中國今年二季度GDP增長只有7.6%，經濟增速近三年來首次跌至8%以下。在經濟增長乏力，企業(yè)活力不足的嚴峻形勢下，各界希望政府加大結構性減稅力度的呼吁聲聲急切。

　　今年以來，官方也在多個場合多次表態(tài)，要進一步完善結構性減稅政策，以穩(wěn)增長。然而，到目前為止還是雷聲大雨點小。

　　結構性減稅，即“有增有減，結構性調整”的一種稅制改革方案，目的是為達到特定目標，針對特定群體、特定稅種削減稅負水平，有別于此前的大規(guī)模減稅。

　　結構性減稅的概念，最初在1998年左右由理論界提出，當時叫做“有增有減的結構性調整”。而正式采用“結構性減稅”的提法，是在十年后的2008年。為應對當時發(fā)生的國際金融危機，2008年12月召開的中央經濟工作會議，正式提出實行結構性減稅。

　　2008年以來，中國已推出諸如增值稅全面轉型、提高個人所得稅“起征點”等多項減稅政策，也推出了資源稅改革、房產稅改革等部分增稅政策，有增有減結構性減稅的步伐一直在向前邁進。

　　然而今年以來，結構性減稅距離人們的期待似乎相差較遠。細數(shù)減稅政策，多為零敲碎打。營業(yè)稅改增值稅試點尚屬動作較大，其他諸如小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅、免征金融機構對小微企業(yè)貸款印花稅、延長農村金融機構營業(yè)稅優(yōu)惠政策等，減稅效果不甚明顯。

　　反觀增稅政策，則令人唏噓。從今年開始，在持續(xù)多年征收全國性教育費附加的基礎上，全國又統(tǒng)一開征了地方教育費附加。稅率在此前3%的基礎上，又增加了2個百分點，增稅規(guī)模至少在幾百億元之多。與此同時，各地稅務部門加強征管深挖“潛力”，有些地方無視經濟發(fā)展現(xiàn)狀，片面追求年初確定的高指標任務，令企業(yè)叫苦不迭。

　　按照常理，既然稱之為結構性減稅，它就隱含著一種原則，即在一定時期之內減稅與增稅的效應互抵之后，最終應該表現(xiàn)為減稅。而從目前來看，納稅人強烈期待的結構性減稅，極有可能演化為事實上的結構性增稅，稅負不降反增。

　　帶著這種憂慮，《財經》記者采訪了國內財稅界的四位前政府官員和經濟學家，試圖把脈結構性減稅，并從中找到出路。

　　這四位人士包括：許善達，全國政協(xié)委員、國家稅務總局原副局長；賈康，全國政協(xié)委員、財政部財政科學研究所所長、中共中央政治局集體學習講解人；高培勇，中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院院長、中共中央政治局集體學習講解人；劉桓，國務院參事、中央財經大學稅務學院副院長。

　　四位人士認為，在當前的經濟情勢下，應當進一步完善結構性減稅政策，出臺力度更大的減稅措施，為企業(yè)減負，為經濟助力。

　　7月25日，國務院常務會議決定擴大營改增試點范圍。自8月1日起至年底，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)營改增試點范圍，由上海市分批擴大至北京、天津等十個省市。營改增試點是被各界寄予較大希望的減稅政策，不過據(jù)專家測算，此次擴圍的減稅規(guī)模也只有幾百億元。

　　大力度減稅之失

　　《財經》：中國經濟增長近三年來首次“破八”，二季度增長僅為7.6%。根據(jù)當前的經濟形勢，是不是已經到了必須出臺更大力度減稅政策，以穩(wěn)定增長的時候？

　　許善達：結構性減稅的力度，我認為從前幾年開始就不夠。按照宏觀調控的規(guī)律，財稅政策應該對宏觀經濟周期進行負反饋調節(jié)。

　　截至目前，中國GDP增速連續(xù)下降的時間已經很長，實行積極財政政策一直在強調結構性減稅，但有關方面對經濟下滑的慣性估計不足，所推行政策的減稅力度太小。我認為起碼從三個月到半年之前就應該大力度減稅，目前已然滯后的情況下再推出減稅政策，力度只能比過去更為明顯才行。

　　高培勇：去年中央經濟工作會議認為，2012年中國經濟仍將在震蕩中前行。震蕩前行潛含著兩個意思，一是說中國經濟發(fā)展進程當中免不了震蕩，二是說目前遇到的問題依然是2008年以來危機的延續(xù)，并非是另外一次危機的開始，換句話說，它是復蘇過程中的震蕩。在這種背景條件下，要繼續(xù)實行積極財政政策。

　　不過，今年實行積極財政政策與以往相比有很大的不同。

　　第一，不宜再用大規(guī)模擴大投資的方式啟動經濟，因為我們要在穩(wěn)增長和調結構之間保持平衡。

　　第二，擴大政府支出以改善民生為主，而不是其他。在這種背景下安排1.07萬億元的財政赤字，就應當主要用于結構性減稅。因為大家很明白，這筆赤字不是用于增加支出，就是用于減少稅收，如果增加支出不能主要用于投資，而且主要是用于改善民生的話，那么它不是個大數(shù)，因為用于人身上的錢和用于投資的錢永遠不在一個層次上。

　　由此，在中央經濟工作會議召開之后，就已經可以斷定今年經濟財政政策如果真的要發(fā)揮作用的話，它就是以結構性減稅作為主要內容。而在目前推行積極財政政策，顯然是要以結構性減稅作為主要載體。

　　相對于以往，留給我們實現(xiàn)穩(wěn)增長的政策空間已經變窄。結構性減稅能否落到實處，在很大程度上關系著這一輪宏觀經濟調控的成敗。

　　劉桓：中國結構性減稅的說法提了很長時間，“十二五”期間也要貫徹這個精神，但迄今為止結構性減稅還沒有太大動作。

　　《財經》：今年以來也推行了不少減稅措施，比如包括營改增試點、降低部分進口商品關稅、落實去年修訂的個人所得稅法等，但廣大納稅人感受到的總體減稅效應不足，對此如何評價？

　　許善達：目前的結構性減稅政策，減稅規(guī)模最多只有百億元數(shù)量級，遠沒有達到千億元。上海營改增一年也只有100億萬的減稅規(guī)模，個體戶增值稅和營業(yè)稅起征點從5000元提高到2萬元，減稅也只有兩三百億元。我認為至少要減稅3000億元到5000億元，才能真正發(fā)揮減稅的效果。推出減稅政策首先方向要明確，然后力度要足夠。目前的減稅政策方向是對的，但減稅規(guī)模太小。很多小企業(yè)經營非常困難，減稅太少解決不了實際問題。

　　賈康：近年我國結合宏觀經濟調控與社會發(fā)展，已經采取了一系列結構性減稅措施，如企業(yè)所得稅兩稅并軌、增值稅轉型、停征利息稅、降低股市交易印花稅、提高個人所得稅中工薪收入起征點及改進稅率設計，提高小微企業(yè)增值稅和營業(yè)稅起征點，等等，產生了十分積極的作用。但與當前經濟調控以及延伸到中長期的進一步推進經濟轉軌、社會轉型的客觀需要相比較，結構性減稅仍有加大力度、做足文章的明顯必要性。

　　我國在全面開放，已形成高外貿、外向依存度的情況下，今后不論是經濟相對高漲期還是相對低迷期，都必須更加注重擴大內需，而擴大內需的重要機制之一是結構性減稅。

　　當下歐債危機仍然陰云密布、世界經濟演變趨勢的不確定性十分明顯，國內經濟年度開局后的回調態(tài)勢有偏快跡象，企業(yè)界預期不好，實體經濟層面更有信心不足、士氣不振、盈利前景看淡的困惑，很有必要運用結構性減稅沖抵不良預期，支撐實體經濟的基本景氣水平。

　　更重要的是，我國產業(yè)結構、產品結構面臨迫切的調整、優(yōu)化任務，提高增長質量加快發(fā)展方式轉變需要充分運用稅收等依法、規(guī)范的經濟杠桿，而結構性減稅有著提升有效供給、促進結構優(yōu)化的鮮明導向，在加快發(fā)展方式轉變方面具有不可忽視的作用與貢獻。

　　雖然我國總體財政收入占GDP之比與國際比較不能認為已過高，但稅制結構中的間接稅比重過高、由企業(yè)承擔的比重過高，而由有支付能力的先富階層承擔的直接稅比重低到幾乎微不足道的水平，這些顯著缺陷正在引發(fā)社會公眾的“稅收痛苦”感受，以及再分配機制滯后于社會發(fā)展的負面效應，十分需要以低收入端、小微企業(yè)端、實體經濟端等為重點的結構性減稅。

　　另外，從可行性上來說，減稅確需統(tǒng)籌兼顧，考慮財政承受力。

　　我國財政收入在上世紀90年代中期之后，繼改革開放前面十余年“放水養(yǎng)魚”、“減稅讓利”、搞活企業(yè)、涵養(yǎng)財源之后進入收獲期，財政收入占GDP比重的恢復性增長延續(xù)至今，財政實力隨綜合國力和全要素生產率的上升而顯著上升，2012年這一比重的名義指標有望達到22%左右，加上其他政府財力收入，全口徑的宏觀稅負約達32%左右，因此我國在今后一個時期應在做好頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調的前提下重點實施結構性減稅。

　　高培勇：評價一種經濟政策的實施效應，無非是總量和結構兩個方面。

　　就總量而言，我們始終沒能鎖定一個量化指標，只是像堵槍眼一樣，哪個地方需要，就在哪個地方相應出臺一個項目。但是我們都深知一點，外行看熱鬧，內行看門道，對于外行人或者說平時不大追蹤稅收變化的人來講，他們會滿足于一個項目、一個項目的出臺，比如說減稅措施多達五個項目、六個項目，甚至多達百個項目，但對于內行人而言，我們關注的是當這些項目落實之后，所帶來的減稅規(guī)模究竟有多大，這才是最根本的。

　　說減稅增稅不是減幾項、增幾項，而是減多少錢、增多少錢。所以當把今年出臺的所有減稅項目都拿到一起，量化之后去評判，你會發(fā)現(xiàn)其數(shù)額距離減稅的目標，相差很遠很遠。

　　減稅勿變增稅

　　《財經》：在經濟下行，企業(yè)活力不足的形勢下，有聲音提出減稅不能只是結構性減稅，而應該是全面性減稅。在財政收入增長放緩的情況下，更大力度的減稅能否實現(xiàn)？

　　許善達：在財政收入增速放緩的背景之下，減稅力度不足，增稅政策增加，很有可能最終表現(xiàn)為增稅。不管是減稅還是增稅，一定要和經濟周期有所聯(lián)系，適合宏觀經濟周期發(fā)展的階段。目前這種情況下如果再行加稅，企業(yè)經營就更為困難。

　　在巨大的支出壓力下，政府若想增加稅收也無可厚非，但不能過多依靠直接加稅的手段，可以考慮其他方式，比如鼓勵進口。由于進口要征稅，出口要退稅，因此進口1美元商品比出口1美元商品征稅多，所以應該采取措施鼓勵進口。由此說到奢侈品進口關稅的問題，為什么不能降低奢侈品稅率？根據(jù)稅收的拉弗曲線，稅率高到一定程度稅收反而會減少，而如果能適當降低稅率，稅收還能增多。降稅后消費者就可以多在國內購買奢侈品，更多的稅收還可以留在國內。

　　高培勇：政府出臺的結構性減稅政策，在增減互抵之后，應該體現(xiàn)為實質性的減稅。而照著目前這樣的勢頭走下去，增稅和減稅的效應互抵之后，人們所強烈期待中的結構性減稅極有可能演化為事實上的結構性增稅。

　　從這個意義上說，實質性減稅規(guī)模要能達到數(shù)千億元才行，沒有數(shù)千億元中國的經濟問題解決不了，很有可能是不見聲響的。我給出的規(guī)模，至少要達到6000億元。

　　“過頭稅”之辯

　　《財經》：上半年財政收入同比增長12.2%，增幅同比回落19個百分點，其中稅收回落19.8個百分點。在財政收入增長放緩的情況下，各地目前都在狠抓收入，加強征管?？紤]到企業(yè)普遍活力不足，是不是要強調落實已有減稅政策，警惕過頭稅？

　　許善達：是否屬于過頭稅，主要看稅務部門征收的是不是法定的稅，如果超過法定范圍就屬于過頭稅。收過頭稅在過去各地反映較多，近年來已經極為少見。

　　不過有些征稅環(huán)節(jié)具有一定周期性，稅款入庫時間可以有一定彈性，早一些和晚一些征收都符合法定規(guī)范，但對企業(yè)來說就會產生一定影響。

　　比如，企業(yè)所得稅每個季度進行預繳，第二年4月再匯算清繳，稅款多退少補。預繳的數(shù)額沒有硬性規(guī)定，如果收入形勢好，稅務部門就可以讓企業(yè)少預繳一點，到匯算清繳時再補繳。而目前收入形勢緊張，稅務部門就可能讓企業(yè)多預繳一些。企業(yè)欠稅的處理也有很大彈性，按照規(guī)定，滿足一定條件稅款最多可以暫緩三個月繳納，收入好的時候稅務部門批準的欠稅可能多一些，收入緊張的情況下，欠稅就少批或者不批?？傊?，在收入壓力大的情況之下稅款入庫的進度都要收緊，這對企業(yè)的財務處理造成了影響。

　　不過，也不排除另一種不規(guī)范的情況。地方政府在一定階段需要投入一大筆財政資金做一件事情，這種投入與稅收入庫進度并不完全協(xié)調，由于原本就沒有這筆錢，如今要保證高峰支出，稅務部門不得不更大力度收稅。當然，這種情況并不多見。

　　高培勇：所謂收過頭稅，是指超出稅法規(guī)定的限度額外收取的稅收，以往在地方政府有過類似的表現(xiàn)，今年中央一再強調不收過頭稅。除過頭稅之外，稅收征管中還存在另外一種情況，在加強征管的過程中，在稅法允許的范圍之內，通過挖潛去收稅，其中的潛力在中國彈性非常大。

　　很多企業(yè)在日常的經營過程當中，都有偷漏稅的行為，這是一個近乎盡人皆知的事情，一旦遇有增收的任務，稅務部門就可以通過加大稽查力度，拿到一部分企業(yè)所偷漏的稅款，從而完成征管任務，這一部分從表面上看并不算過頭稅。

　　這是兩種不同的情形，但不管怎樣，其結果都會帶來稅收負擔的增加，可是當前我們所要的結構性減稅，應該是實實在在地給企業(yè)和居民減稅，目的是政府讓渡一部分收入，讓老百姓擁有更多的購買力。

　　劉桓：目前地方財政收入吃緊是事實，如果稅收任務完不成，財政很多預算就會落空，因此保收入在很大程度上也是合理的，只是也要防范由于保收入使企業(yè)本該享有的減稅政策打折扣。

　　目前存在民間的資金能量很大，如果稅務部門一味地抓收入，很可能出現(xiàn)年底突擊增收的情況，在此基礎上如果今年全國財政收入再增長15%到20%的話，就有些交代不過去。今年公布的財政收入增長目標是9.5%，我認為只要能達到11%或者12%，就已經非常好了，不必追求過高增長。征稅的目的最終還是保證經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，如果由于征稅過頭影響了經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，那不是我們的初衷。

　　減稅落在何處

　　《財經》：溫家寶總理近期也多次強調，要進一步完善結構性減稅政策。如果需要更大力度減稅，應該落在哪些稅種上？

　　許善達：去年全國財政收入首次超過10萬億元，今年達到12萬億元沒有問題。有這么大的收入基數(shù)，完全可以定下一個3000億元到5000億元的減稅規(guī)模，然后再分解到各個領域，確定具體稅種，給小企業(yè)和低收入者減稅，決策層需要下這個決心。

　　另外增值稅減稅也可以考慮，但不應該直接降稅率，而應擴大抵扣范圍。中國目前17%的增值稅稅率是適中的，問題還是出在抵扣范圍偏小，不僅不動產不能抵扣，大部分營業(yè)稅支出都不能抵扣。從上海營改增試點情況看，由于購買的服務能開增值稅票，可以抵扣稅款，一大批增值稅納稅人也可以從中受益。從這個意義上說，營改增試點應該加快步伐，加大力度，企業(yè)的增值稅稅負就會逐步降低。

　　賈康：當前及今后幾年，結構性減稅可考慮以下諸多要點。

　　其一，在進口環(huán)節(jié)適當?shù)?、有選擇性地降低關稅。今年財政部門已布置600多項進口產品的關稅稅率下調，有利于降低相關企業(yè)和消費者負擔，應落地做細。

　　其二，小微企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅起征點提高已于去年秋天明確宣布，需在各地盡快形成實施細則。同時，清理整頓小微企業(yè)的稅外負擔項目。

　　其三，上海今年1月1日先行先試的增值稅擴圍改革是一個重要的結構性減稅舉措，可消除三產、建安、交通運輸企業(yè)的重復征稅因素，鼓勵專業(yè)化細分和升級換代，進而改進服務提振消費、轉變方式惠及民生。應在試點取得一定經驗后積極擴大覆蓋面，爭取在“十二五”期間取得顯著進展，直至最終對統(tǒng)一市場全覆蓋。

　　其四，對企業(yè)的研發(fā)投入、技改項目和可界定的創(chuàng)新活動，以及戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展項目、動漫等文化創(chuàng)意產業(yè)，應積極適當匹配所得稅抵減、增值稅和營業(yè)稅降低稅率、相關融資支持的稅收優(yōu)惠等結構性減稅措施。

　　其五，對蔬菜的批發(fā)、零售免征增值稅的同時，清理、整頓相關的物流收費和降低其他實際負擔，以利改進基本民生。

　　其六，在個人所得稅深化改革中，應創(chuàng)造條件結合“綜合收入”和“家計扣除”等機制，針對培育中等收入階層這一重要方針，體現(xiàn)更有力的結構性減稅安排。

　　其七，在展開基本養(yǎng)老制度“第一支柱”建設的同時，有必要積極研討和探索以稅收優(yōu)惠措施支持企業(yè)年金等補充性養(yǎng)老保險機制“第二支柱”的建設，以及商業(yè)性養(yǎng)老保險“第三支柱”的發(fā)展。借鑒國際經驗在企業(yè)年金機制運行中對于個人所得稅的“遞延征收”處理，也屬于結構性減稅的舉措。

　　其八，為鼓勵租房市場發(fā)展，可以研討對房主出租時相關稅負的一定調減，以促進住房這一重要領域中資源配置的進一步優(yōu)化和高效合理流動。

　　當然，結構性減稅并不代表我國稅收改革任務的全部，資源稅、房產稅等方面的改革，很有必要得到統(tǒng)籌的規(guī)劃設計，與諸種結構性減稅措施良性結合相輔相成，推動我國以現(xiàn)代稅制與現(xiàn)代國家相匹配的歷史進步過程。

　　高培勇：如果說更大力度減稅，就應該落實在增值稅上。現(xiàn)在實行的增值稅減稅辦法，就是營業(yè)稅改增值稅。上海一個地區(qū)實施起來只有100多億元的減稅規(guī)模，如果試點范圍擴大，比如擴大到第二個上海，可能就會達到200億元，擴大到全國就有1000多億元。把既有的減稅政策落實下去，是一種減稅途徑。

　　另外更重要的一條，這種減稅實際上只是增值稅擴圍，應該同時輔助于“降率”，也就是降低稅率。擴圍與降率應當并進，把增值稅的基本稅率降下來。

　　原來設計增值稅的時候，我們只著眼于制造業(yè)，不管繳營業(yè)稅的服務業(yè)。現(xiàn)在要把服務業(yè)納入進來，就是在對增值稅的基座進行修整，引入了兩檔新稅率，但這些都屬于零敲碎打型，應該打造一個能把制造業(yè)和服務業(yè)全面覆蓋的新型增值稅?？紤]到兩個產業(yè)同時適應增值稅，最關鍵的一條就是降低增值稅率。目前增值稅的基本稅率為17%，改造后起碼要下降到15%或14%。如果能如此對增值稅進行重構，減稅效果就會凸顯出來。

　　劉桓：企業(yè)所得稅方面，很多人都認為“十二五”期間所得稅政策不用再動，其實不然。目前的企業(yè)所得稅政策，是2007年制定、2008年開始實施的。

　　剛實施不久就遇到一個問題，那就是當年國際金融危機爆發(fā)以后，國外很多國家開始審視本國的財稅政策，而后采取了較大力度的減稅。中國25%的稅率本來屬于較低水平，但與減稅后很多國家相比就偏高了。所以，對企業(yè)所得稅政策要重新審視和考慮，把減稅落到實處。

　　對于中小企業(yè)，要加大政策優(yōu)惠的力度。目前許多政策都很好，比如高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠，但落到實處有很多技術問題。

　　一個企業(yè)要先認定為高新技術企業(yè)再享受優(yōu)惠政策，沒認定之前先按25%征稅，認定之后再退還。認定過程一旦時間拖長，企業(yè)在等待認定過程中就可能出現(xiàn)資金鏈緊張甚至斷裂?？梢韵葘嵤p稅后認證，如果最后沒有認定成功再補繳稅款。

　　中小企業(yè)還面臨融資難的問題，有的需要向小額貸款公司融資。

　　小貸公司的貸款利息很高，國務院批準它的利息可以超過一般銀行貸款利息的4倍，因此按照一般銀行利息7%計算，小貸公司的貸款利息最高可達28%。企業(yè)承擔較高的融資成本，但是繳稅進入進項抵扣時，只能按照一般的銀行貸款利息標準抵扣，剩下的21%部分不允許抵扣。對此，應研究擴大抵扣范圍。

　　拉動消費也是經濟發(fā)展當中一個需要注意的問題。拉動消費并不是指百姓簡單的吃飯穿衣，就市場而言這部分需求近乎飽和，目前奢侈品、高檔消費品稅負較高，對經濟發(fā)展是不利的。

　　一些中國人富裕之后需求開始轉向高端消費品，目前中國對奢侈品征收較高的消費稅，這種做法實際上是把國內消費的份額讓給了國外。如果將這部分消費稅和關稅稍降，就會使一部分購買力回流，這對我們撬動國內市場是有好處的。

　　結構性減稅的總體目標是不錯的，但還要看到多年來財政支出增長速度很快，這些年國家需要花錢的地方很多，由此產生了一個財政平衡的問題。

　　結構性減稅看準的方向一定要減，但也不是所有的稅種都要減稅。而且恰恰相反，結構性減稅應該包含兩層意思，該增的要增，該減的要減。

　　比如目前關于環(huán)境保護、資源節(jié)約使用方面的稅收的力度就不夠，從經濟長遠發(fā)展來看，這些方面的政策還要加強。