[作者簡(jiǎn)介]范和生，安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院教授

　　本文系國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)’多維關(guān)系演化規(guī)律及調(diào)控機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14ZDB145)階段性研究成果。

　　黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央從理論到實(shí)踐所形成的“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”農(nóng)村貧困治理思想指導(dǎo)下，上下齊心，共同推進(jìn)中國(guó)減貧事業(yè)取得歷史性新突破：6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。然而，我們也應(yīng)該看到中國(guó)減貧速度放緩，遺留的往往是脫貧更為艱難的地區(qū)和人群。尤其是已脫貧農(nóng)戶返貧情況時(shí)有發(fā)生，拉低了脫貧成果和質(zhì)量。返貧問(wèn)題得不到良好地解決，全面脫貧就不可能實(shí)現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告中又重申了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的歷史性意義，作出堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的莊嚴(yán)承諾，要求確保到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，脫貧形勢(shì)刻不容緩。全面脫貧的實(shí)現(xiàn)離不開返貧現(xiàn)象的根除，現(xiàn)有針對(duì)返貧的工作方向往往集中在返貧現(xiàn)象后期治理，而少有關(guān)注返貧發(fā)生的前期干預(yù)?；诖?，本文主張建立返貧現(xiàn)象的事前干預(yù)機(jī)制，即構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制。

　　一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

　　貧困問(wèn)題涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，返貧是我國(guó)當(dāng)前貧困治理中無(wú)法回避的特殊現(xiàn)象，而構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制又成為消除返貧現(xiàn)象的首要任務(wù)。構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制就是要構(gòu)建返貧發(fā)生前的信息反饋、干預(yù)、阻斷等機(jī)制。

　　現(xiàn)有的貧困治理機(jī)制研究大部分是一種宏觀上的建構(gòu)，主張建立完備且貫穿扶貧工作全程的創(chuàng)新機(jī)制?，F(xiàn)有研究關(guān)注于貧困人口總體或貧困區(qū)域人口，但較少對(duì)貧困人口進(jìn)行區(qū)別化、類型化研究。注重前進(jìn)式的減貧研究多，關(guān)注脫貧人口返貧問(wèn)題的較少。關(guān)于返貧問(wèn)題的研究在時(shí)間分布上跨度較大，內(nèi)容也主要集中在返貧誘因和返貧治理兩個(gè)方面。

　　第一，關(guān)于返貧情況的誘發(fā)因素研究。郭志杰等(1990)認(rèn)為貧困地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)的分散、貧困價(jià)值觀念影響、政策體制的不配套共同促成了農(nóng)村返貧現(xiàn)象的多發(fā)。{1}凌國(guó)順(1999)認(rèn)為返貧現(xiàn)象形成的原因主要在于返貧者自身素質(zhì)素養(yǎng)低，思想觀念傳統(tǒng)、保守、落后，加上不利的外部環(huán)境。{2}董春宇等(2008)則指出，農(nóng)村地區(qū)貧困人口陷入“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈的主因在于經(jīng)濟(jì)的脆弱性，經(jīng)濟(jì)的脆弱性與貧困互為因果。在農(nóng)村地區(qū)“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈現(xiàn)象的背后，實(shí)際隱藏著社區(qū)或家庭脆弱性程度高這一深層原因。{3}丁軍等(2010)從農(nóng)業(yè)收入與分配的角度，指出導(dǎo)致農(nóng)村返貧現(xiàn)象的主要根源在于“主體、供體、載體”三者的不可持續(xù)性。{4}鄭瑞強(qiáng)，曹國(guó)慶(2016)根據(jù)返貧因素將返貧劃分為政策性返貧、能力缺失返貧、因?yàn)?zāi)返貧和發(fā)展型返貧，并提出進(jìn)行貧困人口生計(jì)空間的重塑，減少和防范貧困人口返貧。{5}綜合來(lái)看，返貧的誘發(fā)因素是多樣的，涉及政策不匹配、思想觀念落后和制度缺陷等諸多方面。

　　第二，關(guān)于返貧的治理對(duì)策路徑研究。劉玲琪(2003)以陜西省為例分析了返貧人口的特征，并主張從加大投入、控制人口增長(zhǎng)、調(diào)整人口分布、提高人口素質(zhì)、加強(qiáng)社會(huì)保障和實(shí)施產(chǎn)業(yè)開發(fā)六個(gè)方面應(yīng)對(duì)返貧問(wèn)題。{6}焦國(guó)棟(2005)則從加大對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度、大力實(shí)施開發(fā)性扶貧戰(zhàn)略、加大科學(xué)技術(shù)扶貧力度、努力探索扶貧到村到戶的途徑和方法、嚴(yán)格扶貧資金管理、建立和完善貧困監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、著力提高返貧人口的素質(zhì)、把扶貧開發(fā)與計(jì)生工作結(jié)合起來(lái)、加快農(nóng)村貧困地區(qū)的社會(huì)保障體系建設(shè)九個(gè)方面共同努力，以期遏制返貧現(xiàn)象。{7}王海濱(2007)主張從國(guó)家制度安排、貧困地區(qū)人力資本投入、常規(guī)化扶貧機(jī)制建設(shè)三個(gè)方面發(fā)力，杜絕返貧現(xiàn)象。{8} 羅利麗(2008)主張形成政府、社會(huì)與貧困人口全程參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略以及發(fā)展社會(huì)事業(yè)，加強(qiáng)貧困人口的可行能力建設(shè)。{9} 何華征，盛德榮(2017)主張從財(cái)富內(nèi)生、心理改善、制度供應(yīng)、價(jià)值挖掘、新民教育五個(gè)大方向來(lái)阻斷貧困人口返貧。{10}

　　學(xué)界現(xiàn)有的關(guān)于返貧的研究大多局限在返貧現(xiàn)象發(fā)生之后的治理層面，而不能兼顧到返貧發(fā)生之前，忽視了前期預(yù)防的重要性。治理返貧的源頭在于預(yù)防，這就需要建立針對(duì)性強(qiáng)、行之有效的返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。而在返貧治理中，關(guān)于返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的研究鮮有人涉足。返貧預(yù)警旨在加強(qiáng)對(duì)返貧的先期預(yù)防，返貧預(yù)警處理得當(dāng)，會(huì)大大減少返貧現(xiàn)象的爆發(fā)，降低后期的返貧治理難度，可以說(shuō)是治理返貧的基礎(chǔ)性工程。

　　二、貧困脆弱性視角下的返貧預(yù)警類型

　　返貧問(wèn)題是一國(guó)反貧困及反貧困戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。{11}關(guān)于它的概念界定，是指某些貧困人口在解決溫飽、脫貧之后，由于諸多因素交互制約作用，經(jīng)濟(jì)上又陷入貧困的狀態(tài)。{12}西部地區(qū)一直是我國(guó)反貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，西部地區(qū)扶貧開發(fā)成績(jī)顯著，但貧困人口返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重，返貧率較高，平均返貧率在15%—25%，個(gè)別地方高達(dá)30%—50%，有些地方甚至出現(xiàn)了返貧人口超過(guò)脫貧人口的現(xiàn)象。{13}返貧會(huì)拉低已取得的脫貧成果，治理返貧問(wèn)題就是要處理好脫貧工作的后續(xù)問(wèn)題。新頒布實(shí)施的新十年扶貧綱要《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020年)》提到“返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”是當(dāng)前扶貧開發(fā)任務(wù)仍十分艱巨的重要原因之一，習(xí)近平在2017年全國(guó)“兩會(huì)”上也提到了“防止返貧與繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要”{14}，返貧問(wèn)題治理刻不容緩。

　　返貧現(xiàn)象的頻發(fā)，其實(shí)質(zhì)在于貧困本身具有的脆弱性特征。貧困人口之所以出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，正是在于不能抵擋任何形式的沖擊，或者說(shuō)任何微小的變動(dòng)，甚至于簡(jiǎn)單的政策傾斜優(yōu)勢(shì)喪失，也會(huì)使其重新陷入貧困。也就是說(shuō)，造成返貧現(xiàn)象的一個(gè)重要原因是貧困者及貧困線附近的個(gè)體是“脆弱的”。{15} 這種在貧困線附近浮動(dòng)的情況，是一種動(dòng)態(tài)貧困，稍不注意便會(huì)變?yōu)榉地?，就?huì)拉低脫貧的整體效率。需要注意的是，只有可持續(xù)脫貧才能從源頭上防止返貧，而返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建則是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵一環(huán)。對(duì)于返貧的治理，預(yù)警機(jī)制構(gòu)建是在返貧發(fā)生之前就有所應(yīng)對(duì)，是返貧治理的基礎(chǔ)性工程。對(duì)于返貧人口，針對(duì)其誘發(fā)返貧的因素理性辨識(shí)和剖析，在此基礎(chǔ)上才能有針對(duì)性地構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，降低后期返貧治理的難度，使脫貧又易返貧的特殊群體徹底脫貧，徹底鞏固既有脫貧成果。

　　貧困脆弱性主要包含兩個(gè)方面：一是受到的沖擊;二是抵御沖擊的能力。脆弱性是兩者博弈的結(jié)果，根據(jù)受到的沖擊來(lái)源不同，可以將返貧劃分為三種預(yù)警類型，由此有針對(duì)性地構(gòu)建預(yù)警機(jī)制。

　　1.政策環(huán)境預(yù)警

　　政策環(huán)境預(yù)警主要是指國(guó)家政策方面變動(dòng)所引發(fā)的返貧現(xiàn)象。貧困人口本身就屬于弱勢(shì)群體，在政策扶持上就帶有傾斜性質(zhì)，扶貧資金等資源往往傾注在這些貧困人口身上，從而幫助其穩(wěn)定生活，脫貧致富。但現(xiàn)實(shí)情況：一是原貧困人口脫貧之后，不能夠繼續(xù)享受帶有扶持性質(zhì)的項(xiàng)目、資金等政策照顧，自我發(fā)展能力又相對(duì)虛弱，脫貧后的生計(jì)難以為繼，結(jié)果只能是重返貧困線以下。二是許多脫貧人群長(zhǎng)期在貧困線附近游走，脫貧難以致富，扶持政策撤出必然導(dǎo)致返貧。三是扶貧工作本身存在一些缺陷。當(dāng)下的脫貧攻堅(jiān)工作是一項(xiàng)意義重大的政治任務(wù)，基層為出政績(jī)，往往強(qiáng)調(diào)量化考評(píng)，工作的數(shù)量?jī)?yōu)于質(zhì)量，再加上部分地區(qū)考核方式的不合理，又刺激基層采取片面化的信息反饋方式，脫貧攻堅(jiān)的成果容易變成一串亮麗的數(shù)字，而缺乏對(duì)貧困戶確切生計(jì)的關(guān)注，出現(xiàn)數(shù)字脫貧而實(shí)際生活仍然貧困的狀況。四是扶貧工作的重點(diǎn)在于減貧，減貧數(shù)字成為當(dāng)前各級(jí)黨委政府空前關(guān)注的指標(biāo)，數(shù)字化的指標(biāo)體系只能是在數(shù)字上為“脫貧”做功夫，但要真正促使貧困戶自身發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增收，以貧困戶自身勤勞致富的雙手來(lái)創(chuàng)收脫貧則難度較大，部分脫貧戶也只是暫時(shí)性的，數(shù)字化的“被脫貧”，由于自身造血功能不足，難以抵擋任何沖擊，政策稍有變動(dòng)，這些減貧數(shù)字就有可能反彈。另外，貧困人口生存的自然環(huán)境條件一般比較惡劣，脫貧人口賴以生存的貧瘠資源加上“退耕還林”“退耕還草”“水源區(qū)保護(hù)”“降低碳排放”等生態(tài)保護(hù)政策約束，物價(jià)上漲和補(bǔ)貼降低等因素影響就會(huì)使部分脫貧人口出現(xiàn)返貧，同時(shí)如果出現(xiàn)生態(tài)移民，移民過(guò)程中的生計(jì)損失與隨之而來(lái)的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也是導(dǎo)致返貧的重要因素。{16}其他政策性導(dǎo)致返貧現(xiàn)象還有，如社會(huì)保障方面，貧困地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)供給水平不高，社會(huì)保障覆蓋面不夠，導(dǎo)致部分脫貧農(nóng)戶在遭受沖擊時(shí)難以抵抗，再度陷入貧困。

　　2.自然環(huán)境預(yù)警

　　自然環(huán)境預(yù)警主要針對(duì)的是因自然環(huán)境變化而致返貧的情況。上文中業(yè)已提及，貧困人口生存的自然環(huán)境條件一般比較惡劣，這是扶貧業(yè)界共識(shí)。自然環(huán)境所誘發(fā)的返貧情況主要包括兩個(gè)方面：一是貧困人口生存的自然條件惡劣，自然資源匱乏，發(fā)展產(chǎn)業(yè)條件有限。大多數(shù)貧困人口集中的地域往往為高原、山地、丘陵地形，難以發(fā)展生產(chǎn)。筆者曾在安徽省大別山區(qū)農(nóng)村進(jìn)行過(guò)調(diào)研，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶反映，只有在當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物茶樹和板栗收成極好的情況下，農(nóng)戶才會(huì)在農(nóng)地收獲，平時(shí)收成稍差一些，很多人都不愿收取，出現(xiàn)“棄收”，因?yàn)閯趧?dòng)成本太高。而丘陵地形，人均耕地面積少，又不適合發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，遺留在村中的都是勞動(dòng)能力較差的人群。脫貧難，即便已脫貧，也難以穩(wěn)固，易出現(xiàn)返貧。有些貧困地區(qū)，既缺乏動(dòng)植物資源，又缺乏水土、礦產(chǎn)資源，加之交通不便，生產(chǎn)生活困難，嚴(yán)重依賴扶貧政策。二是因?yàn)?zāi)返貧。因?yàn)?zāi)返貧是由于區(qū)域內(nèi)地震、泥石流、干旱、洪澇等自然災(zāi)害多發(fā)而使得脫貧人口重新面臨生存與發(fā)展困境。重大自然災(zāi)害一方面為區(qū)域受災(zāi)群眾帶來(lái)生命和財(cái)產(chǎn)損失，另一方面還會(huì)在一定程度上破壞公共服務(wù)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，使扶貧的投入和扶貧效果大打折扣。我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，農(nóng)業(yè)生態(tài)條件在很多地區(qū)正在惡化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)各類自然災(zāi)害共造成1.9億人次不同程度受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積26220.7千公頃，其中絕收面積2902.2千公頃。{17}氣候?yàn)?zāi)害會(huì)影響最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，貧困人口往往依靠單純農(nóng)業(yè)收入維持生活，結(jié)果是依賴農(nóng)業(yè)收入的貧困人口承擔(dān)著氣候變化帶來(lái)的最大威脅。

　　3.主體自身預(yù)警

　　主體自身預(yù)警是針對(duì)因主體自身原因而導(dǎo)致返貧的情況。主體自身所導(dǎo)致的返貧是最普遍的，也是最難克服的。主體自身導(dǎo)致返貧是指返貧人口自身由于主客觀因素所導(dǎo)致的返貧，或者說(shuō)返貧主體的能力不足，即返貧人口自身素質(zhì)的弱質(zhì)性、低層次性所致的能力供給不足。{18}能力不足主要表現(xiàn)為身體健康水平下降、思想觀念落后、知識(shí)技能水平較低和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力缺失。身體健康水平下降的主要表現(xiàn)為因病返貧、因殘返貧、因老返貧等情況，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在目前剩余的貧困人口中，家庭成員因病致貧、因病返貧的比例高達(dá)44%{19}。在農(nóng)村地區(qū)，特別是貧困多發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，相關(guān)的社會(huì)保障體系并未健全，家庭積蓄極其有限，患病得不到良好醫(yī)治，“一人得病，家徒四壁，四處欠債”情況尤為嚴(yán)重，對(duì)于一些大病來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)性的日常藥物維持已經(jīng)讓貧困家庭捉襟見肘，更遑論徹底治愈疾病的費(fèi)用。另外，因?yàn)樯眢w殘疾或者年老體弱而喪失勞動(dòng)能力的貧困人口不在少數(shù)，這部分人在收入數(shù)字上“被脫貧”之后，仍面臨生計(jì)來(lái)源的難題，常會(huì)因此返貧。思想觀念落后是指現(xiàn)有貧困戶中還存在“等靠要”思想，依賴心理強(qiáng)，日常生活主要是靠政策扶持、政府幫助，享受相關(guān)的低保照顧，財(cái)富得到些許積累，在政策扶持下完成脫貧。不過(guò)，因其無(wú)所作為，返貧變?yōu)槌B(tài)。知識(shí)技能水平較低主要表現(xiàn)為貧困人口受教育水平偏低、專業(yè)技能缺少或水平不高，致富能力弱，脫離貧困線之后，家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然薄弱，而可選擇的生計(jì)方式狹窄，只能是片面地遵循貧困時(shí)期舊有的生產(chǎn)生活方式，進(jìn)一步發(fā)展難度較大，稍有挫折即會(huì)重新陷入貧困。應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力缺失是指在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，返貧戶處于劣勢(shì)地位，在同等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，往往競(jìng)爭(zhēng)失敗，導(dǎo)致貧困線上勉強(qiáng)度日的生活支離破碎，跌入貧困線之下，重新返貧。

　　三、脫貧后的返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建

　　當(dāng)前對(duì)于扶貧成效的評(píng)價(jià)通常以貧困戶人均收入或戶均收入為依據(jù)，確定貧困線標(biāo)準(zhǔn)，如超過(guò)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，即被認(rèn)為順利脫貧，繼而認(rèn)為扶貧工作取得了預(yù)期成效。以此類推，整個(gè)地區(qū)的扶貧工作正是建立在這樣的脫貧邏輯之上。然而，事實(shí)證明，在我國(guó)農(nóng)村，達(dá)到貧困線以上僅是脫貧的第一步，即便已經(jīng)脫貧的人口仍然處于脆弱狀態(tài)，抵御各種潛在沖擊的能力非常低下。所以，扶貧工作宜以降低當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的脆弱性為目標(biāo)，不應(yīng)僅以某一固定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù);同時(shí),在扶貧工作中重視降低風(fēng)險(xiǎn),還要對(duì)這一環(huán)節(jié)增加投入。{20} 誠(chéng)然，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成應(yīng)基于扶貧工作的質(zhì)量，與此同時(shí)，應(yīng)注意已脫貧人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)，避免返貧現(xiàn)象拉低脫貧質(zhì)量，返貧的事先預(yù)防尤為重要，返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建應(yīng)是當(dāng)下扶貧攻堅(jiān)工作的一個(gè)重要方面。

　　圖1 返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建模型

　　1.預(yù)警信息機(jī)制

　　返貧預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于信息的收集、處理。建立預(yù)警信息處理中心，可以有效地收集、處理會(huì)影響到貧困戶、已脫貧戶生活變動(dòng)、生活質(zhì)量下降的信息，在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)設(shè)計(jì)脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，對(duì)脫貧戶進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。一是依托扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，在建檔立卡的基礎(chǔ)上建立返貧輿情監(jiān)測(cè)中心，主要負(fù)責(zé)對(duì)已脫貧農(nóng)戶的跟蹤監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化對(duì)脫貧戶家庭收入狀況、返貧潛在因素和后續(xù)幫扶措施的信息提取，嚴(yán)防突發(fā)沖擊導(dǎo)致返貧。例如，甘肅省采取的工作形式：以扶貧信息網(wǎng)絡(luò)為依托，建立上聯(lián)“全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，下接貧困縣、鄉(xiāng)、村的“一平臺(tái)、兩系統(tǒng)”扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)化信息管理體系。針對(duì)貧困戶，開展收支臺(tái)賬、記錄幫扶措施、核查幫扶效果、核算收入等工作，在此基礎(chǔ)上對(duì)已脫貧群體仍保持一段時(shí)期內(nèi)的跟蹤監(jiān)測(cè)。二是建立良好的由下而上的信息傳導(dǎo)渠道，在村級(jí)由專人擔(dān)任預(yù)警員，對(duì)可能引起貧困戶生活變化的因素通過(guò)建立電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，暢通信息的收集、整理、反饋渠道?？梢詤⒄战梃b廣西壯族自治區(qū)賀州市建設(shè)的“扶貧信息員”制度、甘肅省建立的省扶貧信息管理平臺(tái)，這些舉措實(shí)現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村上下之間，扶貧系統(tǒng)內(nèi)部，扶貧系統(tǒng)與行業(yè)部門、金融機(jī)構(gòu)、幫扶單位之間的互聯(lián)互通，信息共享。三是與農(nóng)業(yè)部門、氣象管理部門等有關(guān)部門協(xié)作，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害、氣象災(zāi)害等災(zāi)害的預(yù)警，防止災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生大規(guī)模的破壞，提前做好應(yīng)對(duì)災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案。四是根據(jù)原致貧原因，跟蹤監(jiān)測(cè)脫貧家庭的發(fā)展，特別是健康狀況，對(duì)于之前因病致貧的群體尤為注意，防止因病返貧。例如，安徽省開拓的“一站式”平臺(tái)服務(wù)：利用原有的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助即時(shí)結(jié)算服務(wù)系統(tǒng)，升級(jí)為“一站式”服務(wù)平臺(tái)，完善醫(yī)療服務(wù)行為監(jiān)管功能，新增針對(duì)貧困人口享受各項(xiàng)醫(yī)保、兜底通用系列報(bào)表，提示和預(yù)警貧困脆弱群體綜合醫(yī)療保障落實(shí)情況。此平臺(tái)還可以充分發(fā)揮搭建政府救助資源、社會(huì)組織救助項(xiàng)目與農(nóng)村貧困人口救治需求相匹配的作用，發(fā)揮平臺(tái)對(duì)于困難人群、易返貧人群的扶助效應(yīng)。需要注意的是政府部門在進(jìn)行返貧預(yù)警具體實(shí)施時(shí)可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延伸，便于建立對(duì)一般家庭貧困的疾病源頭性預(yù)警機(jī)制。科學(xué)評(píng)估貧困脆弱性差異，形成不同的醫(yī)療救助組合，才能增強(qiáng)因病致貧家庭在風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)的抗擊能力。{21}

　　2.組織預(yù)警機(jī)制

　　對(duì)已脫貧農(nóng)戶返貧預(yù)警分析，必然要有執(zhí)行的主體，必須打造一支高素質(zhì)、高效率的隊(duì)伍。因此，必須加強(qiáng)組織預(yù)警機(jī)制建設(shè)。一是成立返貧預(yù)警工作中心，自上而下，層層推進(jìn)。省市一級(jí)成立返貧預(yù)警工作中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)可設(shè)置辦公室(可與綜合治理辦公室合署辦公)，村級(jí)設(shè)置聯(lián)絡(luò)站，促進(jìn)彼此之間信息的快速傳遞和工作的落實(shí)。與扶貧開發(fā)中的扶貧工作站、扶貧專干建設(shè)相類似，健全人員隊(duì)伍建設(shè)，明確對(duì)應(yīng)責(zé)任，予以適當(dāng)優(yōu)惠政策支持其工作。例如，賀州市不斷堅(jiān)持“多中選好、好中選優(yōu)”“待遇留人”“相對(duì)年輕且熟悉電腦基本操作”的選人用人原則，為扶貧信息員隊(duì)伍建設(shè)提供政策依據(jù)，推進(jìn)信息員隊(duì)伍建設(shè)，確保市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)扶貧信息員均由專人，特別是在職在編干部擔(dān)任;村級(jí)扶貧信息員通過(guò)公開選聘的方式進(jìn)行調(diào)整配置，對(duì)應(yīng)聘人員的學(xué)歷、年齡等方面作了明確要求，落實(shí)“待遇留人”，確保扶貧信息員隊(duì)伍的質(zhì)量和長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。二是提高認(rèn)識(shí)，樹立“脫貧是政績(jī)，防范返貧也是政績(jī)”的思想，各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要把防范返貧作為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，充分認(rèn)識(shí)到扶貧工作的艱巨性、復(fù)雜性和持續(xù)性，把防范返貧擺到脫貧攻堅(jiān)工作的突出位置，確保實(shí)現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定脫貧。三是注重建立強(qiáng)有力的村級(jí)基層組織，注重發(fā)揮黨建扶貧的作用，如甘肅省靈臺(tái)縣緊緊圍繞服務(wù)型黨組織建設(shè)，按照“一村一策、一戶一法”的工作要求，制定了79個(gè)貧困村的脫貧方案，采取成立“指揮部”，制定“施工圖”，列出“推進(jìn)表”的方式，倒排工期，逐項(xiàng)消號(hào)，做到總體規(guī)劃科學(xué)、年度計(jì)劃明確、推進(jìn)步驟清晰、幫扶任務(wù)具體。大力實(shí)施農(nóng)村黨員致富能力培養(yǎng)、“先鋒引領(lǐng)”、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)、“黨員大戶創(chuàng)業(yè)扶持”等項(xiàng)目，著力增強(qiáng)農(nóng)村黨員帶頭致富、帶領(lǐng)群眾共同致富能力，并在實(shí)際中取得奇效。四是推進(jìn)基層干部尤其是村“兩委”、駐村扶貧工作隊(duì)、村扶貧專干、貧困戶幫扶聯(lián)系人等定期跟蹤回訪制度，加強(qiáng)省市定期“回頭看”制度建設(shè)，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)返貧隱患。

　　3.長(zhǎng)效銜接機(jī)制

　　長(zhǎng)效銜接機(jī)制就是要建立彼此聯(lián)結(jié)密切、可持續(xù)穩(wěn)定脫貧機(jī)制，杜絕脫貧戶返貧。一是繼續(xù)完善保障兜底。發(fā)揮好社會(huì)保障兜底的防線作用，不斷提高農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、低保線、五保線和醫(yī)療保障水平，對(duì)于自身發(fā)展受限的老弱病殘孤等依托社保進(jìn)行兜底。例如，云南省昭通市積極主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)保障兜底的三項(xiàng)職責(zé)任務(wù)，實(shí)施農(nóng)村低保兜底脫貧、開展醫(yī)療救助脫貧和加大臨時(shí)救助力度，有序推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度逐步銜接。對(duì)建檔立卡貧困戶中的低保、重點(diǎn)對(duì)象按照全額或定額資助其參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。全面落實(shí)特困人員供養(yǎng)，做到應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。二是保持政策的連續(xù)性。對(duì)于已脫貧農(nóng)戶不能簡(jiǎn)單地放棄不顧，應(yīng)該進(jìn)一步持續(xù)關(guān)注，壓實(shí)幫扶責(zé)任，將貧困戶“扶上馬”還要“送一程”，這是增強(qiáng)脫貧戶抵抗返貧風(fēng)險(xiǎn)能力的重要舉措，為此，要落實(shí)好中央有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持貧困戶“脫貧不脫政策”，即建檔立卡脫貧戶可以繼續(xù)享受一段時(shí)期的脫貧扶持政策。另外，注重扶貧先“扶志”，利用鄉(xiāng)村能人帶動(dòng)本地就業(yè)和外出就業(yè)，推動(dòng)貧困戶通過(guò)自身能力發(fā)展，改善生活境遇，穩(wěn)定生計(jì)，提高脫貧戶應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的信心和能力。三是提前謀劃關(guān)鍵政策2020年后的銜接事項(xiàng)。例如，認(rèn)真落實(shí)“351”和“180”健康保障政策{22}，跟蹤評(píng)估政策效果，及時(shí)調(diào)整政策措施。相關(guān)部門要提早研究“351”和“180”等健康扶持政策在2020年后的銜接問(wèn)題，對(duì)貧困患者而言，一旦該政策中止，有可能出現(xiàn)大量返貧，應(yīng)給予高度重視。同時(shí)，繼續(xù)完善教育等關(guān)鍵性政策。筆者調(diào)研了解到，安徽省長(zhǎng)豐縣采取一系列措施，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和青壯勞動(dòng)力通過(guò)提升受教育程度和就業(yè)能力實(shí)現(xiàn)脫貧。加快改善義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，不斷提高貧困鄉(xiāng)村師資水平和辦學(xué)質(zhì)量，確保家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生完成義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)，無(wú)輟學(xué)現(xiàn)象。適當(dāng)延長(zhǎng)義務(wù)教育年限，率先對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實(shí)施普通高中教育免除學(xué)雜費(fèi)，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，分類推進(jìn)中等職業(yè)教育全免費(fèi)。實(shí)施家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生入學(xué)救助，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家和省市學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育和大學(xué)教育的資助補(bǔ)助政策，以此類方式加大對(duì)貧困地區(qū)教育財(cái)政的支持和教育資源的傾斜。通過(guò)以接受良好的教育帶動(dòng)家庭發(fā)展，盡量阻斷貧困代際傳遞的路徑。

　　4.利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

　　建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制就是要發(fā)揮扶貧主體之間的協(xié)同作用，在應(yīng)對(duì)預(yù)防返貧問(wèn)題時(shí)亦然。一是發(fā)揮新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的引領(lǐng)作用。通過(guò)恰當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧相掛鉤，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社、家庭大農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體解決貧困人口就業(yè)，帶動(dòng)周邊群眾穩(wěn)定脫貧。筆者調(diào)查過(guò)的安徽省長(zhǎng)豐縣就對(duì)就業(yè)貧困人口和向貧困人口提供就業(yè)崗位的各類經(jīng)濟(jì)組織予以獎(jiǎng)補(bǔ)和政策支持。貧困人口就業(yè)最高補(bǔ)助5000元，提供就業(yè)崗位的各類組織給予發(fā)放貧困戶工資5%的補(bǔ)助。通過(guò)巾幗扶貧行動(dòng)，鼓勵(lì)幫助農(nóng)村留守貧困婦女從事來(lái)料加工業(yè)，為解決農(nóng)村婦女“務(wù)工”與“務(wù)農(nóng)”、“錢袋”與“后代”兼顧的問(wèn)題提供一條可供選擇的道路。二是深化農(nóng)村地區(qū)改革，以土地使用產(chǎn)權(quán)等資源入股，發(fā)展多種形式的股份合作，保障貧困戶享受同等的收益和共享發(fā)展機(jī)會(huì)，不斷增加貧困群體的資產(chǎn)性收益。例如，安徽省舒城縣在適宜地區(qū)大力鼓勵(lì)成立專業(yè)合作社，貧困戶以土地入股，或者將土地租賃流轉(zhuǎn)給大戶。在產(chǎn)業(yè)扶持中，政府因勢(shì)利導(dǎo)，做大做強(qiáng)一些已經(jīng)有良好發(fā)展勢(shì)頭和較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)。目前香樟已成為舒城縣闕店鄉(xiāng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之一，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入不斷攀升，脫貧成效十分明顯。三是重點(diǎn)扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索建立適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)展不同形式的產(chǎn)業(yè)扶貧，如特色養(yǎng)殖、特色種植、農(nóng)村電商、光伏發(fā)電、旅游扶貧等項(xiàng)目，將農(nóng)民增收和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境改善聯(lián)結(jié)起來(lái)，一舉多得。產(chǎn)業(yè)扶貧是長(zhǎng)豐縣實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，為了增強(qiáng)發(fā)展能力，長(zhǎng)豐縣啟動(dòng)實(shí)施特色種養(yǎng)業(yè)扶貧項(xiàng)目，制定相關(guān)配套文件，對(duì)貧困村貧困戶發(fā)展種養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)列出了獎(jiǎng)補(bǔ)清單和標(biāo)準(zhǔn)，貧困戶發(fā)展種養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)最高補(bǔ)助15000元。長(zhǎng)豐縣著力打造長(zhǎng)豐草莓品牌，借助該縣電子商務(wù)起步早的特點(diǎn)，設(shè)立電子商務(wù)服務(wù)站，對(duì)與扶貧工作相聯(lián)系的服務(wù)站提供定額補(bǔ)助。四是充分發(fā)揮貧困戶的主動(dòng)性，對(duì)于有脫貧愿望，論證具備可行性的貧困戶予以政策資金等方面的支持，鼓勵(lì)勤勞致富。例如，長(zhǎng)豐縣政府就鼓勵(lì)小額信貸助力貧困戶脫貧致富，由政府提供80%的擔(dān)保，銀行承擔(dān)20%，有效打消貧困戶對(duì)創(chuàng)業(yè)失敗的擔(dān)心，規(guī)避了貧困戶的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

　　5.考核監(jiān)督機(jī)制

　　新的形勢(shì)要求對(duì)現(xiàn)有的扶貧考核機(jī)制也要有所創(chuàng)新。創(chuàng)新考核機(jī)制就是要改革現(xiàn)有的扶貧工作考核機(jī)制。對(duì)穩(wěn)定脫貧情況列入脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)考核之中，考核時(shí)除對(duì)預(yù)脫貧農(nóng)戶進(jìn)行檢查外，對(duì)已脫貧戶一并進(jìn)行檢查評(píng)估，將返貧發(fā)生率作為重要的考核指標(biāo)來(lái)評(píng)定階段工作，以考核促進(jìn)預(yù)防返貧工作的開展實(shí)施。加強(qiáng)平時(shí)考核和過(guò)程考核，建立對(duì)貧困戶、貧困村信息查詢、項(xiàng)目跟蹤、資金監(jiān)管、意見反映、舉報(bào)投訴、預(yù)防返貧先期工作、返貧發(fā)生情況、返貧解決情況等實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)考核。通過(guò)隨機(jī)抽查、現(xiàn)場(chǎng)督查等方式，加強(qiáng)對(duì)整村推進(jìn)、互助資金、小額貸款、技能培訓(xùn)等項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的檢查。

　　監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建旨在通過(guò)廣泛的監(jiān)督，促使減貧工作取得實(shí)效，避免扶貧干部瀆職、失職情況的出現(xiàn)。通過(guò)包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督體系和人民監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督等的外部監(jiān)督體系共同作用，切實(shí)落實(shí)好脫貧攻堅(jiān)工作?？傮w上來(lái)看，要建立宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面的監(jiān)督體系。宏觀上的監(jiān)督是指要建立中央的專項(xiàng)巡察機(jī)制，中央不定期派出工作組，深入一線，對(duì)于各地的扶貧攻堅(jiān)工作進(jìn)行巡查，以檢查扶貧政策(包括應(yīng)對(duì)返貧的相關(guān)政策)落實(shí)情況;中觀上的監(jiān)督是指省、市、縣一級(jí)的監(jiān)督考察機(jī)制，通過(guò)隨機(jī)抽查、工作考察等方式，以檢查扶貧工作(包括預(yù)防返貧工作)的落實(shí)情況。具體有扶貧領(lǐng)域問(wèn)題線索定期報(bào)告制度、扶貧領(lǐng)域信訪舉報(bào)督辦專項(xiàng)活動(dòng)等形式。例如，湖南省瀘溪縣對(duì)于監(jiān)督機(jī)制的探索，縣紀(jì)委按照駐村干部單位預(yù)先駐村安排，對(duì)駐村干部每月駐村情況進(jìn)行不定期巡查，以“白+黑”相結(jié)合的模式進(jìn)行巡察。通過(guò)實(shí)地明察暗訪、查看駐村工作臺(tái)賬、走訪村民等方式，做到見人見物見事。對(duì)于巡查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。同時(shí)發(fā)揮好人大、政協(xié)、檢察院等機(jī)關(guān)對(duì)于扶貧行為的監(jiān)督;微觀上的監(jiān)督是指鄉(xiāng)、村、戶級(jí)別上的監(jiān)督，以扶貧干部工作為基礎(chǔ)，發(fā)揮人民群眾與其他社會(huì)組織參與監(jiān)督的積極性。人民群眾對(duì)于身邊事觀察更仔細(xì)，發(fā)揮基層群眾熟悉基層的優(yōu)勢(shì)，對(duì)扶貧工作(包括預(yù)防返貧工作)中的人、財(cái)、物、事實(shí)施監(jiān)督，利用信訪和網(wǎng)絡(luò)新媒體充分發(fā)揮基層群眾的監(jiān)督作用。監(jiān)督機(jī)制的建立貴在信息的貫通，下層對(duì)于工作落實(shí)的信息能夠傳達(dá)到上層，由下而上的監(jiān)督意見反饋尤為重要。

　　結(jié)語(yǔ)

　　隨著決勝全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)役的打響，根除貧困問(wèn)題已成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)。我國(guó)減貧事業(yè)雖已取得舉世矚目的成就，但接下來(lái)的減貧任務(wù)將更加艱巨，如何預(yù)防返貧并構(gòu)建完善的返貧預(yù)警機(jī)制將是打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。返貧已成為扶貧工作的一項(xiàng)頑疾，奪取脫貧攻堅(jiān)全面勝利，返貧治理無(wú)可回避，已成當(dāng)下扶貧工作的一個(gè)重點(diǎn)話題。既往的治理大都集中在后期干預(yù)，針對(duì)業(yè)已出現(xiàn)的返貧，強(qiáng)調(diào)多元協(xié)調(diào)治理，卻忽視了返貧問(wèn)題的先期預(yù)防。返貧的先期預(yù)防是返貧治理的基礎(chǔ)性工程，通過(guò)行之有效的返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建，即返貧預(yù)警機(jī)制由預(yù)警信息機(jī)制、組織預(yù)警機(jī)制、長(zhǎng)效銜接機(jī)制、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制，從源頭上掌握返貧的演化機(jī)理，阻斷演化過(guò)程，及早防范返貧風(fēng)險(xiǎn)，消除返貧現(xiàn)象或減輕后期返貧治理難度。

　　注釋：

　　{1}{12}郭志杰等.對(duì)返貧現(xiàn)象的社會(huì)學(xué)考察[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1990(4).

　　{2}凌國(guó)順.返貧成因和反貧困對(duì)策探析[J].云南社會(huì)科學(xué)，1999(5).

　　{3}董春宇等.對(duì)返貧現(xiàn)象的一個(gè)分析[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2008(3).

　　{4}丁軍、陳標(biāo)平.構(gòu)建可持續(xù)扶貧模式 治理農(nóng)村返貧頑疾[J].社會(huì)科學(xué)，2010(1).

　　{5}{16}鄭瑞強(qiáng)、曹國(guó)慶.脫貧人口返貧：影響因素、作用機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)控制[J].農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)，2016(6).

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　　{7}焦國(guó)棟.遏制我國(guó)農(nóng)村返貧現(xiàn)象的若干舉措探析[J].中州學(xué)刊，2005(4).

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　　{15}世界銀行.2000/2001世界發(fā)展報(bào)告[R].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.

　　{17}中國(guó)政府網(wǎng)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-08/03/content_5215805.htm

　　{18}凌國(guó)順.能力供給與返貧現(xiàn)象探析[J].江漢論壇，2000(11).

　　{19}搜狐網(wǎng)[EB/OL].http://www.sohu.com/a/197308826_161623.

　　{20}韓崢.脆弱性與農(nóng)村貧困[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004(10).

　　{21}章曉懿、沈崴奕.醫(yī)療救助對(duì)低收入家庭貧困脆弱性的緩解作用研究[J].東岳論叢，2014(8).

　　{22}“180”健康保障政策是指實(shí)行貧困人口慢性病門診補(bǔ)充醫(yī)療保障，貧困慢性病患者1個(gè)年度內(nèi)門診醫(yī)藥費(fèi)用，經(jīng)“三保障一兜底”補(bǔ)償后，剩余合規(guī)醫(yī)藥費(fèi)用由補(bǔ)充醫(yī)保再報(bào)銷80%;“351”健康保障政策是指貧困人口通過(guò)基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助“兩免兩降四提高”等綜合補(bǔ)償后，在縣域內(nèi)、市級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和省級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診，個(gè)人年度自付費(fèi)用分別不超過(guò)0.3萬(wàn)元、0.5萬(wàn)元和1萬(wàn)元，剩余合規(guī)醫(yī)藥費(fèi)用實(shí)行政府兜底保障。