(shí)施。”參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，2012年12月4日。
[71]參見全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國(guó)立法統(tǒng)計(jì)》(2008年版)，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第七章。
[72]根據(jù)當(dāng)前的主流政治觀念，通過立法實(shí)施憲法，“一方面，要遵循憲法確立的制度和原則，從黨和國(guó)家事業(yè)全局出發(fā)，從人民根本利益出發(fā)，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序開展立法活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威;另一方面，要通過不斷完善法律法規(guī)和配套的規(guī)范性文件，貫徹落實(shí)憲法確立的制度和原則，推動(dòng)憲法實(shí)施，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。”張德江：《完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月31日02版，另參見本書編寫組：《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第9頁。
[73]彭真在憲法草案說明中的論述，后被廣為引用。
[74]參見王?。骸稖贤▋蓚€(gè)世界的法律意義：晚清西方法的輸入與法律新詞初探》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版。
[75]雖然蘇聯(lián)國(guó)家法學(xué)說對(duì)于德國(guó)國(guó)家法學(xué)說批判色彩濃厚，但是其中基于對(duì)于代議民主的期待而發(fā)展出來的立法中心主義與德國(guó)近代國(guó)家法學(xué)說有一定的關(guān)聯(lián)性。參見蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所主編：《蘇聯(lián)國(guó)家法教程》，彭健華譯，大東書局1950年版，第27-30頁。
[76]比如，民國(guó)時(shí)期憲法學(xué)界的重要人物張知本對(duì)憲法審查的認(rèn)識(shí)也比較簡(jiǎn)單。他認(rèn)為“現(xiàn)在各國(guó)關(guān)于實(shí)施憲法方面有兩類：一是國(guó)家最高法院?jiǎn)为?dú)負(fù)責(zé)實(shí)施憲法，如果議會(huì)通過的法案或是國(guó)家行政元首的行政行為與憲法違背時(shí)，最高法院就可以宣告無效;一種是代表人民的國(guó)會(huì)有很大的權(quán)力可以制定或修改憲法。”張知本：《憲法實(shí)施與男女平權(quán)》，載《改造雜志》(創(chuàng)刊號(hào))1946年第1期。
[77]中共十八屆四中全會(huì)決定也將完善憲法監(jiān)督制度和憲法解釋制度作為推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措。參見《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。
[78]有關(guān)的研究可參見李林、翟國(guó)強(qiáng)：《健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制研究報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版。
作者簡(jiǎn)介：翟國(guó)強(qiáng)，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員。
