食鹽是國(guó)家財(cái)政的大宗，又是百姓日常生活必需的產(chǎn)品。在以農(nóng)立國(guó)、工業(yè)不甚發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)時(shí)代，歷來(lái)都是官府專(zhuān)營(yíng),其著眼點(diǎn)首先是財(cái)政需要，單鹽稅一項(xiàng)，最高時(shí)曾達(dá)全國(guó)財(cái)稅收入的三分之一。也有時(shí)，國(guó)家拿小頭，鹽官和鹽商拿大頭。
梁庚堯在其著作《南宋鹽榷——食鹽產(chǎn)銷(xiāo)與政府控制》中，以宋史研究為中心，探討涉及鹽業(yè)等兩宋社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，顯然是有以研究南宋榷鹽史演變歷程以通“凝練治國(guó)之理，訓(xùn)立施政振邦”之旨。
鹽利是南宋政府極重要的收入，其方式就是專(zhuān)賣(mài)，即所謂“鹽榷”，從生產(chǎn)到運(yùn)銷(xiāo)，都由政府控制，以高出成本甚多的價(jià)格出售食鹽，取得豐厚利潤(rùn)。
梁庚堯研究發(fā)現(xiàn)，南宋時(shí)期食鹽的運(yùn)銷(xiāo)，可視為北宋末年所立新鈔鹽法的擴(kuò)張與限制。所謂鈔鹽法，即宋代食鹽專(zhuān)賣(mài)中的通商法，由商人向中央政府的榷貨務(wù)納錢(qián)，算請(qǐng)鹽鈔，再到產(chǎn)鹽州縣憑鹽鈔請(qǐng)鹽，運(yùn)銷(xiāo)于指定市場(chǎng)。此外，南宋四川所行的引鹽法，也效自鈔鹽法，引鹽法同樣由商人向官府納錢(qián)買(mǎi)引，請(qǐng)鹽運(yùn)銷(xiāo)。宋代對(duì)于食鹽的征榷，大略可分為官鬻與通商兩種方式。官鬻為政府直接專(zhuān)賣(mài)，由官府自運(yùn)自銷(xiāo)，甚或配售于民;通商則為政府間接專(zhuān)賣(mài)，由商人向政府請(qǐng)鈔運(yùn)鹽，即鈔鹽法在制度上屬于通商。
影響南宋時(shí)期鹽業(yè)生產(chǎn)的因素很多，戰(zhàn)爭(zhēng)或和平、政府的措施、場(chǎng)灶的增減、技術(shù)的改進(jìn)、物價(jià)的漲跌、吏洽的良窳……都足以導(dǎo)致鹽產(chǎn)量與政府所收鹽額的變化。亭戶(hù)是鹽場(chǎng)的主體，鹽業(yè)生產(chǎn)全賴(lài)亭戶(hù)，其境遇的優(yōu)劣是量度鹽業(yè)生產(chǎn)情況的最佳指標(biāo)。自南宋初期至中期，亭戶(hù)境遇不斷改善，鹽額日益增加。南宋晚期亭戶(hù)境遇轉(zhuǎn)趨惡劣，鹽額隨之消減。亭戶(hù)境遇的優(yōu)劣，又與吏治良窳密切相關(guān)。吏治良好，各項(xiàng)有利于鹽業(yè)生產(chǎn)的因素才能真正發(fā)揮作用，引導(dǎo)亭戶(hù)致力于生產(chǎn)。
盡管增加財(cái)政收入是鹽榷的重要目標(biāo)，鹽戶(hù)與鹽商的待遇，卻也隨著時(shí)勢(shì)的演變而有變化。南宋官員黃震，在面對(duì)南宋末年鹽務(wù)的衰敝時(shí)，曾如此感慨：“正緣南渡以后，護(hù)養(yǎng)根本，民生樂(lè)業(yè)，鹽額所以再登，今當(dāng)敗壞之極，乃不思根本之計(jì)。”所謂“根本”，實(shí)指亭戶(hù)。南宋初年，政府對(duì)淮浙鹽場(chǎng)的興復(fù)措施，以安集亭戶(hù)為首要，可稱(chēng)“護(hù)養(yǎng)根本”;南宋末年，政府不能整飭鹽場(chǎng)吏治以改善亭戶(hù)境遇，故稱(chēng)“不思根本之計(jì)”。
無(wú)論從財(cái)政或從民生著眼，南宋政府都必須防治私鹽，但其態(tài)度是復(fù)雜的，有各種方式與考慮。政府對(duì)于食鹽的生產(chǎn)與運(yùn)銷(xiāo)過(guò)程，有嚴(yán)密的法規(guī)管理，以防鹽戶(hù)帶產(chǎn)私鹽、鹽商挾運(yùn)私鹽。政府頒布有處置私販?zhǔn)雏}的嚴(yán)格法令，而且不斷申嚴(yán)。
除了制定相關(guān)法令并加以申嚴(yán)之外，南宋政府也加強(qiáng)對(duì)犯法者的緝捕。對(duì)于執(zhí)行法令的官員，以賞罰來(lái)督促他們。從南宋初年以來(lái)，已規(guī)定知州、通判、知縣、縣丞等官員均負(fù)有督捕私鹽的責(zé)任，若放任私鹽透漏過(guò)境而不加緝捕，會(huì)受到處分;實(shí)際負(fù)責(zé)緝捕私鹽的巡檢、縣尉，皆以巡捉私茶鹽礬系銜，若透漏私鹽，處分會(huì)更重。
但嚴(yán)禁并非政府唯一的態(tài)度。政府或一些個(gè)別官員，有時(shí)也會(huì)考慮或采取其他方式，和嚴(yán)禁互相配合，甚或取代嚴(yán)禁，以期能收到更好的效果。例如調(diào)整食鹽的產(chǎn)額、運(yùn)輸來(lái)源與售價(jià)，以期消解民眾生產(chǎn)、運(yùn)銷(xiāo)、購(gòu)買(mǎi)私鹽的意愿，是這些方式中的一部分。
南宋晚期，政府財(cái)政比南宋初年更加困難，對(duì)鹽榷利入的需求愈加急迫。然而政府防治私鹽的條件和南宋中期相比，卻趨于惡化。鹽場(chǎng)監(jiān)官素質(zhì)日益低落，鹽務(wù)機(jī)構(gòu)則因日益擴(kuò)大而導(dǎo)致官吏冗多，吏治、軍紀(jì)自上而下腐化日甚，亭戶(hù)、鹽商與民眾均深受其害，促使私鹽活動(dòng)更加興盛。誠(chéng)如黃震以其親身處理浙西基層鹽務(wù)的經(jīng)驗(yàn)指出的那樣：浙西沿海亭戶(hù)“倚贏余之私賣(mài)，以煎納官之正鹽”的現(xiàn)象，正是在此種環(huán)境之下產(chǎn)生。在私鹽大盛的情況下，鹽禁也更為緊縮，終致引發(fā)較嚴(yán)重的變亂。
南宋政府面對(duì)追求鹽利和寬弛鹽禁兩者應(yīng)如何取舍的難題，政策在緊縮與寬弛之間擺蕩。但是朝廷對(duì)鹽務(wù)機(jī)構(gòu)已無(wú)力甚至無(wú)心整飭，而財(cái)政壓力終究使政策趨向緊縮的一方。政府難以約束官吏卻苛取于民，黃震等人所主張的“外示大防，內(nèi)存寬恕”無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而他們也只有目睹亭戶(hù)賠錢(qián)納鹽、逃亡自殺、暴亂死亡等種種慘狀，在南宋亡國(guó)過(guò)程中一幕一幕地上演。■
